{"id":11954,"date":"2022-12-23T11:00:00","date_gmt":"2022-12-23T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=11954"},"modified":"2022-12-22T10:53:56","modified_gmt":"2022-12-22T13:53:56","slug":"infradebate-as-agencias-e-os-desafios-da-regulacao-no-brasil-dos-riscos-e-tentativas-de-captura-a-autofagia","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-as-agencias-e-os-desafios-da-regulacao-no-brasil-dos-riscos-e-tentativas-de-captura-a-autofagia\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: As ag\u00eancias e os desafios da regula\u00e7\u00e3o no Brasil \u2013\u00a0Dos riscos e tentativas de captura \u00e0 autofagia"},"content":{"rendered":"\n

Luiz Afonso dos Santos Senna*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A prosperidade n\u00e3o tem ideologia.  (H\u00e9lio Fernandes)<\/em><\/p>\n\n\n\n

Sai governo, entra governo. Esta \u00e9 a saud\u00e1vel rotina democr\u00e1tica. Ficam heran\u00e7as, boas ou n\u00e3o, consequ\u00eancia das convic\u00e7\u00f5es ideol\u00f3gicas de quem sai, parte do rito que se repete a cada quatro anos. Esta sequ\u00eancia imprime o ritmo da constru\u00e7\u00e3o do pa\u00eds e ecoa ao longo do tempo. Uni\u00e3o, estados e munic\u00edpios v\u00e3o se moldando, e a expectativa \u00e9 que no longo prazo seremos uma na\u00e7\u00e3o coesa, sem os desequil\u00edbrios sociais hoje observados, com n\u00edveis de desenvolvimento econ\u00f4mico elevados e, basicamente, uma popula\u00e7\u00e3o feliz.<\/p>\n\n\n\n

Por\u00e9m, o pragmatismo que a realidade nos imp\u00f5e, nos faz lembrar que falta ainda muito para que o pa\u00eds atinja os objetivos que s\u00e3o comuns a todas as ideologias, a todos os partidos pol\u00edticos e a todas as pessoas, no sentido mais amplo.<\/p>\n\n\n\n

O ponto central nos pa\u00edses que nos servem de refer\u00eancia civilizat\u00f3ria \u00e9 o planejamento. Infelizmente, o Brasil ainda est\u00e1 nos est\u00e1gios mais primitivos de planejamento e implementa\u00e7\u00e3o de projetos de longo prazo que, por defini\u00e7\u00e3o, transcende os per\u00edodos de governos. <\/p>\n\n\n\n

A participa\u00e7\u00e3o estatal na economia do pa\u00eds \u00e9 ainda muito grande. Os tent\u00e1culos do Estado se fazem presente em diversos ramos de atividade, da extra\u00e7\u00e3o de petr\u00f3leo \u00e0s comunica\u00e7\u00f5es e \u00e0s finan\u00e7as, da administra\u00e7\u00e3o de portos e aeroportos ao abastecimento alimentar e ao processamento de dados. Segundo levantamentos recentes das secretarias do Tesouro Nacional e de Coordena\u00e7\u00e3o e Governan\u00e7a das Empresas Estatais, atualizados pelo jornal Estado de S\u00e3o Paulo, at\u00e9 junho de 2022, a Uni\u00e3o det\u00e9m, de formas direta e indireta, o controle acion\u00e1rio de 131 empresas e participa\u00e7\u00f5es minorit\u00e1rias em outras 298. Entre as 46 empresas controladas diretamente, cuja fatia no PIB alcan\u00e7a a impressionante marca de 7,6%, 19 s\u00e3o deficit\u00e1rias. Apenas em 2021, elas consumiram R$ 24,5 bilh\u00f5es em recursos dos pagadores de impostos, cinco vezes mais do que em 2010. No total, de 2012 a 2021, a inje\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o para cobrir rombos de estatais atingiu R$ 160 bilh\u00f5es, o equivalente a todo o gasto federal com sa\u00fade previsto para este ano, suficientes tamb\u00e9m para financiar a PEC da transi\u00e7\u00e3o. A realidade mostra que as companhias estatais possuem muitas amarras para fazer neg\u00f3cios e muita morosidade para tomar decis\u00f5es, sem contar os baixos n\u00edveis de governan\u00e7a. As estatais s\u00e3o representantes emblem\u00e1ticos dos profundos e cr\u00f4nicos problemas enfrentados pelo setor p\u00fablico brasileiro, com excessos de pessoal, sal\u00e1rios extremamente generosos e privil\u00e9gios ilimitados para seus funcion\u00e1rios, o que as tornam trincheiras de defesa do estatismo e do corporativismo que impedem e atrasam a moderniza\u00e7\u00e3o da economia e da atividade produtiva do pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

