{"id":11701,"date":"2022-11-18T11:00:00","date_gmt":"2022-11-18T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=11701"},"modified":"2022-11-18T10:28:03","modified_gmt":"2022-11-18T13:28:03","slug":"infradebate-o-brasil-na-contramao-verticalizacao-portuaria-e-a-experiencia-estrangeira","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-o-brasil-na-contramao-verticalizacao-portuaria-e-a-experiencia-estrangeira\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: O Brasil na contram\u00e3o? Verticaliza\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria e a experi\u00eancia estrangeira"},"content":{"rendered":"\n

 Osvaldo Agripino de Castro Jr.*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Amat victoria curam. <\/em><\/strong>A vit\u00f3ria ama a cautela.
(Caio Val\u00e9rio, poeta romano, 84-54 a.C.)<\/p>\n\n\n\n

Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O tema verticaliza\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria tem provocado acirrada discuss\u00e3o na log\u00edstica brasileira, apesar dos esfor\u00e7os da Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquavi\u00e1rios, da ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios) e do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica), na realiza\u00e7\u00e3o de estudos e audi\u00eancias p\u00fablicas sobre esse fen\u00f4meno. <\/p>\n\n\n\n

Isso se d\u00e1 porque, diante da possibilidade de participa\u00e7\u00e3o de armador (shipping lines<\/em>) nos editais de licita\u00e7\u00e3o de \u00e1reas e infraestrutura p\u00fablica para a movimenta\u00e7\u00e3o e armazenagem de cargas conteinerizadas e carga geral, localizadas no Complexo Portu\u00e1rio de Santos (STS10) e do Porto Organizado de Itaja\u00ed, entidades que representam prestadores de servi\u00e7os, mas n\u00e3o usu\u00e1rios, especialmente recintos das zonas secund\u00e1ria (Associa\u00e7\u00e3o Brasileira de Terminais e Recintos Alfandegados \u2013 Abtra), que n\u00e3o sofrem regula\u00e7\u00e3o da ANTAQ com rela\u00e7\u00e3o ao dever de prestar servi\u00e7o adequado ao usu\u00e1rio, e prim\u00e1ria (Associa\u00e7\u00e3o Brasileira dos Terminais Portu\u00e1rios \u2013 ABTP), representando empresas n\u00e3o verticalizadas, v\u00eam se manifestando a favor da proibi\u00e7\u00e3o da participa\u00e7\u00e3o de armadores nos leil\u00f5es, sob o argumento de risco de  abuso de posi\u00e7\u00e3o dominante, ainda que n\u00e3o comprovem.<\/p>\n\n\n\n

A pergunta \u00e9: tal postura vai na contram\u00e3o do que \u00e9 feito em n\u00edvel global, quando cerca de 300 terminais em todos os continentes j\u00e1 s\u00e3o operados por armadores, inclusive em pa\u00edses que possuem frota mercante pr\u00f3pria, como Alemanha, Fran\u00e7a e China? Lembro que o Brasil n\u00e3o possui empresa de navega\u00e7\u00e3o de bandeira brasileira com navio de porta-cont\u00eainer no longo curso, o que aumenta a depend\u00eancia por empresas de rotas regulares. <\/p>\n\n\n\n

Qual \u00e9 o real impacto desse \u201cfechamento dos portos \u00e0s na\u00e7\u00f5es amigas\u201d duzentos e catorze anos depois do decreto de Abertura dos Portos por Dom Jo\u00e3o, possivelmente o primeiro ato de interven\u00e7\u00e3o do Estado na economia?<\/p>\n\n\n\n

Cabe lembrar que esse ato foi um passo importante para o processo de independ\u00eancia do Brasil, pois enfraqueceu o dom\u00ednio portugu\u00eas sobre a economia brasileira, ao quebrar o monop\u00f3lio de Portugal, promovendo a diversifica\u00e7\u00e3o de produtos aqui comercializados. <\/p>\n\n\n\n

