{"id":10393,"date":"2022-05-25T10:00:00","date_gmt":"2022-05-25T13:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=10393"},"modified":"2022-05-20T09:00:32","modified_gmt":"2022-05-20T12:00:32","slug":"infradebate-adaptacao-dos-contratos-de-concessao-preexistentes-desafios-no-novo-marco-legal-das-ferrovias-parte-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-adaptacao-dos-contratos-de-concessao-preexistentes-desafios-no-novo-marco-legal-das-ferrovias-parte-2\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Adapta\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o preexistentes \u2013 Desafios no novo marco legal das ferrovias – Parte 2"},"content":{"rendered":"\n

Diogo Uehbe Lima* e Maria Luiza Antonaccio**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Dando continuidade \u00e0 s\u00e9rie sobre o tema das adapta\u00e7\u00f5es das concess\u00f5es ferrovi\u00e1rias, ap\u00f3s apresentarmos uma vis\u00e3o geral sobre o regramento do instituto1<\/sup>, tra\u00e7aremos a seguir algumas observa\u00e7\u00f5es visando seu aprimoramento.<\/p>\n\n\n\n

Reflex\u00f5es cr\u00edticas: adapta\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es federais afetadas por autoriza\u00e7\u00f5es estaduais<\/strong>
Como visto, o \u00a71\u00ba do art. 64 do NMLF (Novo Marco Legal das Ferrovias) restringe as hip\u00f3teses de adapta\u00e7\u00e3o \u00e0 superveni\u00eancia de uma ferrovia regida por autoriza\u00e7\u00e3o federal: \u201c\u00a7 1\u00ba A adapta\u00e7\u00e3o referida no caput deste artigo pode ocorrer quando uma nova ferrovia constru\u00edda a partir de autoriza\u00e7\u00e3o ferrovi\u00e1ria <\/em>federal<\/em><\/strong> entrar em opera\u00e7\u00e3o, caso a autoriza\u00e7\u00e3o tenha sido outorgada \u00e0 pessoa jur\u00eddica (…)<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Caso a nova ferrovia implantada em um mesmo mercado competitivo ou relevante seja regida por uma autoriza\u00e7\u00e3o ferrovi\u00e1ria estadual, a concession\u00e1ria de ferrovia federal afetada, em tese, n\u00e3o poderia requerer a adapta\u00e7\u00e3o \u2013 uma vez que o NMLF n\u00e3o assegura essa possibilidade de modo expl\u00edcito. E, por diversas raz\u00f5es, seria prefer\u00edvel que o fizesse. <\/p>\n\n\n\n

Primeiro porque a reda\u00e7\u00e3o atual lan\u00e7a sobre as atuais concession\u00e1rias o risco de demanda com o surgimento de ferrovias estaduais2<\/sup> exploradas por concorrentes, submetidas a um regime menos oneroso, e, portanto, capazes de praticar tarifas sensivelmente inferiores. A preocupa\u00e7\u00e3o do legislador federal quanto \u00e0s condi\u00e7\u00f5es desiguais de competi\u00e7\u00e3o e \u00e0 assimetria regulat\u00f3ria n\u00e3o teria, nessa hip\u00f3tese, uma solu\u00e7\u00e3o simples \u2013 gerando-se, inclusive, \u00e0 Uni\u00e3o o risco de as concession\u00e1rias pleitearem o reequil\u00edbrio de seus contratos, com todos os \u00f4nus que esse tipo de discuss\u00e3o pode envolver.<\/p>\n\n\n\n

Tal problema n\u00e3o \u00e9 mera especula\u00e7\u00e3o, e, de certa forma, j\u00e1 tem sido vislumbrado no mercado. Exemplo disso \u00e9 a discuss\u00e3o sobre os potenciais impactos da Fato (Ferrovia Autorizada de Transporte Olacyr de Moraes), ferrovia estadual autorizada pelo Estado do Mato Grosso, sobre a Ferrogr\u00e3o, ferrovia federal cuja concess\u00e3o ainda ser\u00e1 licitada3<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

