{"id":10993,"date":"2022-08-02T14:00:00","date_gmt":"2022-08-02T17:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=10993"},"modified":"2022-08-02T11:38:38","modified_gmt":"2022-08-02T14:38:38","slug":"infradebate-concorrencia-nacional-coloca-brasil-nas-rotas-maritimas-internacionais","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-concorrencia-nacional-coloca-brasil-nas-rotas-maritimas-internacionais\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Concorr\u00eancia nacional coloca Brasil nas rotas mar\u00edtimas internacionais"},"content":{"rendered":"\n

Gesner Oliveira*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

\u00c9 fundamental assegurar elevada concorr\u00eancia nos leil\u00f5es dom\u00e9sticos da \u00e1rea portu\u00e1ria para inserir o Brasil de forma competitiva nas rotas mar\u00edtimas internacionais. <\/p>\n\n\n\n

Da\u00ed a import\u00e2ncia da licita\u00e7\u00e3o que se aproxima do terminal STS 10 (ou \u201cCais do Sabo\u00f3\u201d) na margem direita do porto de Santos. Previsto no novo Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do Porto Organizado de Santos (SP), o projeto foi qualificado no PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) em 2021 e teve seu leil\u00e3o de arrendamento agendado para o quarto trimestre deste ano.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

O valor estimado do contrato \u00e9 de R$ 27,87 bilh\u00f5es, com investimentos estimados pela EPL (Empresa de Planejamento e Log\u00edstica) de R$ 3,3 bilh\u00f5es (enquanto o setor privado estima quase o dobro) para atingir a capacidade operacional de 2,3 milh\u00f5es TEUs\/ano. Trata-se de expans\u00e3o com potencial de inserir o Brasil nas principais rotas mar\u00edtimas do mundo.<\/p>\n\n\n\n

Dada sua relev\u00e2ncia, o projeto foi objeto da Audi\u00eancia P\u00fablica 06\/2022 realizada pela ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios), cujo prazo para contribui\u00e7\u00f5es se encerrou em 31 de maio de 2022. Os aspectos concorrenciais no porto de Santos t\u00eam gerado muita pol\u00eamica no setor portu\u00e1rio1<\/sup>, tendo alguns agentes se manifestado neste mesmo espa\u00e7o em favor de maior restri\u00e7\u00e3o \u00e0 competi\u00e7\u00e3o neste certame. A justificativa \u00e9 evitar uma elevada concentra\u00e7\u00e3o de mercado p\u00f3s-leil\u00e3o e o agravamento de supostas pr\u00e1ticas anticompetitivas de armadores como a Maersk e MSC, co-controladores da BTP.<\/p>\n\n\n\n

O objetivo deste artigo \u00e9 desmistificar o debate e demonstrar que n\u00e3o h\u00e1 necessidade de restringir a competi\u00e7\u00e3o pelo leil\u00e3o para al\u00e9m do que j\u00e1 est\u00e1 previsto na minuta do edital sob an\u00e1lise da ANTAQ. Para tanto, s\u00e3o abordados tr\u00eas pontos principais: (i) a integra\u00e7\u00e3o vertical no setor portu\u00e1rio \u00e9 tend\u00eancia mundial e gera importantes efici\u00eancias operacionais; (ii) as premissas adotadas na an\u00e1lise concorrencial realizada pela Seae (Secretaria de Acompanhamento Econ\u00f4mico) e na nota t\u00e9cnica da SG (Superintend\u00eancia-Geral) do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica) que identificou potenciais riscos concorrenciais na vit\u00f3ria de Maersk, MSC e\/ou BTP no certame est\u00e3o incorretas; e (iii) as alega\u00e7\u00f5es sobre pr\u00e1ticas anticompetitivas por parte de players <\/em>verticalizados – como o suposto \u201cself-preferencing<\/em>\u201d \u2013 est\u00e3o sendo investigadas, mas n\u00e3o foram identificadas. Al\u00e9m disso, tais pr\u00e1ticas n\u00e3o s\u00e3o ilegais per se<\/em> e existem mecanismos de controle por parte do Poder Concedente e do pr\u00f3prio Cade para inibir e reprimir qualquer tipo de conduta anticompetitiva p\u00f3s-leil\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Com rela\u00e7\u00e3o ao primeiro ponto, destaque-se que, embora no in\u00edcio das discuss\u00f5es sobre o leil\u00e3o do STS 10 as in\u00fameras efici\u00eancias operacionais da integra\u00e7\u00e3o vertical no setor \u2013 tais como expans\u00e3o da capacidade antes da efetiva demanda, redu\u00e7\u00e3o de custos e atrasos, e aumento do bem-estar social \u2013 tenham sido muito questionadas, verifica-se que os cr\u00edticos j\u00e1 foram convencidos de tais efici\u00eancias. N\u00e3o \u00e0 toa: tal pr\u00e1tica \u00e9 reconhecidamente uma tend\u00eancia mundial e pode ser observada em uma s\u00e9rie de portos na Europa, \u00c1sia e outras partes do mundo.<\/p>\n\n\n\n

