{"id":12246,"date":"2023-02-23T11:00:00","date_gmt":"2023-02-23T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=12246"},"modified":"2023-02-17T20:27:00","modified_gmt":"2023-02-17T23:27:00","slug":"infradebate-o-encerramento-dos-contratos-de-concessao-do-anel-de-integracao-do-parana-e-a-problematica-da-reversao-dos-bens","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-o-encerramento-dos-contratos-de-concessao-do-anel-de-integracao-do-parana-e-a-problematica-da-reversao-dos-bens\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: O encerramento dos contratos de concess\u00e3o do Anel de Integra\u00e7\u00e3o do Paran\u00e1 e a problem\u00e1tica da revers\u00e3o dos bens"},"content":{"rendered":"\n

Paola Caroline Canto Lenz*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

No ano de 1996, foram firmados entre o Governo do Estado do Paran\u00e1 e o Governo Federal, por meio do ent\u00e3o Minist\u00e9rio dos Transportes, conv\u00eanios de delega\u00e7\u00e3o para explora\u00e7\u00e3o de rodovias federais por parte do Governo do Estado do Paran\u00e1, os quais permitiram a explora\u00e7\u00e3o de rodovias federais por meio de contratos de concess\u00f5es com a iniciativa privada, contemplando, tamb\u00e9m, trechos estaduais. As concess\u00f5es se dividiram em seis lotes, formando o denominado Anel de Integra\u00e7\u00e3o do Estado do Paran\u00e1.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Assim, os contratos 71\/1997, 72\/1997, 73\/1997, 74\/1997, 75\/1997 e 76\/1997 foram firmados em 1997, entre o Estado do Paran\u00e1, como anuente, por interm\u00e9dio do DER\/PR (Departamento de Estradas de Rodagem), com anu\u00eancia da Secretaria de Transportes, a Uni\u00e3o como interveniente, por meio do Minist\u00e9rio dos Transportes, o DNER (Departamento Nacional de Estradas de Rodagem)1<\/sup> e as concession\u00e1rias de rodovias, pelo prazo de 24 anos e findaram em novembro de 2021, pelo advento do termo contratual.<\/p>\n\n\n\n

Assim, a extin\u00e7\u00e3o de qualquer tipo de concess\u00e3o desencadeia uma s\u00e9rie de obriga\u00e7\u00f5es e procedimentos por parte tanto do Poder Concedente, quanto da concession\u00e1ria, fato que n\u00e3o foi diferente no encerramento das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias do estado do Paran\u00e1.<\/p>\n\n\n\n

Pela Lei Federal de Concess\u00f5es 8.987\/1995, em seu art. 35, \u00a72\u00b0, com a extin\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o pelo advento do termo contratual, haver\u00e1 a imediata assun\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o pelo Poder Concedente, procedendo-se aos levantamentos, avalia\u00e7\u00f5es e liquida\u00e7\u00f5es necess\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Conforme os ensinamentos de Egon Bockmann Moreira (2022), as rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas prestacionais, relativas aos bens e servi\u00e7os p\u00fablicos, deixam de existir tal como previstas no contrato. Contudo, poder\u00e1 restar outros v\u00ednculos jur\u00eddicos intersubjetivos envolvendo as partes do contrato, usu\u00e1rios e terceiros, conforme se ver\u00e1 a seguir.<\/p>\n\n\n\n

O encerramento do contrato de concess\u00e3o e suas consequ\u00eancias f\u00e1ticas<\/strong>
O encerramento dos contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria do Anel de Integra\u00e7\u00e3o do Estado do Paran\u00e1 envolveu etapas para o seu processamento, observando as diretrizes legais e contratuais para conclus\u00e3o das atividades que visam a transi\u00e7\u00e3o operacional e dos ativos, bem como o c\u00e1lculo de haveres e deveres, de forma a garantir a qualidade, a continuidade e a atualidade da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o, bem como a adequada transfer\u00eancia \u00e0 Uni\u00e3o dos bens revers\u00edveis, nos termos da Lei Federal 8.987\/1995.<\/p>\n\n\n\n