De outro lado, a concession\u00e1ria (ou seu grupo econ\u00f4mico) interessada em expandir sua malha ou aumentar sua capacidade de transporte, por meio de uma ferrovia estadual a ser implantada em complementariedade \u00e0 ferrovia federal que lhe fora concedida, n\u00e3o teria o instrumento da adapta\u00e7\u00e3o como incentivo para o investimento nessa expans\u00e3o \u2013 produzir-se-ia, nesse cen\u00e1rio, o efeito inverso \u00e0quele pretendido pelo legislador com o NMLF.<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, parece-nos que deveria ser garantida a possibilidade de convers\u00e3o da concess\u00e3o federal para autoriza\u00e7\u00e3o, diante da superveni\u00eancia de ferrovia outorgada por meio de autoriza\u00e7\u00e3o estadual. Essa solu\u00e7\u00e3o conferiria maior efetividade a diversos princ\u00edpios e diretrizes setoriais, elencados no pr\u00f3prio NMLF. Exemplificativamente: (i)<\/strong> defesa da concorr\u00eancia4<\/sup>, (ii) <\/strong>integra\u00e7\u00e3o da malha ferrovi\u00e1ria nacional \u2013 que, al\u00e9m de princ\u00edpio e diretriz do NMLF5<\/sup>, \u00e9 um dos principais objetivos dos Sistemas de Via\u00e7\u00e3o dos Estados6<\/sup>; (iii)<\/strong> busca por uma regula\u00e7\u00e3o equilibrada do mercado7<\/sup>; e (iv)<\/strong> amplia\u00e7\u00e3o do mercado ferrovi\u00e1rio, com o aumento da oferta de mobilidade e de log\u00edstica, por meio de incentivos a novos investimentos8<\/sup>; e (v) <\/strong>promo\u00e7\u00e3o de desenvolvimento econ\u00f4mico e social por meio da amplia\u00e7\u00e3o da log\u00edstica e da mobilidade ferrovi\u00e1rias9<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Reflex\u00f5es cr\u00edticas: requisito do percentual m\u00ednimo (50%) para expans\u00e3o da malha ou aumento da capacidade de transporte.<\/strong>
Outro ponto que merece destaque \u00e9 a exig\u00eancia de percentual m\u00ednimo de expans\u00e3o da malha ou capacidade ferrovi\u00e1ria que dever\u00e1 ser observado pela concession\u00e1ria para a adapta\u00e7\u00e3o de seu contrato de concess\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

Como dito, dentre as hip\u00f3teses legais, a adapta\u00e7\u00e3o de determinado contrato de concess\u00e3o pode ser realizada quando uma empresa integrante do mesmo grupo econ\u00f4mico da concession\u00e1ria realizar a extens\u00e3o de sua malha ou capacidade ferrovi\u00e1ria, no mesmo mercado relevante, em um percentual n\u00e3o inferior a 50% (cinquenta por cento).<\/p>\n\n\n\n

Ocorre que esse percentual pode configurar verdadeiro limitador \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o de investimentos pela iniciativa privada. Uma concession\u00e1ria interessada em expandir sua malha ou sua capacidade de transporte em 30% (trinta por cento) ou 40% (quarenta por cento) simplesmente n\u00e3o seria eleg\u00edvel \u00e0 adapta\u00e7\u00e3o, o que pode esvaziar a atratividade desse investimento para o agente privado.<\/p>\n\n\n\n

A exig\u00eancia legal desse percentual m\u00ednimo prejudica tanto as concession\u00e1rias quanto a pr\u00f3pria Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica porque (i) <\/strong>tende a inviabilizar expans\u00f5es menores, mas de interesse p\u00fablico, e (ii)<\/strong> pode for\u00e7ar a realiza\u00e7\u00e3o de investimentos n\u00e3o necessariamente alinhados \u00e0 demanda do mercado, apenas para que seja atendido o percentual m\u00ednimo inserido como requisito para a adapta\u00e7\u00e3o. Esse modelo contraria frontalmente o objetivo principal do NMLF com a institui\u00e7\u00e3o do regime de autoriza\u00e7\u00f5es, que \u00e9 justamente adequar a oferta do transporte ferrovi\u00e1rio \u00e0s demandas de mercado.<\/p>\n\n\n\n

Assim, para garantir o pleno atendimento ao interesse p\u00fablico e incentivar a realiza\u00e7\u00e3o de novos investimentos pela iniciativa privada na implanta\u00e7\u00e3o de trechos economicamente vi\u00e1veis, seria fundamental que fosse realizada, se n\u00e3o a supress\u00e3o da exig\u00eancia dos 50%, ao menos a estipula\u00e7\u00e3o de um intervalo em que os 50% representem o percentual m\u00e1ximo exig\u00edvel pelo regulador, de forma motivada e fundamentada, como requisito para cabimento da adapta\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o preexistentes.<\/p>\n\n\n\n