O caso do porto de Santos tamb\u00e9m \u00e9 ilustrativo nesse sentido. Desde a entrada da BTP, em 2013, verifica-se que o pre\u00e7o m\u00e9dio de movimenta\u00e7\u00e3o no porto despencou: dados da Autoridade Portu\u00e1ria de Santos indicam queda de cerca de US$ 300,00, em 2014, para US$ 100,00, em 2021. O mesmo se verifica com o tempo m\u00e9dio de atraca\u00e7\u00e3o, que em 2013 era de cerca de 20 horas e, em 2021, passou para uma m\u00e9dia de 13,5 horas.<\/p>\n\n\n\n

Com rela\u00e7\u00e3o \u00e0s premissas da Seae e da SG do Cade, houve uma s\u00e9rie de manifesta\u00e7\u00f5es relacionadas \u00e0 din\u00e2mica concorrencial no porto de Santos e aos poss\u00edveis cen\u00e1rios do leil\u00e3o do STS 10. No ano passado, a EPL do Minist\u00e9rio da Infraestrutura desenvolveu uma s\u00e9rie de an\u00e1lises para dar suporte t\u00e9cnico \u00e0 elabora\u00e7\u00e3o da minuta de edital, posteriormente levada \u00e0 consulta p\u00fablica. A extensa an\u00e1lise concorrencial realizada pela EPL, a qual se baseou no Guia a para An\u00e1lise de Impacto Concorrencial para Novas Outorgas de Terminais Portu\u00e1rios, levou em considera\u00e7\u00e3o diversos cen\u00e1rios e concluiu que, mesmo no cen\u00e1rio mais conservador, n\u00e3o haveria preocupa\u00e7\u00e3o concorrencial decorrente da participa\u00e7\u00e3o de agentes integrados verticalmente.<\/p>\n\n\n\n