Com tantas prioridades no Brasil, como seguran\u00e7a, rela\u00e7\u00f5es exteriores e defesa, al\u00e9m de habita\u00e7\u00e3o, educa\u00e7\u00e3o e sa\u00fade, entre outros, n\u00e3o faz sentido o Estado competir com a iniciativa privada na arena empresarial. Dentro deste princ\u00edpio, as privatiza\u00e7\u00f5es e concess\u00f5es possuem uma fun\u00e7\u00e3o extremamente relevante: aumentar a efici\u00eancia da economia, a taxa de investimento e o crescimento, desta forma contribuindo e influenciando diretamente na redu\u00e7\u00e3o da pobreza e da desigualdade. <\/p>\n\n\n\n

De volta \u00e0 quest\u00e3o da falta de planejamento, \u00e9 absolutamente clara a percep\u00e7\u00e3o de que n\u00e3o possu\u00edmos tradi\u00e7\u00e3o de planejar e execut\u00e1-lo, o que faz com que a cada novo governo haja um rein\u00edcio. No caso de infraestrutura este \u00e9 um s\u00e9rio problema, uma vez que se est\u00e1 falando de investimentos de longo prazo que requerem previsibilidade e compromisso como pol\u00edticas p\u00fablicas est\u00e1veis e continuadas.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A infraestrutura como um todo (e o sistema de transportes em particular) precisa do estabelecimento de regras e m\u00e9todos, e tamb\u00e9m de integra\u00e7\u00e3o com o planejamento or\u00e7ament\u00e1rio do pa\u00eds. Isto significa que h\u00e1 a necessidade de serem estabelecidas diretrizes conjuntas de planejamento e gest\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

As sempre presentes restri\u00e7\u00f5es fiscais e dificuldades em garantir uma maior efici\u00eancia na atua\u00e7\u00e3o estatal nos setores de infraestrutura t\u00eam estimulado a busca por uma crescente participa\u00e7\u00e3o de empresas privadas. O engajamento desses investidores de forma mais efetiva requer um ambiente macroecon\u00f4mico est\u00e1vel e a elimina\u00e7\u00e3o de restri\u00e7\u00f5es de car\u00e1ter pol\u00edtico e institucional.<\/p>\n\n\n\n

Os investimentos em setores de infraestrutura possuem longo prazo de matura\u00e7\u00e3o e s\u00e3o direcionados para ativos com utiliza\u00e7\u00e3o espec\u00edfica, o que eleva o risco de perda futura no poder de barganha em negocia\u00e7\u00f5es com o governo. Essa particularidade \u00e9 relevante, tendo em vista que a presen\u00e7a de significativas economias de escala e escopo implica na necessidade de uma maior interven\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria do governo. Neste contexto, a estabilidade e confian\u00e7a no arcabou\u00e7o regulat\u00f3rio reduzem a percep\u00e7\u00e3o de risco por parte dos investidores e podem estimular uma maior participa\u00e7\u00e3o do setor privado em projetos de infraestrutura.<\/p>\n\n\n\n

A exist\u00eancia de entidades aut\u00f4nomas confere a credibilidade necess\u00e1ria \u00e0 atra\u00e7\u00e3o e reten\u00e7\u00e3o do investimento privado nos setores de infraestrutura. Nesse sentido, \u00e9 essencial o delineamento de estruturas e medidas que fortale\u00e7am o arcabou\u00e7o institucional e que viabilizem a plena autonomia das ag\u00eancias reguladoras. <\/p>\n\n\n\n

As rela\u00e7\u00f5es entre o estado e a sociedade precisam estar alicer\u00e7adas no planejamento, bem como em uma base s\u00f3lida, que mantenha bons n\u00edveis de coes\u00e3o e estrutura. Neste sentido, observa-se entre s pa\u00edses um forte movimento de participa\u00e7\u00e3o privada no fornecimento de infraestrutura, o que refor\u00e7a a necessidade de rela\u00e7\u00f5es est\u00e1veis e v\u00ednculos e robustos entre o Estado e os prestadores de servi\u00e7o privados. <\/p>\n\n\n\n

A iniciativa privada foi chamada para complementar os insuficientes recursos p\u00fablicos, bem como aportar capacidade gerencial compat\u00edvel com o restante das atividades econ\u00f4micas que fazem uso da infraestrutura. Obviamente, a participa\u00e7\u00e3o privada n\u00e3o se constitui em uma panaceia, e o governo necessita claramente dispor de fontes de financiamento consistentes e confi\u00e1veis. <\/p>\n\n\n\n

Concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos referem-se \u00e0 gest\u00e3o de fluxos de caixa que cont\u00e9m deveres (investimentos, manuten\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o do ativo p\u00fablico em n\u00edveis de qualidade pr\u00e9-fixados) e direitos (tarifa), em que um contrato robusto \u00e9 a figura central. Nele est\u00e3o definidas regras, direitos, deveres e todas as demais obriga\u00e7\u00f5es referentes \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os que se estender\u00e3o por per\u00edodos que ultrapassam oito governos (em uma concess\u00e3o de 30 anos), assim como os riscos, identificados e alocados \u00e0s partes que melhor lidam com os mesmos.<\/p>\n\n\n\n

Este grande desafio pressup\u00f5e ag\u00eancias reguladoras fortes, com credibilidade, independentes e altamente capacitadas tecnicamente.<\/p>\n\n\n\n

As concess\u00f5es, privatiza\u00e7\u00f5es e delega\u00e7\u00f5es de servi\u00e7os fazem parte do acervo de iniciativas. Trata-se da desvincula\u00e7\u00e3o dos pap\u00e9is de Poder Concedente, Regulador e Produtor, at\u00e9 ent\u00e3o concentrados em uma \u00fanica figura (o governo) e que agora incluem as ag\u00eancias reguladoras e empresas privadas, o que viabiliza maiores n\u00edveis de efici\u00eancia no fornecimento e gest\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos. O investidor necessita estabilidade e seguran\u00e7a, que significa trabalhar t\u00e3o somente com os riscos assumidos, materializados nos contratos. Neste sentido, quanto mais est\u00e1vel for o ambiente pol\u00edtico, regulat\u00f3rio e jur\u00eddico, maior a disponibilidade do investidor participar do esfor\u00e7o de prover infraestrutura em parceria com o Estado.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Diante de tal dicotomia, \u00e9 evidente que o fortalecimento das ag\u00eancias reguladoras deve afastar um sem n\u00famero de riscos, dentre eles, a captura e o risco pol\u00edtico. Precisam ser regidas por regramentos claros, transparentes e inequ\u00edvocos. Para reduzir a discricionariedade nas tomadas de decis\u00e3o, as ag\u00eancias reguladoras possuem arranjos que visam prover as mesmas com governan\u00e7a qualificada, visando assegurar previsibilidade, tecnicidade, transpar\u00eancia e independ\u00eancia, itens fundamentais para uma ag\u00eancia que fa\u00e7a jus a esse nome. Em caso contr\u00e1rio, ocorre o que tecnicamente \u00e9 denominado \u201ccaptura\u201d, ou a subordina\u00e7\u00e3o das mesmas \u00e0s vontades de algum dos grupos de interesse envolvidos, como as concession\u00e1rias, os usu\u00e1rios e o pr\u00f3prio governo.<\/p>\n\n\n\n

Em qualquer n\u00edvel, e sob qualquer dimens\u00e3o, a captura de uma ag\u00eancia reguladora e redu\u00e7\u00e3o de seu papel, mesmo por parte dos governos (principalmente!), vai na contram\u00e3o absoluta do que deveria estar ocorrendo no pa\u00eds nos \u00e2mbitos federal, estaduais, municipais e intermunicipais, e em contrariedade at\u00e9 mesmo com a linha institucional de governos que defendem a maior efici\u00eancia na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, o que n\u00e3o ocorre sem ag\u00eancia reguladora com a autonomia respeitada e atuante em suas diversas atribui\u00e7\u00f5es. <\/p>\n\n\n\n

A vontade do Estado ao criar as ag\u00eancias reguladoras foi instituir um ente independente da for\u00e7a dos governos, objetivando o cumprimento dos contratos, a modicidade tarif\u00e1ria, com os direitos dos usu\u00e1rios e com compromisso com o objetivo maior do projeto.<\/p>\n\n\n\n

Exatamente por isso, o exame da denominada tutela (ou controle aut\u00e1rquico, na melhor express\u00e3o) \u00e9 fundamental para a adequada compreens\u00e3o das autarquias, que n\u00e3o est\u00e3o subordinadas hierarquicamente ao Poder Executivo.<\/p>\n\n\n\n