Reflex\u00f5es cr\u00edticas: efici\u00eancia econ\u00f4mica como crit\u00e9rio de aprecia\u00e7\u00e3o. Necessidade de regulamenta\u00e7\u00e3o.<\/strong>
Outro aspecto que merece reflex\u00e3o \u00e9 justamente a aus\u00eancia de um regramento mais denso sobre os crit\u00e9rios para an\u00e1lise dos pedidos de adapta\u00e7\u00e3o. A lac\u00f4nica men\u00e7\u00e3o, na lei, \u00e0 \u201cefici\u00eancia econ\u00f4mica\u201d10<\/sup> demanda uma regulamenta\u00e7\u00e3o robusta para reduzir o espa\u00e7o de aprecia\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria do regulador, mitigando o risco de arbitrariedades.<\/p>\n\n\n\n

A expectativa \u00e9 que a futura resolu\u00e7\u00e3o da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres)11<\/sup> regulamente a mat\u00e9ria, trazendo a defini\u00e7\u00e3o (i) <\/strong>dos par\u00e2metros objetivos de aferi\u00e7\u00e3o da chamada efici\u00eancia econ\u00f4mica, prevista no texto legal, bem como (ii)<\/strong> do procedimento que ser\u00e1 adotado na aprecia\u00e7\u00e3o dos pedidos de adapta\u00e7\u00e3o, garantindo-se publicidade, transpar\u00eancia, al\u00e9m da observ\u00e2ncia dos princ\u00edpios da ampla defesa e do contradit\u00f3rio, <\/em>inclusive para fins de apresenta\u00e7\u00e3o de esclarecimentos e informa\u00e7\u00f5es complementares pelas concession\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

Acredita-se que, com a regulamenta\u00e7\u00e3o mais clara dos crit\u00e9rios de aprecia\u00e7\u00e3o dos pedidos de adapta\u00e7\u00e3o, haver\u00e1 maior previsibilidade e seguran\u00e7a jur\u00eddica para as atuais concession\u00e1rias, evitando-se, inclusive, a produ\u00e7\u00e3o de decis\u00f5es injustificadamente d\u00edspares, por parte da ag\u00eancia reguladora.<\/p>\n\n\n\n

Reflex\u00f5es cr\u00edticas: limita\u00e7\u00e3o a prorroga\u00e7\u00f5es em contratos adaptados.<\/strong>
O NMLF disp\u00f5e que os contratos adaptados poder\u00e3o ser prorrogados uma \u00fanica vez, sendo vedada a prorroga\u00e7\u00e3o ap\u00f3s a adapta\u00e7\u00e3o caso o contrato de concess\u00e3o anterior j\u00e1 tenha sido objeto de prorroga\u00e7\u00e3o antecipada12<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Nesse ponto, o NMLF difere sensivelmente da extinta MP (Medida Provis\u00f3ria) n\u00ba 1.06513<\/sup>, que previa que os contratos oriundos de adapta\u00e7\u00e3o poderiam ser prorrogados por sucessivas vezes at\u00e9 que fosse atingido o limite total de 99 (noventa e nove) anos14<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Fato \u00e9 que, sob a regra vigente do NMLF, a veda\u00e7\u00e3o a nova prorroga\u00e7\u00e3o do contrato adaptado impede o estabelecimento de prazos adicionais que podem ser necess\u00e1rios para a amortiza\u00e7\u00e3o de investimentos realizados, especialmente nos casos de expans\u00e3o da malha ou amplia\u00e7\u00e3o da capacidade operacional.<\/p>\n\n\n\n

Tamb\u00e9m a restri\u00e7\u00e3o legal tende a desestimular investimentos em novos trechos que poderiam ter viabilidade econ\u00f4mica se houvesse maior flexibilidade no prazo de vig\u00eancia da autoriza\u00e7\u00e3o resultante da adapta\u00e7\u00e3o, a fim de que os recursos empregados na implanta\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o das ferrovias fossem recuperados pelo investidor privado. <\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, partindo-se da premissa de que a concess\u00e3o adaptada deve se submeter \u00e0s regras gerais pr\u00f3prias da autoriza\u00e7\u00e3o, configurando a explora\u00e7\u00e3o da infraestrutura ferrovi\u00e1ria como atividade econ\u00f4mica desenvolvida no interesse do particular, regida pelo direito privado, parece-nos ser um contrassenso a limita\u00e7\u00e3o especial \u00e0s prorroga\u00e7\u00f5es de prazo das autoriza\u00e7\u00f5es oriundas dos processos de adapta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ou bem a adapta\u00e7\u00e3o converte as concess\u00f5es em autoriza\u00e7\u00f5es, aplicando-se o regime pr\u00f3prio, ou ent\u00e3o a referida convers\u00e3o corre o risco de se tornar uma altera\u00e7\u00e3o meramente formal, sem qualquer modifica\u00e7\u00e3o substancial na rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica travada entre os agentes privados e o Poder P\u00fablico. <\/p>\n\n\n\n