Houve cr\u00edticas equivocadas \u00e0 referida an\u00e1lise pela suposta desconsidera\u00e7\u00e3o de aspectos consolidados na jurisprud\u00eancia do Cade a respeito da din\u00e2mica concorrencial no setor. Ocorre que a an\u00e1lise concorrencial para casos t\u00edpicos de atos de concentra\u00e7\u00e3o (ACs), sob compet\u00eancia do Cade, al\u00e9m de n\u00e3o se aplicar a licita\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, n\u00e3o deve ser confundida com aquela voltada para processos e planejamento estrat\u00e9gico de longo prazo da infraestrutura nacional. Embora sirva de refer\u00eancia, a metodologia para an\u00e1lise de ACs n\u00e3o pode ser integral e mecanicamente importada para aprecia\u00e7\u00e3o destes casos.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Dentre outras raz\u00f5es, pelo fato de a estrutura t\u00e9cnica do setor portu\u00e1rio estar associada \u2013 no Brasil e no mundo \u2013 a grandes investimentos, que levam a maiores n\u00edveis de concentra\u00e7\u00e3o, visando \u00e0 maior efici\u00eancia log\u00edstica. Trata-se, portanto, de setor marcado por elevadas barreiras \u00e0 entrada, custos de transa\u00e7\u00e3o e enormes economias de escala. <\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, ao contr\u00e1rio do que ocorre na an\u00e1lise de um AC, quando duas empresas come\u00e7am a operar em conjunto imediatamente, o in\u00edcio da opera\u00e7\u00e3o de um novo terminal portu\u00e1rio n\u00e3o ocorre da noite para o dia. No caso do leil\u00e3o do STS 10, projeto que mais se assemelha a um do tipo greenfield<\/em>, a previs\u00e3o \u00e9 de in\u00edcio de opera\u00e7\u00e3o entre 2027\/28. N\u00e3o \u00e9 por acaso que o Cade reconheceu, corretamente, n\u00e3o ter compet\u00eancia para interferir nos crit\u00e9rios de participa\u00e7\u00e3o na licita\u00e7\u00e3o deste terminal.\u00a0O \u00f3rg\u00e3o indeferiu, ainda, medida preventiva solicitada pela Abtra (Associa\u00e7\u00e3o Brasileira de Terminais e Recintos Alfandegados) que pretendia afastar as empresas mar\u00edtimas da licita\u00e7\u00e3o, por entender que n\u00e3o h\u00e1 v\u00e1cuo regulat\u00f3rio e que as preocupa\u00e7\u00f5es concorrenciais foram devidamente consideradas pelo Poder Concedente.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 a NT (Nota T\u00e9cnica) n\u00ba 10\/2022 elaborada pela SG em sede de advocacia da concorr\u00eancia adotou uma s\u00e9rie de premissas incorretas na sua an\u00e1lise do caso, assim como a manifesta\u00e7\u00e3o da Seae no contexto da consulta p\u00fablica. Para come\u00e7ar, tendo como pano de fundo a discuss\u00e3o sobre integra\u00e7\u00e3o vertical, a an\u00e1lise contida nos documentos foca apenas nos poss\u00edveis impactos concorrenciais de uma eventual vit\u00f3ria da BTP (e n\u00e3o de seus acionistas isoladamente, ou ainda, por exemplo, em vit\u00f3ria da Santos Brasil, com participa\u00e7\u00e3o de mercado similar \u00e0 da BTP, em torno de 40%). Ocorre que a \u00faltima minuta do edital do STS 10, ainda sob an\u00e1lise da ANTAQ, j\u00e1 restringe a participa\u00e7\u00e3o da BTP, bem como de cons\u00f3rcio entre empresas dos grupos Maersk e MSC.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A an\u00e1lise da SG adota a premissa de que os grupos econ\u00f4micos dos dois armadores atuam sempre de forma conjunta, desconsiderando que s\u00e3o concorrentes diretos e podem participar separadamente da licita\u00e7\u00e3o via APMT (APM Terminals<\/em>), no caso do Grupo Maersk, e TIL (Terminal Investment Limited<\/em>), no caso do Grupo MSC. Os defensores da menor competi\u00e7\u00e3o pelo mercado no leil\u00e3o do STS 10 usam como argumento o cen\u00e1rio de vit\u00f3ria da BTP, mas, sem argumentos, tamb\u00e9m tentam afastar a participa\u00e7\u00e3o dos armadores de forma individual.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Outra premissa equivocada da referida NT diz respeito ao papel desempenhado pelos VSAs (Vessel Sharing Agreements<\/em>) na escolha dos terminais portu\u00e1rios pelos armadores. Assume-se, nos cen\u00e1rios potencialmente envolvendo as duas armadoras, que o terminal de destino seria necessariamente aquele por elas controlado. Ocorre que h\u00e1 um conjunto de crit\u00e9rios para a escolha do terminal de destino das cargas de um navio com este tipo de acordo, dentre eles o consenso un\u00e2nime entre as linhas de navega\u00e7\u00e3o envolvidas. Se o terminal no qual o Grupo Maersk ou o Grupo MSC n\u00e3o for o mais eficiente ou identificado como o melhor custo-benef\u00edcio pelos demais parceiros do VSA, ele n\u00e3o ser\u00e1 definido como o terminal de destino das cargas, fato que reduziria os n\u00edveis de concentra\u00e7\u00e3o calculados pela SG ap\u00f3s o leil\u00e3o.\u00a0\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Por fim, a an\u00e1lise da SG superestima os market shares<\/em> das linhas de navega\u00e7\u00e3o, pois \u00e9 realizada considerando ceteris paribus <\/em>as informa\u00e7\u00f5es do grau de concorr\u00eancia e situa\u00e7\u00e3o do mercado em 2020, como se a capacidade aumentasse imediatamente, a exemplo de um AC tradicional. N\u00e3o s\u00e3o considerados nem que o aumento da capacidade no STS 10 ser\u00e1 gradual, ao longo de v\u00e1rios anos, nem que nesse meio tempo haver\u00e1 aumento de demanda, com atra\u00e7\u00e3o de novas linhas de navega\u00e7\u00e3o e novos volumes delas advindos, e poss\u00edveis outras fontes de press\u00e3o competitiva no porto.<\/p>\n\n\n\n