Nesse cen\u00e1rio, \u00e9 relevante a experi\u00eancia estrangeira sobre o tema, com evid\u00eancias emp\u00edricas que possam contribuir para o debate, embora a Secretaria Nacional de Portos e a ANTAQ j\u00e1 tenham permitido a participa\u00e7\u00e3o de armador de cont\u00eaineres no leil\u00e3o do STS10, de forma individualizada, com algumas condi\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

No contexto global, em quase trezentos terminais portu\u00e1rios, os maiores armadores de cont\u00eaineres do mundo, que j\u00e1 operam rotas de transporte de cont\u00eaineres e terminais no Brasil, v\u00eam tratando os terminais mar\u00edtimos como parte integrante  da sua cadeia log\u00edstica e investindo nesse mercado. Em muitos casos, os operadores portu\u00e1rios e os governos locais v\u00eam cooperando e atraindo tais agentes, inclusive com o aux\u00edlio de financiamento.<\/p>\n\n\n\n

Um modelo operacional adotado \u00e9 a propriedade p\u00fablica com operadores privados, como j\u00e1 ocorre no Brasil. Embora varie o tipo de envolvimento em cada caso, as empresas de navega\u00e7\u00e3o formam joint-ventures <\/em>com diferentes investidores, como empres\u00e1rios locais, operadores p\u00fablicos e outros operadores portu\u00e1rios internacionais, como a Fase 4 do porto de Shanghai, que \u00e9 operada pela APM Terminals<\/em> (Maersk), e o Shanghai International Port Group<\/em> (SIPG), um operador apoiado pelo governo local. <\/p>\n\n\n\n

A joint-venture<\/em> Nansha Port<\/em> que opera no porto de Guangzhou \u00e9 formada pela APMT, Cosco Shipping Ports<\/em> e algumas empresas do governo local. <\/p>\n\n\n\n

Somente poucos armadores declaram que a opera\u00e7\u00e3o no seu terminal \u00e9 exclusiva para os seus navios, como os terminais da OOCL, em Long Beach, EUA, onde pude operar como oficial de n\u00e1utica da Docenave nos anos 80, e Kaohsiung, na China. Ao contr\u00e1rio, MSC e Maersk disponibilizam os seus terminais para a opera\u00e7\u00f5es de outros armadores, o que tem contribu\u00eddo para ampliar a oferta de servi\u00e7os ao usu\u00e1rio final. Trata-se de um fen\u00f4meno mundial. <\/p>\n\n\n\n

A experi\u00eancia estrangeira <\/strong><\/p>\n\n\n\n

A fim de contribuir para o debate nacional, como entusiasta do direito comparado h\u00e1 mais de trinta anos na vida acad\u00eamica, \u00e9 importante trazer a experi\u00eancia estrangeira, afinal, \u00e9 preciso saber se a postura das entidades acima vai na contram\u00e3o do que \u00e9 feito globalmente, especialmente quando h\u00e1 evid\u00eancias emp\u00edricas. <\/p>\n\n\n\n

Dessa forma, ser\u00e1 feito um resumo da tese de doutorado do Institut of Transport and Logistics <\/em>da University of Sidney<\/em>, com o t\u00edtulo Vertical Integration in the Maritime Industry: Container and Shipping Lines Investment in Ports and Terminals,<\/em> 2020, 163 p., do PhD Shengda Zhu, que \u00e9 professor honor\u00e1rio associado do referido instituto. <\/p>\n\n\n\n

O seu objetivo \u00e9 estudar (i) os impactos da integra\u00e7\u00e3o vertical entre armadores de linhas de cont\u00eainer e terminal de cont\u00eainer com um modelo anal\u00edtico e (ii) investigar os efeitos da integra\u00e7\u00e3o vertical sobre o tamanho do terminal de cont\u00eainer e da efici\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