Por essas raz\u00f5es, acreditamos ser importante uma revis\u00e3o da reda\u00e7\u00e3o do art. 64, \u00a7 8\u00ba do NMLF, especialmente para assegurar que, nos casos das autoriza\u00e7\u00f5es resultantes da adapta\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es, os prazos de vig\u00eancia da outorga e as regras de sua prorroga\u00e7\u00e3o sejam os mesmos definidos para as demais autoriza\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Conclus\u00f5es<\/strong>
Como se v\u00ea, apesar de ter como principais objetivos a atra\u00e7\u00e3o de novos investimentos e o crescimento sustent\u00e1vel do setor ferrovi\u00e1rio no Brasil, o NMLF e sua futura regulamenta\u00e7\u00e3o comportam alguns melhoramentos, especialmente relacionados \u00e0 adapta\u00e7\u00e3o das concess\u00f5es para o modelo das autoriza\u00e7\u00f5es, a fim de que determinados entraves normativos sejam superados, garantindo-se mais previsibilidade e seguran\u00e7a jur\u00eddica para as atuais concession\u00e1rias e para os potenciais investidores do setor ferrovi\u00e1rio no Brasil.<\/p>\n\n\n\n

1 Dispon\u00edvel em: https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-adaptacao-dos-contratos-de-concessao-preexistentes-desafios-no-novo-marco-legal-das-ferrovias-parte-1\/<\/a><\/h6>\n\n\n\n
2 Verifica-se, em diversos estados, a regula\u00e7\u00e3o de autoriza\u00e7\u00f5es ferrovi\u00e1rias estaduais: (i) Lei n\u00ba 8.908\/2019 do Estado do Par\u00e1; (ii) Lei n\u00ba 23.748\/2020 do Estado de Minas Gerais; e (iii) Lei Complementar n\u00ba 685\/2021 do Estado do Mato Grosso. No Estado do Mato Grosso, inclusive, houve outorga recente de autoriza\u00e7\u00e3o para implanta\u00e7\u00e3o de linha f\u00e9rrea com 730 (setecentos e trinta quil\u00f4metros) de extens\u00e3o. Dispon\u00edvel em: https:\/\/g1.globo.com\/mt\/mato-grosso\/especial-publicitario\/rumo-malha-norte\/noticia\/2021\/09\/27\/primeira-ferrovia-estadual-do-pais-deve-gerar-ciclo-de-expansao-socioeconomica-em-mato-grosso.ghtml<\/a><\/strong> <\/h6>\n\n\n\n
3 Dispon\u00edvel em: https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/estudo-de-modelo-otimizado-de-infraestrutura-indica-reducao-de-28-nos-custos-logisticos-no-mato-grosso\/<\/a><\/h6>\n\n\n\n
4 NMLF – Art. 4\u00ba, IX.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
5 Art. 4\u00ba, inciso V; Art. 5\u00ba, inciso VI.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
6 Lei federal n\u00ba 12.379\/2011, Art. 38, incisos I, II, III e IV.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
7 NMLF – Art. 4\u00ba, X.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
8 NMLF – Art. 4\u00ba, IV; Art. 5\u00ba, incisos II e VII.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
9 NMLF – Art. 5\u00ba, I.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
10 NMLF – Art. 64, \u00a72\u00ba.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
11 Segundo tem sido noticiado, a previs\u00e3o \u00e9 que em abril seja editada a resolu\u00e7\u00e3o da ANTT que regulamentar\u00e1 todo o NMLF. Dispon\u00edvel em: https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/pro-trilhos-regulamentacao-para-ferrovias-ainda-nao-autorizadas-so-em-abril\/amp\/<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
12 NMLF – Art. 64, \u00a78\u00ba.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
13 Estabeleceu temporariamente o marco legal do setor, sendo substitu\u00edda pelo NMLF, tendo caducado em 06 de fevereiro de 2022.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
14 MP1065 – Art. 34, \u00a78\u00ba c\/c Art. 6\u00ba. \u00a7 1\u00ba. O prazo do contrato de autoriza\u00e7\u00e3o de que trata o caput deve ter dura\u00e7\u00e3o m\u00e1xima de noventa e nove anos, prorrog\u00e1veis por per\u00edodos iguais e sucessivos, desde que a autorizat\u00e1ria, para cada pedido de prorroga\u00e7\u00e3o\u201d.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
*Diogo Uehbe Lima \u00e9 s\u00f3cio de Batista, Uchida, Uehbe, Machado \u2013 Advogados e mestre em Direito Administrativo pela PUC\/SP.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
**Maria Luiza Antonaccio \u00e9 advogada associada de Batista, Uchida, Uehbe, Machado \u2013 Advogados.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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