Em que pesem as limita\u00e7\u00f5es da an\u00e1lise concorrencial realizada, ainda assim a recomenda\u00e7\u00e3o do Cade \u00e9 de que, caso haja op\u00e7\u00e3o de n\u00e3o limitar a competi\u00e7\u00e3o pelo leil\u00e3o do STS 10, sejam implementados mecanismos de controle no edital e contratos para reprimir eventuais condutas anticompetitivas. Tal recomenda\u00e7\u00e3o, conforme destacado pelo pr\u00f3prio \u00f3rg\u00e3o na referida NT, n\u00e3o \u00e9 para que se limite a participa\u00e7\u00e3o individual dos grupos dos armadores, e est\u00e1 em linha com as melhores pr\u00e1ticas nacionais e internacionais que t\u00eam como preocupa\u00e7\u00e3o principal estimular a concorr\u00eancia nas licita\u00e7\u00f5es. De fato, a inser\u00e7\u00e3o de regras restritivas deve ser, nas palavras do \u00f3rg\u00e3o, considerada sempre com o m\u00e1ximo de cautela poss\u00edvel e apenas por motivos estritamente necess\u00e1rios, o que n\u00e3o \u00e9 o caso.<\/p>\n\n\n\n

Por fim, verifica-se que as supostas pr\u00e1ticas anticompetitivas alegadas por agentes do setor em face dos players <\/em>verticalizados n\u00e3o s\u00e3o ilegais per se<\/em>, e j\u00e1 est\u00e3o sendo investigadas pelo Cade, por meio do Inqu\u00e9rito Administrativo 08700.003945\/2020-50, sem que tenha sido comprovada a exist\u00eancia da pr\u00e1tica, ou constatado qualquer il\u00edcito concorrencial at\u00e9 o momento. Ali\u00e1s, a pr\u00f3pria investiga\u00e7\u00e3o em curso refor\u00e7a que o \u00f3rg\u00e3o, al\u00e9m do Poder Concedente, possui mecanismos para reprimir eventuais abusos p\u00f3s-leil\u00e3o: n\u00e3o h\u00e1 necessidade, portanto, de restri\u00e7\u00f5es \u00e0 competi\u00e7\u00e3o pr\u00e9-leil\u00e3o, diminuindo desnecess\u00e1ria e equivocadamente a concorr\u00eancia.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Especificamente com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 suposta conduta de \u201cself-preferencing<\/em>\u201d, verifica-se, novamente, que n\u00e3o h\u00e1 sequer provas de que tenha ocorrido. Pelo contr\u00e1rio, de acordo com dados divulgados pelo Datamar, atualmente mais de 60% das cargas do Grupo Maersk, por exemplo, s\u00e3o direcionadas para o terminal da Santos Brasil, concorrente da BTP. Ora, os cr\u00edticos da concorr\u00eancia pelo leil\u00e3o baseiam-se em argumentos n\u00e3o comprovados para supostamente evitar um \u201cagravamento\u201d de condutas anticompetitivas no futuro.<\/p>\n\n\n\n