Por n\u00e3o haver previs\u00e3o espec\u00edfica quanto \u00e0s etapas que integram o processo de encerramento, os \u00f3rg\u00e3os e entidades administrativas, por meio de portarias e resolu\u00e7\u00f5es, fazem esse regramento, seguidos das disposi\u00e7\u00f5es contidas nos conv\u00eanios, editais e contratos.<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, o Estado do Paran\u00e1, por meio do DER\/PR (Departamento de Estradas de Rodagem), respons\u00e1vel pela gest\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria, visando atender os ditames legais e contratuais, editou a Portaria DER\/PR 108 de 29 de abril de 2021, a qual versou sobre o encerramento de contratos e conv\u00eanios de concess\u00e3o, tratando dos bens revers\u00edveis, do Plano de Desmobiliza\u00e7\u00e3o, da fiscaliza\u00e7\u00e3o, da fase de transi\u00e7\u00e3o e do Termo de arrolamento e transfer\u00eancia de bens, balizada na Resolu\u00e7\u00e3o 5.926\/2021 da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres).<\/p>\n\n\n\n

Destaca-se que a ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) \u00e9 a maior autarquia respons\u00e1vel pela regula\u00e7\u00e3o das atividades de explora\u00e7\u00e3o da infraestrutura ferrovi\u00e1ria e rodovi\u00e1ria federal e de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de transporte terrestre, e possui uma vasta rede de resolu\u00e7\u00f5es sobre o tema, incluindo procedimentos voltados para o encerramento de tais contratos.<\/p>\n\n\n\n

Logo, as resolu\u00e7\u00f5es da ANTT e o arcabou\u00e7o legal federal servem como refer\u00eancia para o encerramento dos contratos de concess\u00e3o no pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

Extinta a concess\u00e3o nasce o direito do Poder Concedente de receber os bens revers\u00edveis, direitos e privil\u00e9gios inicialmente transferidos para a concession\u00e1ria prestadora dos servi\u00e7os conforme determina a Lei Federal 8.987\/19952<\/sup>, assim como a imediata assun\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o, que autoriza a ocupa\u00e7\u00e3o das instala\u00e7\u00f5es e a utiliza\u00e7\u00e3o de todos os bens.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Dentro de um ambiente t\u00e3o vasto e espec\u00edfico, o procedimento de encerramento deve ser o mais eficiente e claro poss\u00edvel para a adequada transi\u00e7\u00e3o dos ativos operacionais para o Estado. Nesse sentido, uma das etapas mais relevantes \u00e9 a elabora\u00e7\u00e3o de um apropriado Plano de Desmobiliza\u00e7\u00e3o. Ainda que o presente artigo se restrinja ao instituto da reversibilidade dos bens, vale destacar que o procedimento de encerramento contratual possui outras etapas, como a fiscaliza\u00e7\u00e3o do encerramento e a fase de conviv\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

Do Plano de Desmobiliza\u00e7\u00e3o<\/strong>
O Plano de Desmobiliza\u00e7\u00e3o funciona como meio de garantir produtividade, efici\u00eancia e economia, por meio de diretrizes, com o objetivo de elencar as condi\u00e7\u00f5es fundamentais para o encerramento dos contratos.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 um documento que deve ser apresentado pelas concession\u00e1rias, com no m\u00ednimo tr\u00eas meses de anteced\u00eancia do t\u00e9rmino contratual. Contudo, isso n\u00e3o impede que o Poder Concedente gerencie tal atividade, inclusive, \u00e9 de suma import\u00e2ncia a participa\u00e7\u00e3o direta do Estado na gest\u00e3o do Plano. Isso porque, busca-se estabelecer o procedimento mais id\u00f4neo e completo ao final da concess\u00e3o para retorno de bens revers\u00edveis, desembara\u00e7os legais e financeiros, valida\u00e7\u00e3o de documentos t\u00e9cnicos e econ\u00f4micos, entre outros fatores relevantes para uma adequada transi\u00e7\u00e3o dos ativos para o Estado.<\/p>\n\n\n\n

Aqui, n\u00e3o h\u00e1 como se falar em transi\u00e7\u00e3o de ativos sem tangenciar o assunto de presta\u00e7\u00e3o de contas, o c\u00e1lculo de haveres e deveres, verificando-se aspectos de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos.<\/p>\n\n\n\n

Assim, pode-se dizer que o Plano de Desmobiliza\u00e7\u00e3o estabelece diretrizes de forma a auxiliar na gest\u00e3o do procedimento de encerramento das concess\u00f5es, tanto do Poder Concedente, quanto das concession\u00e1rias, conferindo previsibilidade e transpar\u00eancia ao processo.<\/p>\n\n\n\n