A pesquisa mostra que, em 2018, os oito maiores armadores de cont\u00eaineres do mundo: Maersk (78 terminais); MSC (54); Cosco\/OOCL (38); CMA-CGM (45); Hapag-Lloyd (NA); One (35); Evergreen (8); e Yang Ming (6), totalizavam 264 terminais. <\/p>\n\n\n\n

A Maersk (APMT), por exemplo, opera nas Am\u00e9ricas, \u00c1sia, Europa, \u00c1frica e Oriente M\u00e9dio, enquanto a MSC, atrav\u00e9s da TIL, com investimento em 54 terminais em 26 pa\u00edses, opera 37 deles, sendo considerado o armador que possui a maior diversidade geogr\u00e1fica.  <\/p>\n\n\n\n

A escolha da tese acima se justifica pelo ineditismo, amplitude e relev\u00e2ncia da pesquisa emp\u00edrica realizada junto aos 100 maiores terminais dentre os que est\u00e3o acima, durante dois anos. Nesse grupo de uma centena, 63 deles s\u00e3o integrados por armadores. <\/p>\n\n\n\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Concorr\u00eancia e desenvolvimento regional exigem acesso de qualidade a todos os usu\u00e1rios, por outro lado, \u00e9 natural que, na defesa dos seus interesses, armadores e terminais proporcionem servi\u00e7o de excel\u00eancia aos seus clientes. No Brasil, pesquisa recente da ANTAQ sobre os impactos da Covid-19 no setor portu\u00e1rio comprovou que houve menos omiss\u00e3o de escalas em terminais verticalizados, que possuem maior capacidade e efici\u00eancia operacional, uma externalidade positiva \u00e0 opera\u00e7\u00e3o do usu\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Por sua vez, a integra\u00e7\u00e3o navio-porto pode ter implica\u00e7\u00f5es complexas para os governos e a ind\u00fastria mar\u00edtima, todavia, n\u00e3o \u00e9 recomend\u00e1vel para governos e autoridades portu\u00e1rias introduzirem regula\u00e7\u00e3o r\u00edgida sobre o investimento sem que um completo conhecimento das pr\u00e1ticas de mercado seja adquirido. \u00c9 o que se espera com o modelo adotado no edital do STS10.<\/p>\n\n\n\n

Nesse caso, ambos investimentos verticalizados e concorr\u00eancia podem ser assegurados, de forma que estimular a concorr\u00eancia via verticaliza\u00e7\u00e3o pode ser a melhor estrat\u00e9gia para a ind\u00fastria mar\u00edtima e para o usu\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

A tese concluiu que, ap\u00f3s a compara\u00e7\u00e3o entre os dois modelos (com e sem integra\u00e7\u00e3o vertical), quanto maior a participa\u00e7\u00e3o da empresa de navega\u00e7\u00e3o no terminal, maior a efici\u00eancia do terminal. Por sua vez, quando o terminal tem investimento de uma empresa de navega\u00e7\u00e3o, ele tende a uma expans\u00e3o de capacidade mais agressiva do que o terminal n\u00e3o verticalizado. <\/p>\n\n\n\n

Ademais, a pesquisa comprovou-se que a integra\u00e7\u00e3o vertical \u00e9 tema complexo, de modo que as autoridades regulat\u00f3rias devem buscar um ambiente de concorr\u00eancia para todas as linhas de navega\u00e7\u00e3o, n\u00e3o havendo qualquer men\u00e7\u00e3o a terminal portu\u00e1rio ou zona secund\u00e1ria. <\/p>\n\n\n\n

A possibilidade de participa\u00e7\u00e3o de armador nos editais, em igualdade de condi\u00e7\u00f5es com os terminais n\u00e3o verticalizados, e eventual integra\u00e7\u00e3o com empresas de navega\u00e7\u00e3o significam a garantia de movimenta\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria, que \u00e9 fundamental. A tese demonstrou que os terminais integrados verticalmente tendem a entregar uma produ\u00e7\u00e3o mais alta ao mercado portu\u00e1rio. <\/p>\n\n\n\n