As ag\u00eancias reguladoras, para cumprir seu papel, precisam ter como base institucional: independ\u00eancia, com indica\u00e7\u00e3o dos dirigentes, dura\u00e7\u00e3o do mandato, quarentena, requisitos t\u00e9cnicos e independ\u00eancia das decis\u00f5es;\u00a0 controle externo, com relat\u00f3rio anual, fiscaliza\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias pelo Legislativo e Executivo, transpar\u00eancia das ag\u00eancias, an\u00e1lise custo-benef\u00edcio (An\u00e1lise do Impacto Regulat\u00f3rio – AIR), audi\u00eancias e consultas p\u00fablicas, ouvidoria; articula\u00e7\u00e3o com outras pol\u00edticas p\u00fablicas, com articula\u00e7\u00e3o com outras ag\u00eancias, com defesa da concorr\u00eancia, com ag\u00eancias de fomento e com a defesa do consumidor. Por fim, os quadros t\u00e9cnicos devem receber remunera\u00e7\u00e3o compat\u00edvel com o elevado n\u00edvel de profissionaliza\u00e7\u00e3o exigido em uma ag\u00eancia que fa\u00e7a jus a esse nome.<\/p>\n\n\n\n

Tem-se observado que em substantiva parte das ag\u00eancias no pa\u00eds, tanto no n\u00edvel nacional como subnacional, que os pressupostos b\u00e1sicos acima mencionados n\u00e3o est\u00e3o presentes, o que pode representar um s\u00e9rio risco para que as mesmas posam exercer na plenitude seu relevante papel institucional. Muito embora reconhecendo que ainda falta muito a ser alcan\u00e7ado, a ag\u00eancia que tenho o privil\u00e9gio de presidir est\u00e1 entre as que disp\u00f5em de plena independ\u00eancia para a tomada de decis\u00e3o.\u00a0\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Ao mesmo tempo, mais recentemente, tem-se observado uma certa prolifera\u00e7\u00e3o de ag\u00eancias muitas delas sem os necess\u00e1rios pressupostos de governan\u00e7a, nem tampouco as b\u00e1sicas no\u00e7\u00f5es de escala, escopo e integridade da rede, o que dificilmente as viabilizar\u00e1 no longo prazo. Al\u00e9m disso tal fato tem gerado tamb\u00e9m uma certa competi\u00e7\u00e3o predat\u00f3ria entre ag\u00eancias (notadamente no setor de saneamento). O que em um determinado momento pode parecer interessante (a competi\u00e7\u00e3o), na realidade representa um s\u00e9rio risco para a robustez e sustentabilidade do sistema regulat\u00f3rio do pa\u00eds, na medida em que o mercado regulat\u00f3rio n\u00e3o se caracteriza como tendendo \u00e0 competi\u00e7\u00e3o perfeita. Esta pseudocompeti\u00e7\u00e3o pode ser considerada, em verdade, uma autofagia.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Autofagia trata-se do ato de o homem ou animal nutrir-se da pr\u00f3pria carne; no sentido figurado, pode tamb\u00e9m ser conceituado como o que promove a pr\u00f3pria ru\u00edna ou perdi\u00e7\u00e3o; autodestrutivo. <\/p>\n\n\n\n

Dentro da l\u00f3gica do planejamento, e da lei como a forma de efetivar uma inten\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e social, \u00e9 definitivamente chegada a hora de uma parada para reflex\u00e3o: o pa\u00eds quer realmente ag\u00eancias reguladoras fortes, sem interfer\u00eancias, e seguran\u00e7a jur\u00eddica, previsibilidade e robustez nas decis\u00f5es regulat\u00f3rias externas, ou deseja uma subordina\u00e7\u00e3o? O pa\u00eds quer ag\u00eancias competindo de forma autof\u00e1gica? O pa\u00eds quer mesmo cumprir contratos e passar seguran\u00e7a ao mercado, investidores, consumidores e usu\u00e1rios?<\/p>\n\n\n\n

Este momento hist\u00f3rico de transi\u00e7\u00e3o de governos \u00e9 extremamente prop\u00edcio para tais reflex\u00f5es, caso realmente queiramos prover o Brasil com perspectivas robustas e economicamente sustent\u00e1veis de fornecimento de infraestrutura para o futuro do Brasil.<\/p>\n\n\n\n

*Luiz Afonso dos Santos Senna \u00e9 PhD em transportes, professor titular da UFRGS, engenheiro civil e conselheiro-presidente da Agergs (Ag\u00eancia Estadual de Regula\u00e7\u00e3o dos Servi\u00e7os P\u00fablicos Delegados do Rio Grande do Sul).<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Luiz Afonso dos Santos Senna* A prosperidade n\u00e3o tem ideologia.  (H\u00e9lio Fernandes) Sai governo, entra governo. Esta \u00e9 a saud\u00e1vel rotina democr\u00e1tica. Ficam heran\u00e7as, boas ou n\u00e3o, consequ\u00eancia das convic\u00e7\u00f5es ideol\u00f3gicas de quem sai, parte do rito que se repete a cada quatro anos. 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