O que se infere nos \u00faltimos contrato de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria celebrados pela ANTT e, at\u00e9 mesmo pela Artesp3<\/sup>, \u00e9 que nestes consta cl\u00e1usula espec\u00edfica sobre a desmobiliza\u00e7\u00e3o, prevendo: metodologia de revers\u00e3o dos bens revers\u00edveis; estado de conserva\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o desses bens; estado de deprecia\u00e7\u00e3o; medidas de manuten\u00e7\u00e3o, repara\u00e7\u00f5es e substitui\u00e7\u00f5es, a serem realizadas at\u00e9 o termo final do contrato, a fim de assegurar condi\u00e7\u00f5es adequadas para a revers\u00e3o dos bens; necessidades de vistorias conjuntas antes do termo contratual; entre outras diretrizes, condicionando, ainda, a libera\u00e7\u00e3o da garantia de execu\u00e7\u00e3o \u00e0 expedi\u00e7\u00e3o do Termo de Recebimento Definitivo, o qual s\u00f3 ser\u00e1 lavrado caso a concession\u00e1ria reverta a malha rodovi\u00e1ria de acordo com as conformidades ali explanadas.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 os contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria que comp\u00f5em o Anel de Intera\u00e7\u00e3o do Estado do Paran\u00e1 n\u00e3o discorrem sobre o Plano de Desmobiliza\u00e7\u00e3o. Nesse contexto, foi publicada a Portaria DER\/PR 108 de 29 de abril de 2021, citada anteriormente, a qual trata, em sua Se\u00e7\u00e3o III, nomeadamente sobre tema:<\/p>\n\n\n\n

Se\u00e7\u00e3o III<\/em><\/p>\n\n\n\n

Plano de desmobiliza\u00e7\u00e3o<\/em><\/p>\n\n\n\n

Art. 5\u00ba A Concession\u00e1ria dever\u00e1 apresentar ao DER\/PR Plano de Desmobiliza\u00e7\u00e3o em pelo menos 03 (tr\u00eas) meses que antecederem o termo final do contrato de concess\u00e3o.<\/em><\/p>\n\n\n\n

1\u00ba O Plano de Desmobiliza\u00e7\u00e3o dever\u00e1 conter, e atender no m\u00ednimo:\u00a0<\/em><\/p>\n\n\n\n

I – As medidas de desmobiliza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os operacionais;<\/em><\/p>\n\n\n\n

II – A retirada de materiais de publicidade, s\u00edmbolos e outros signos que remetam \u00e0 concession\u00e1ria;<\/em><\/p>\n\n\n\n

III – a rela\u00e7\u00e3o dos contratos celebrados pela concession\u00e1ria com terceiros, tais como:<\/em><\/p>\n\n\n\n

a) contratos de permiss\u00e3o especial de uso, alugu\u00e9is ou que estabele\u00e7am outros direitos sobre a faixa de dom\u00ednio;<\/em><\/p>\n\n\n\n

b) fornecimento de \u00e1gua, luz, g\u00e1s e presta\u00e7\u00e3o de outros servi\u00e7os para a concess\u00e3o; e<\/em><\/p>\n\n\n\n

c) outros contratos que ensejam obriga\u00e7\u00f5es para per\u00edodo posterior ao termo final da concess\u00e3o.<\/em><\/p>\n\n\n\n

IV – o invent\u00e1rio da documenta\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica, operacional e administrativa pertinente, contendo, no m\u00ednimo:<\/em><\/p>\n\n\n\n

a) acervo com documentos recebidos do Poder Concedente no in\u00edcio da concess\u00e3o, tais como: projetos, memoriais, sondagens, cadastro da faixa de dom\u00ednio e desapropria\u00e7\u00f5es;<\/em><\/p>\n\n\n\n

b) acervo com documentos produzidos pela Concession\u00e1ria ao longo da concess\u00e3o, mesmo que n\u00e3o tenham sido utilizados, tais como: projetos, memoriais, estudos e pesquisas;<\/em><\/p>\n\n\n\n

c) lista de bens revers\u00edveis e irrevers\u00edveis, e eventuais \u00f4nus sobre eles incidentes;<\/em><\/p>\n\n\n\n