Reflex\u00f5es sobre o caso brasileiro<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Nesse cen\u00e1rio, do ponto de vista do interesse p\u00fablico e de efetividade do servi\u00e7o adequado ao usu\u00e1rio, raz\u00e3o de exist\u00eancia dos diversos prestadores de servi\u00e7os, especialmente a oferta de servi\u00e7os portu\u00e1rios e de transporte mar\u00edtimo de cabotagem e longo curso, com maiores op\u00e7\u00f5es e escala para o usu\u00e1rio, tendo em vista a zona prim\u00e1ria ser mercado regulado pela ANTAQ, que abrange portos organizados, arrendat\u00e1rios e instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias, nos quais se incluem os TUPs (terminais de uso privado), cabe a pergunta: a verticaliza\u00e7\u00e3o pode ser ben\u00e9fica ao interesse nacional? <\/p>\n\n\n\n

Ainda, a restri\u00e7\u00e3o \u00e0 participa\u00e7\u00e3o do armador de cont\u00eainer nos leil\u00f5es, em conjunto ou isoladamente, contribui para o servi\u00e7o adequado do usu\u00e1rio, considerando as condi\u00e7\u00f5es de efici\u00eancia, seguran\u00e7a, previsibilidade, regularidade, modicidade  e pontualidade?<\/p>\n\n\n\n

A resposta requer an\u00e1lise t\u00e9cnica complexa, diante dos aspectos econ\u00f4micos de abuso da posi\u00e7\u00e3o dominante que, segundo tais prestadores de servi\u00e7os, poder\u00e1 ocorrer caso a Secretaria Nacional Portos autorize a participa\u00e7\u00e3o de armadores de cont\u00eaineres em tais certames. <\/p>\n\n\n\n

Mais do que um modelo espec\u00edfico, a economia engloba um conjunto de modelos. A disciplina avan\u00e7a mediante a expans\u00e3o de seu cat\u00e1logo de modelo e a melhoria da conex\u00e3o entre esses modelos e o mundo real. <\/p>\n\n\n\n

A diversidade de modelos econ\u00f4micos \u00e9 a necess\u00e1ria contrapartida \u00e0 flexibilidade do mundo social, pois entornos sociais diferentes demandam modelos distintos, especialmente diante das caracter\u00edsticas dos mercados relevantes, como os de Santa Catarina e S\u00e3o Paulo. Assim, \u00e9 muito pouco que reguladores e economistas descubram um modelo universal aplic\u00e1vel a todos.<\/p>\n\n\n\n

O problema \u00e9 que, segundo o professor de Economia Pol\u00edtica Internacional, da Kennedy School of Government, <\/em>da Harvard University<\/em>, especializado em teoria da complexidade econ\u00f4mica, dr. Dani Rodrik (Economic Rules \u2013 The rights and wrongs of the Dismal Science<\/em>), os economistas possuem uma tend\u00eancia a abusar dos seus modelos, em parte devido ao exemplo que tomam das ci\u00eancias naturais, de modo que s\u00e3o propensos a confundir um modelo com o <\/em>modelo, relevante e aplic\u00e1vel a qualquer mercado. No caso da verticaliza\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria, n\u00e3o h\u00e1 evid\u00eancia emp\u00edrica que comprove que tal fen\u00f4meno \u00e9 prejudicial ao usu\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Por fim, parece acertada a possibilidade de participa\u00e7\u00e3o de armador que consta no edital do Minfra (Minist\u00e9rio da Infraestrutura), da seguinte forma, dentre outras condicionantes no contrato para o arrendamento de \u00e1rea e infraestrutura p\u00fablica para a movimenta\u00e7\u00e3o e armazenagem de cargas conteinerizadas e carga geral, localizadas dentro do Complexo Portu\u00e1rio de Santos, denominada STS10, conforme a cl\u00e1usula a seguir:<\/p>\n\n\n\n