Vale destacar que os mesmos defensores de menor competi\u00e7\u00e3o, alegam ainda que n\u00e3o haveria necessidade de maior capacidade no Porto de Santos, nesse momento. Ora, quem deve julgar se h\u00e1 ou n\u00e3o necessidade de novos investimentos, \u00e9 o investidor e seu apetite para tomada de risco, e n\u00e3o os atuais players<\/em> do mercado em quest\u00e3o \u2013 os quais tem, por sua vez, interesse na manuten\u00e7\u00e3o da oferta reduzida de capacidade e consequente oportunidade para aumento de pre\u00e7os.  <\/p>\n\n\n\n

Em suma, resta evidente que quando se considera, na an\u00e1lise concorrencial do leil\u00e3o do STS 10: que (i) a eventual vit\u00f3ria da BTP ou de seus co-controladores de forma conjunta j\u00e1 foi descartada pelos termos do edital, (ii) a participa\u00e7\u00e3o de mercado dos grupos Maersk e MSC est\u00e1 superestimada; (iii) a premissa ceteris paribus <\/em>da concorr\u00eancia no Porto de Santos n\u00e3o \u00e9 razo\u00e1vel; (iv) a vis\u00e3o sobre os destinos das cargas envolvendo VSAs \u00e9 extremamente conservadora; e que (v) a pr\u00e1tica de self-preferencing<\/em> n\u00e3o s\u00f3 n\u00e3o foi comprovada, como tamb\u00e9m n\u00e3o \u00e9 ilegal per se<\/em>; as preocupa\u00e7\u00f5es concorrenciais levantadas nos artigos publicados neste mesmo espa\u00e7o2<\/sup> v\u00e3o por \u00e1gua abaixo.<\/p>\n\n\n\n

A expans\u00e3o do porto de Santos constitui oportunidade \u00edmpar de inserir o Brasil nas principais rotas mar\u00edtimas do mundo. Para tanto, \u00e9 fundamental que haja maior concorr\u00eancia pelo leil\u00e3o do STS 10, de modo a estimular mais investimentos na expans\u00e3o da capacidade e na redu\u00e7\u00e3o da inefici\u00eancia do porto, em benef\u00edcio do interesse p\u00fablico. Portanto, n\u00e3o h\u00e1 justificativa para a restri\u00e7\u00e3o da concorr\u00eancia pelo leil\u00e3o para al\u00e9m do que j\u00e1 est\u00e1 previsto na minuta do edital sob an\u00e1lise da ANTAQ.<\/p>\n\n\n\n

1<\/strong> Ver, por exemplo: https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-sts10-contra-fatos-nao-ha-argumentos\/<\/a>; e https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-alem-das-narrativas-analise-dos-impactos-concorrenciais-do-arrendamento-de-sts10-no-porto-de-santos\/<\/a>. Em favor da maior concorr\u00eancia pelo certame, vale destacar: https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-restricoes-no-sts10-quem-ganha-e-quem-perde-com-a-reserva-de-mercado\/<\/a>.<\/h6>\n\n\n\n
2<\/strong> Ver: https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-sts10-contra-fatos-nao-ha-argumentos\/<\/a>; e https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-alem-das-narrativas-analise-dos-impactos-concorrenciais-do-arrendamento-de-sts10-no-porto-de-santos\/<\/a>.<\/h6>\n\n\n\n
*Gesner Oliveira \u00e9 s\u00f3cio da GO Associados e professor da FGV-SP, onde coordena o Centro de Estudos de Infraestrutura e Solu\u00e7\u00f5es Ambientais. Foi presidente da Sabesp e do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica), al\u00e9m de secret\u00e1rio de Acompanhamento Econ\u00f4mico e secret\u00e1rio adjunto da Secretaria de Pol\u00edtica Econ\u00f4mica do Minist\u00e9rio da Fazenda.<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Gesner Oliveira* \u00c9 fundamental assegurar elevada concorr\u00eancia nos leil\u00f5es dom\u00e9sticos da \u00e1rea portu\u00e1ria para inserir o Brasil de forma competitiva nas rotas mar\u00edtimas internacionais.  Da\u00ed a import\u00e2ncia da licita\u00e7\u00e3o que se aproxima do terminal STS 10 (ou \u201cCais do Sabo\u00f3\u201d) na margem direita do porto de Santos. 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