d) banco de dados do Centro de Controle de Informa\u00e7\u00f5es Operacionais;<\/em><\/p>\n\n\n\n

e) banco de dados do Sistema de Gerenciamento Operacional;<\/em><\/p>\n\n\n\n

f) banco de dados do Sistema de Gerenciamento dos Pavimentos;<\/em><\/p>\n\n\n\n

g) garantias, licen\u00e7as e softwares; <\/em><\/p>\n\n\n\n

h) rela\u00e7\u00e3o de licen\u00e7as e autoriza\u00e7\u00f5es ambientais vigentes, termos de compromisso, assim como a rela\u00e7\u00e3o de pend\u00eancias ambientais;<\/em><\/p>\n\n\n\n

i) acervo de documentos que atestem a entrega oficial e a devida conclus\u00e3o dos investimentos contratuais.<\/em><\/p>\n\n\n\n

V – O relat\u00f3rio dos processos judiciais, administrativos e arbitrais em curso.<\/em><\/p>\n\n\n\n

VI – O quantitativo e detalhamento das opera\u00e7\u00f5es especiais, ocorridas no ano anterior, por tipo de opera\u00e7\u00e3o, relatando se houve ou n\u00e3o invers\u00e3o de faixa e os recursos disponibilizados pela concession\u00e1ria.<\/em><\/p>\n\n\n\n

VII – Custos operacionais incorridos pela concession\u00e1ria nos \u00faltimos cinco anos.<\/em><\/p>\n\n\n\n

VIII – Levantamento dos bens que v\u00e3o precisar de guarda e opera\u00e7\u00e3o m\u00ednima ao final do contrato de concess\u00e3o.<\/em><\/p>\n\n\n\n

2\u00ba A n\u00e3o entrega do plano de desmobiliza\u00e7\u00e3o no prazo estabelecido no caput sujeita a concession\u00e1ria \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o de penalidades previstas contratualmente.\u00a0<\/em><\/p>\n\n\n\n

3\u00ba Ser\u00e1 de responsabilidade da concession\u00e1ria a remo\u00e7\u00e3o e desobstru\u00e7\u00e3o da faixa de dom\u00ednio no tocante aos bens n\u00e3o revers\u00edveis.<\/em><\/p>\n\n\n\n

Ocorre que a publica\u00e7\u00e3o da portaria se deu em abril de 2021, ou seja, sete meses antes do encerramento dos contratos de concess\u00e3o, sendo ineg\u00e1vel a falta de tempo h\u00e1bil para uma adequada transi\u00e7\u00e3o e revers\u00e3o dos ativos. O Plano de Desmobiliza\u00e7\u00e3o visa, justamente, que a retomada do sistema rodovi\u00e1rio pelo Poder Concedente ocorra sem percal\u00e7os ou imprevistos para que a opera\u00e7\u00e3o da rodovia n\u00e3o reste prejudicada. Conforme os ensinamentos de Egon Bockmann Moreira (2022), \u201c\u00e9 sempre mais f\u00e1cil negociar em momentos de boa execu\u00e7\u00e3o contratual do que em sua finaliza\u00e7\u00e3o, quando o concedente est\u00e1 mais preocupado com a futura contrata\u00e7\u00e3o e o concession\u00e1rio em minorar as despesas finais\u201d.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Dentro do contexto atual, o grande desafio relacionado ao Plano de Desmobiliza\u00e7\u00e3o gira em torno do instituto de revers\u00e3o dos bens para o Poder P\u00fablico, ou seja, a afeta\u00e7\u00e3o contratual do patrim\u00f4nio necess\u00e1rio a interditar solu\u00e7\u00f5es de continuidade na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, uma vez que o t\u00e9rmino do contrato n\u00e3o pode importar na interrup\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os prestados aos usu\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Da reversibilidade dos bens<\/strong>
A extin\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o implicar\u00e1, obrigatoriamente, no retorno do servi\u00e7o p\u00fablico ao Poder Concedente.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, o instituto da reversibilidade dos bens encontra respaldo no princ\u00edpio da continuidade, conforme descrevem Pereira Neto e Prado Filho (2009), \u201ca reversibilidade \u00e9 uma provid\u00eancia necess\u00e1ria para garantir que a atividade possa continuar a ser prestada ap\u00f3s o t\u00e9rmino do prazo contratual, seja pelo Poder P\u00fablico, seja por outro particular, via nova rela\u00e7\u00e3o de concess\u00e3o de servi\u00e7o p\u00fablico\u201d, exatamente por isso, o tema ostenta uma s\u00e9rie de condicionantes.<\/p>\n\n\n\n