7.1.2.3.2 <\/strong>Sem preju\u00edzo das medidas fiscalizat\u00f3rias e sancionat\u00f3rias previstas nas leis e normas, havendo ind\u00edcios ou fundado receio de materializa\u00e7\u00e3o de riscos e efeitos potenciais derivados de condutas anticompetitivas, discriminat\u00f3rias ou abusivas da instala\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria em conjunto com o seu controlador integrado, a ANTAQ <\/strong>poder\u00e1 adotar, por prazo certo, medidas mitigat\u00f3rias, n\u00edveis de servi\u00e7o ou limites comportamentais adicionais que visem combater e inibir pr\u00e1ticas anticompetitivas, respeitando, para tanto, o contradit\u00f3rio e garantida a apresenta\u00e7\u00e3o de justificativas quanto a razoabilidade da atividade.<\/p>\n\n\n\n

Essa regra deve preponderar, independente de o prestador de servi\u00e7o ser ou n\u00e3o verticalizado com a linha de navega\u00e7\u00e3o. Talvez, diante das conclus\u00f5es do estudo, seja at\u00e9 o caso de aplic\u00e1-la com maior afinco aos terminais ditos \u201cbandeira branca\u201d, que possuem menores incentivos \u00e0 efici\u00eancia e amplia\u00e7\u00e3o de capacidade do que seus cong\u00eaneres verticalizados.<\/p>\n\n\n\n

Diante de tais argumentos, especialmente as evid\u00eancias emp\u00edricas da experi\u00eancia estrangeira em n\u00edvel global, parece-nos acertada a n\u00e3o cria\u00e7\u00e3o de barreiras de entrada pelo Estado (ANTAQ e Cade) e governo federal, e a op\u00e7\u00e3o por uma regula\u00e7\u00e3o ex post<\/em>, conforme a cl\u00e1usula acima, dentre outras que fazem parte da minuta do contrato e do edital. A op\u00e7\u00e3o por n\u00e3o ir na contram\u00e3o do que \u00e9 feito nos demais pa\u00edses \u00e9 cristalina e bem-vinda.<\/p>\n\n\n\n

*Osvaldo Agripino de Castro Jr. \u00e9 advogado (Uerj, 1991), oficial de N\u00e1utica da Marinha Mercante (Ciaga, Efomm, 1983), p\u00f3s-doutor em Regula\u00e7\u00e3o de Transportes e Portos (Kennedy School of Government – Harvard University) e professor do mestrado e doutorado em Ci\u00eancia Jur\u00eddica da Universidade do Vale do Itaja\u00ed.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

 Osvaldo Agripino de Castro Jr.* Amat victoria curam. A vit\u00f3ria ama a cautela.(Caio Val\u00e9rio, poeta romano, 84-54 a.C.) Introdu\u00e7\u00e3o O tema verticaliza\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria tem provocado acirrada discuss\u00e3o na log\u00edstica brasileira, apesar dos esfor\u00e7os da Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquavi\u00e1rios, da ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios) e do Cade (Conselho Administrativo de Defesa […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":5470,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[1,11],"tags":[207,197,86,5532,2716,371,1057,5457,1295,2056,260,310,1246,4101,623,2726],"class_list":["post-11701","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-geral","category-infradebate","tag-abtp","tag-abtra","tag-antaq","tag-apm-terminals","tag-armadores","tag-cade","tag-maersk","tag-msc","tag-osvaldo-agripino","tag-porto-de-itajai","tag-porto-de-santos","tag-portos","tag-secretaria-de-portos-e-transportes-aquaviarios","tag-sts10","tag-terminais-portuarios","tag-verticalizacao"],"yoast_head":"\niNFRADebate: O Brasil na contram\u00e3o? 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