{"id":10985,"date":"2022-08-03T10:00:00","date_gmt":"2022-08-03T13:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=10985"},"modified":"2022-08-02T07:31:55","modified_gmt":"2022-08-02T10:31:55","slug":"infradebate-formas-de-prestacao-do-saneamento","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-formas-de-prestacao-do-saneamento\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Formas de presta\u00e7\u00e3o do saneamento"},"content":{"rendered":"\n

Douglas Estevam*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Segundo dados do SNIS (Sistema Nacional de Informa\u00e7\u00f5es sobre Saneamento)1<\/sup>, at\u00e9 o ano de 2020, apenas 50,8% de todo o esgoto gerado no Brasil era tratado. Com uma cobertura de esgotamento sanit\u00e1rio atendendo apenas 55% da popula\u00e7\u00e3o brasileira, 81,25% dos prestadores de servi\u00e7o era a pr\u00f3pria Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica direta, ao passo que 13,91% eram autarquias, 0,90% sociedades de economia mista e 0,18% empresas p\u00fablicas. Do total, apenas 3,58% dos servi\u00e7os eram prestados por empresas privadas e 0,18% por organiza\u00e7\u00f5es sociais.<\/p>\n\n\n\n

Considerando que os munic\u00edpios s\u00e3o, originariamente, titulares sobre os servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico, a primeira forma \u00e9 a presta\u00e7\u00e3o direta por meio de \u00f3rg\u00e3os do pr\u00f3prio ente. Trata-se do meio mais b\u00e1sico de entrega dos servi\u00e7os \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, utilizando-se da m\u00e1quina administrativa em seu estado mais rudimentar.<\/p>\n\n\n\n

Na presta\u00e7\u00e3o direta, a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica emprega sua(s) secretaria(s) para administrar a atividade econ\u00f4mica, embora essa forma de presta\u00e7\u00e3o tenha o inconveniente de empregar o regime administrativo para o desempenho de algumas atividades tipicamente empresariais, o que eleva sobremaneira os custos de sua execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Mesmo assim, conforme os dados do SNIS, essa era a forma mais empregada no pa\u00eds at\u00e9 o ano de 2020, o que explica, de certo modo, a inefici\u00eancia na expans\u00e3o dos servi\u00e7os ao longo de todos esses anos. Contudo, tamb\u00e9m h\u00e1 formas descentralizadas de atividade estatal, sendo as autarquias a forma de presta\u00e7\u00e3o indireta mais conhecida, cujas entidades aut\u00f4nomas s\u00e3o criadas por lei, com personalidade jur\u00eddica, patrim\u00f4nio e receita pr\u00f3prios.<\/p>\n\n\n\n

No ramo do saneamento b\u00e1sico, tais autarquias s\u00e3o denominadas SAAE (Servi\u00e7os Aut\u00f4nomos de \u00c1gua e Esgoto), e s\u00e3o dotadas de gest\u00e3o administrativa e financeira descentralizadas, que podem ser institu\u00eddas no \u00e2mbito estritamente local, quando o pr\u00f3prio munic\u00edpio edita a lei de cria\u00e7\u00e3o, a fim de que a entidade \u2014 vinculada alguma secretaria da prefeitura \u2014 execute suas atividades dentro do territ\u00f3rio municipal.<\/p>\n\n\n\n

Ao lado dessas autarquias, o novo marco tamb\u00e9m admite a cria\u00e7\u00e3o de autarquia intermunicipal em cons\u00f3rcio p\u00fablico, integrando a administra\u00e7\u00e3o indireta de todos os entes consorciados. Por outro lado, no \u00e2mbito das unidades territoriais urbanas, \u00e9 poss\u00edvel a lei complementar de institui\u00e7\u00e3o da regi\u00e3o metropolitana, da aglomera\u00e7\u00e3o urbana ou da microrregi\u00e3o criar uma autarquia metropolitana, para execu\u00e7\u00e3o das fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas de interesse comum.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m das autarquias, a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica tamb\u00e9m pode utilizar empresas estatais para prestar o servi\u00e7o p\u00fablico indiretamente: empresas p\u00fablicas, entidades de direito privado cujo capital social perten\u00e7a integralmente ao ente municipal (artigo 3.\u00ba, caput<\/em>, da Lei 13.303\/2016), ou sociedades de economia mista, cujas a\u00e7\u00f5es com direito a voto perten\u00e7am, em sua maioria, \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica (artigo 4.\u00ba, caput<\/em>, da Lei 13.303\/2016).<\/p>\n\n\n\n