A Resolu\u00e7\u00e3o 5.860 de 03 de dezembro de 2019 editada pelo Minfra (Minist\u00e9rio da Infraestrutura) em conjunto com a ANTT, estabelece a metodologia para c\u00e1lculo dos valores de indeniza\u00e7\u00e3o relativos aos investimentos vinculados a bens revers\u00edveis n\u00e3o depreciados ou amortizados em caso de extin\u00e7\u00e3o antecipada de concess\u00f5es rodovi\u00e1rias federais. N\u00e3o obstante a resolu\u00e7\u00e3o trate de extin\u00e7\u00e3o antecipada, o que no caso do Estado do Paran\u00e1 n\u00e3o ocorreu, uma vez que o fim das concess\u00f5es se deu com o termo contratual, pode-se estabelecer a mesma metodologia no presente caso. Assim, segundo a resolu\u00e7\u00e3o, s\u00e3o considerados bens revers\u00edveis: os bens utilizados na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de conserva\u00e7\u00e3o, manuten\u00e7\u00e3o, monitora\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o rodovi\u00e1rios, bem como a pr\u00f3pria infraestrutura rodovi\u00e1ria sob concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ademais, para a ANTT, os bens somente ser\u00e3o considerados revers\u00edveis se contribu\u00edrem para a continuidade da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico, auferindo benef\u00edcios econ\u00f4micos futuros para o sistema rodovi\u00e1rio; e, se forem de propriedade da concession\u00e1ria e possu\u00edrem prazo de vida \u00fatil remanescente. <\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o s\u00e3o considerados revers\u00edveis os bens utilizados pela concession\u00e1ria exclusivamente em atividades administrativas, bem como os investimentos realizados na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de conserva\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o do sistema rodovi\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Ou seja, na l\u00f3gica da ANTT, e esse tamb\u00e9m \u00e9 o entendimento do STF (Supremo Tribunal Federal)4<\/sup>, do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o)5<\/sup> e da maioria dos doutrinadores, cita-se aqui Hely Lopes Meirelles (2003), o que dever\u00e1 determinar a natureza jur\u00eddica do bem \u00e9 a sua afeta\u00e7\u00e3o \u00e0 uma finalidade p\u00fablica, e n\u00e3o sua titularidade. Ou seja, qualifica-se a reversibilidade dos bens como sendo \u201cfuncional\u201d, imprescind\u00edveis na presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o.<\/p>\n\n\n\n

Sustenta o jurista que a revers\u00e3o s\u00f3 abrange os bens, de qualquer natureza, vinculados \u00e0 presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o. Os demais, \u201cn\u00e3o utilizados no objeto da concess\u00e3o rodovi\u00e1ria, constituem patrim\u00f4nio privado do concession\u00e1rio (…). Assim \u00e9 que a revers\u00e3o s\u00f3 atinge o servi\u00e7o concedido e os bens que asseguram sua adequada presta\u00e7\u00e3o\u201d6<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Blanchet (2000) entende que este \u00e9 o posicionamento mais condizente com o princ\u00edpio da continuidade do servi\u00e7o, pois se os bens efetivamente utilizados na presta\u00e7\u00e3o adequada do servi\u00e7o j\u00e1 s\u00e3o suficientes para preservar a continuidade de sua presta\u00e7\u00e3o, a revers\u00e3o dos demais bens \u00e9 sup\u00e9rflua, e de qualquer modo ter\u00e1 sido paga com recursos p\u00fablicos antes da concess\u00e3o (se j\u00e1 existentes ou adquiridos pelo Poder Concedente para utiliza\u00e7\u00e3o na presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o), durante (dissolvido o seu custo no valor da tarifa), ou ao final da concess\u00e3o mediante indeniza\u00e7\u00e3o ao concession\u00e1rio.  <\/p>\n\n\n\n

Cabe destacar, ainda, que, em princ\u00edpio, quando da extin\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o, todos os investimentos j\u00e1 deveriam ter sido amortizados ou depreciados. <\/p>\n\n\n\n