Trata-se de uma forma de presta\u00e7\u00e3o indireta na qual a Administra\u00e7\u00e3o assume a estrutura empresarial para melhor desempenho de sua fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Nesse caso, a administra\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico passa a ser regido prioritariamente pelo direito privado, cuja flexibilidade no tr\u00e2nsito comercial permite \u00e0 entidade melhor atender \u00e0s demandas do setor.<\/p>\n\n\n\n

Outrossim, \u00e9 importante tamb\u00e9m mencionar a exist\u00eancia de sociedades de economia mista com gest\u00e3o privada, que s\u00e3o entidades paraestatais criadas por lei, cuja gest\u00e3o dos neg\u00f3cios \u00e9 dirigida por s\u00f3cios privados. No caso da aliena\u00e7\u00e3o de controle acion\u00e1rio de companhias estaduais de saneamento b\u00e1sico, nos termos do art. 14, \u00a7\u00a7, da Lei 14.026\/2020, o Estado poder\u00e1 manter algumas a\u00e7\u00f5es sobre o capital da sociedade empres\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Em sequ\u00eancia, tamb\u00e9m existem organiza\u00e7\u00f5es sociais que prestam servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico, que s\u00e3o entidades privadas sem fins lucrativos cujos dividendos n\u00e3o s\u00e3o distribu\u00eddos entre seus associados, mas aplicados integralmente na consecu\u00e7\u00e3o de seu objeto social. Nesses casos, h\u00e1 a delega\u00e7\u00e3o da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os \u00e0 sociedade civil organizada, e.g.<\/em>: catadores de lixo, associa\u00e7\u00f5es de moradores, comunidades rurais ou cooperativas.<\/p>\n\n\n\n

Por derradeiro, a forma de presta\u00e7\u00e3o mais exaltada pelo novo Marco Legal do Saneamento B\u00e1sico \u00e9 a execu\u00e7\u00e3o pela iniciativa privada. A Lei 14.026\/2020, nesse sentido, parte do pressuposto de que o investimento privado \u00e9 o meio mais eficaz, a curto e m\u00e9dio prazo, de universalizar os servi\u00e7os no territ\u00f3rio nacional.<\/p>\n\n\n\n

As formas pelas quais a Administra\u00e7\u00e3o pode firmar parcerias com o segundo setor s\u00e3o m\u00faltiplas e, de in\u00edcio, a depender do escopo da demanda, o Poder P\u00fablico poder\u00e1 licitar bens, obras ou servi\u00e7os, com o prop\u00f3sito de contratar uma sociedade empres\u00e1ria para atendimento da atividade p\u00fablica. Al\u00e9m disso, o titular poder\u00e1 tamb\u00e9m realizar uma concess\u00e3o comum, a fim de delegar a presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o a uma sociedade empres\u00e1ria, por sua conta e risco e por prazo determinado, considerando uma atividade economicamente atrativa \u00e0 iniciativa privada.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, existem situa\u00e7\u00f5es cuja presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico \u00e9 economicamente deficit\u00e1ria, raz\u00e3o por que a iniciativa privada nem sequer teria interesse em assumir sua execu\u00e7\u00e3o. Nesses casos, admitem-se as parcerias p\u00fablico-privadas, em que h\u00e1 contrapresta\u00e7\u00e3o pecuni\u00e1ria do parceiro p\u00fablico ao parceiro privado.<\/p>\n\n\n\n

Desse modo, esgotadas as formas que a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico pode assumir em nosso Direito, falta tratar dos arranjos institucionais listados na Lei 14.026\/2020. Assim, a natureza jur\u00eddica da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o pode ser combinada com mecanismos de associa\u00e7\u00e3o interfederativa, aumentando ainda mais o escopo de op\u00e7\u00f5es da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

Um dos termos mais ilustre da Lei 14.026\/2020, nesse sentido, \u00e9 a presta\u00e7\u00e3o regionalizada, ent\u00e3o definida como a \u201cmodalidade de presta\u00e7\u00e3o integrada de um ou mais componentes dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico em determinada regi\u00e3o cujo territ\u00f3rio abranja mais de um Munic\u00edpio\u201d2<\/sup>, o que comporta tr\u00eas esp\u00e9cies: unidades territoriais urbanas, unidades regionais de saneamento b\u00e1sico e blocos de refer\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

As unidades territoriais urbanas s\u00e3o os agrupamentos compuls\u00f3rios listados no art. 25, \u00a73.\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o: regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es. S\u00e3o institu\u00eddas por meio de lei complementar estadual e independem da vontade dos Munic\u00edpios para sua forma\u00e7\u00e3o, conforme a jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, o novo Marco Legal do Saneamento B\u00e1sico tamb\u00e9m menciona as unidades regionais de saneamento b\u00e1sico como uma esp\u00e9cie de presta\u00e7\u00e3o regionalizada. Elas s\u00e3o criadas por meio de lei ordin\u00e1ria estadual e, para sua forma\u00e7\u00e3o, dependem da manifesta\u00e7\u00e3o de vontade dos munic\u00edpios, que continuam a manter sua titularidade sobre os servi\u00e7os, embora sua governan\u00e7a seja um importante instrumento de concerto dos interesses municipais, \u00e0 vista dos ganhos de escala e da garantia da universaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Por \u00faltimo, o novo marco regulat\u00f3rio tamb\u00e9m incluiu os blocos de refer\u00eancia no rol de presta\u00e7\u00e3o regionalizada. Delimitados pela Uni\u00e3o, caso os estados n\u00e3o contemplem alguns munic\u00edpios nas modalidades acima referidas, eles s\u00e3o formalmente criados por meio de gest\u00e3o associada entre os titulares, \u00e0 vista da viabilidade t\u00e9cnica e econ\u00f4mico-financeira na presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os. Nesse contexto, a gest\u00e3o associada nada mais \u00e9 do que um termo designativo das duas formas de coopera\u00e7\u00e3o federativa previstas no art. 241 da Constitui\u00e7\u00e3o: conv\u00eanio de coopera\u00e7\u00e3o e cons\u00f3rcio p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, \u00e9 importante mencionar que os conv\u00eanios de coopera\u00e7\u00e3o n\u00e3o podem servir de fundamento \u00e0 presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico por entidade que n\u00e3o integre a administra\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio titular. Isto \u00e9, tais conv\u00eanios de coopera\u00e7\u00e3o, a princ\u00edpio, apenas poder\u00e3o versar sobre regula\u00e7\u00e3o, fiscaliza\u00e7\u00e3o e controle social, j\u00e1 que o planejamento e a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os s\u00e3o indeleg\u00e1veis a outros entes federativos, por for\u00e7a dos art.s 9.\u00ba, I, e 10, caput<\/em>, da Lei 11.445\/2007 (com reda\u00e7\u00e3o dada pela Lei 14.026\/2020).<\/p>\n\n\n\n

Em resumo, portanto, no que tange \u00e0 presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico, os blocos de refer\u00eancia dever\u00e3o assumir a forma de cons\u00f3rcio p\u00fablico para a execu\u00e7\u00e3o dessas atividades p\u00fablicas. Nesse caso, os munic\u00edpios tamb\u00e9m manter\u00e3o sua titularidade, embora transfiram seu exerc\u00edcio \u00e0 autarquia intermunicipal que integra a Administra\u00e7\u00e3o indireta de todos os consorciados.<\/p>\n\n\n\n

Desse modo, \u00e9 poss\u00edvel vislumbrar um grande leque de op\u00e7\u00f5es administrativas pela combina\u00e7\u00e3o de diferentes modalidades de presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico, que poder\u00e3o ser selecionadas, segundo a conveni\u00eancia e oportunidade do gestor, para atender adequadamente \u00e0s exig\u00eancias de higiene e sa\u00fade p\u00fablica da popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

1<\/strong> BRASIL. Minist\u00e9rio do Desenvolvimento Regional. SNIS<\/em>. Painel de informa\u00e7\u00f5es sobre saneamento: esgotamento sanit\u00e1rio \u2013 2020. Internet<\/em>. Dispon\u00edvel em: <http:\/\/www.snis.gov.br\/painel-informacoes-saneamento-brasil\/web\/painel-esgotamento-sanitario<\/a>>. Acesso em 25 jul. 2022.<\/h6>\n\n\n\n
2<\/strong> BRASIL. Lei n.\u00ba 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento b\u00e1sico; cria o Comit\u00ea Interministerial de Saneamento B\u00e1sico; altera as Leis n.os<\/sup> 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.666, de 21 de junho de 1993, e 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; e revoga a Lei n.\u00ba 6.528, de 11 de maio de 1978 (Reda\u00e7\u00e3o pela Lei n.\u00ba 14.026, de 2020). Dispon\u00edvel em: <http:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/_Ato2007-2010\/2007\/Lei\/L11445.htm<\/a>>. Acesso em 25 jul. 2022.<\/h6>\n\n\n\n
*Douglas Estevam \u00e9 secret\u00e1rio-geral da Comiss\u00e3o de Saneamento e Recursos H\u00eddricos da Subse\u00e7\u00e3o da Barra da Tijuca – OAB\/RJ. Assessor do IRM (Instituto Rio Metr\u00f3pole). Mestrando em Direito da Cidade no PPGD\/UERJ.<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Douglas Estevam* Segundo dados do SNIS (Sistema Nacional de Informa\u00e7\u00f5es sobre Saneamento)1, at\u00e9 o ano de 2020, apenas 50,8% de todo o esgoto gerado no Brasil era tratado. 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