Ocorre que os contratos de concess\u00e3o do Estado do Paran\u00e1 disciplinaram em sua Cl\u00e1usula XXXII7<\/sup> que \u201cextinta a concess\u00e3o, revertem ao DER todos os bens transferidos para a Concession\u00e1ria (…)\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Da leitura seca do contrato, observa-se que, todos os bens im\u00f3veis que forem adquiridos pela concession\u00e1ria integrar\u00e3o a concess\u00e3o, revertendo-se e incorporando-se ao dom\u00ednio do Estado do Paran\u00e1 com a sua extin\u00e7\u00e3o, qualificando-se o instituto da reversibilidade dos bens como sendo \u201cpatrimonial\u201d, sendo ela plena e integral. Contudo, h\u00e1 de se ponderar que os bens dever\u00e3o estar em perfeitas condi\u00e7\u00f5es de operacionalidade, utiliza\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o, por\u00e9m, sem preju\u00edzo do normal desgaste resultante do seu uso.  <\/p>\n\n\n\n

Ou seja, todos os bens dever\u00e3o ser revertidos, mesmo os que n\u00e3o constam da lista taxativa do contrato, por\u00e9m, sem ser pass\u00edvel da cobran\u00e7a indenizat\u00f3ria pelo seu desgaste normal de uso. Esse tamb\u00e9m \u00e9 o firmado na Portaria DER 108\/2021, em seu art. 4\u00b0:<\/p>\n\n\n\n

Art. 4\u00ba Ser\u00e3o considerados revers\u00edveis, para a finalidade desta Portaria, os bens, p\u00fablicos ou privados, utilizados na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de conserva\u00e7\u00e3o, manuten\u00e7\u00e3o, monitora\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o rodovi\u00e1rios, bem como a pr\u00f3pria infraestrutura rodovi\u00e1ria sob concess\u00e3o e todos os bens que n\u00e3o integram o patrim\u00f4nio pessoal dos Concession\u00e1rios, adquiridos ou constitu\u00eddos com as receitas provenientes dos contratos de concess\u00e3o, tais quais: <\/em><\/p>\n\n\n\n

I – Edifica\u00e7\u00f5es, obras civis e melhorias localizadas no sistema rodovi\u00e1rio; <\/em><\/p>\n\n\n\n

II – M\u00e1quinas, ve\u00edculos e equipamentos; <\/em><\/p>\n\n\n\n

III – M\u00f3veis e utens\u00edlios; <\/em><\/p>\n\n\n\n

IV – Equipamentos de inform\u00e1tica;<\/em><\/p>\n\n\n\n

V – Sistemas, seus softwares e direitos associados, livres e desembara\u00e7ados de quaisquer \u00f4nus, aliena\u00e7\u00e3o, cau\u00e7\u00e3o, penhor ou gravames de qualquer natureza;<\/em><\/p>\n\n\n\n

VI – Projetos e estudos relacionados a melhorias e amplia\u00e7\u00e3o de capacidade do sistema rodovi\u00e1rio, conforme disposi\u00e7\u00e3o contratual e regulat\u00f3ria;<\/em><\/p>\n\n\n\n

VII – Licen\u00e7as ambientais v\u00e1lidas;<\/em><\/p>\n\n\n\n

VIII – Despesas diretas com desapropria\u00e7\u00e3o e remo\u00e7\u00e3o de interfer\u00eancias;<\/em> <\/p>\n\n\n\n

IX – Investimentos em recupera\u00e7\u00e3o da rodovia, executados at\u00e9 a data prevista contratualmente, mantidos os par\u00e2metros de desempenho correspondentes.<\/em> <\/p>\n\n\n\n

1\u00ba S\u00e3o considerados revers\u00edveis e n\u00e3o indeniz\u00e1veis os bens repassados \u00e0 concession\u00e1ria pelo Poder P\u00fablico a qualquer t\u00edtulo, mediante termo de arrolamento ou listagem similar anexa ao contrato de concess\u00e3o.<\/em> <\/p>\n\n\n\n

2\u00ba Os bens a que se refere o par\u00e1grafo anterior deixar\u00e3o de ser revers\u00edveis quando tenham sido desfeitos mediante pr\u00e9via autoriza\u00e7\u00e3o do Poder Concedente.<\/em><\/p>\n\n\n\n

\u00a0Depreende-se, portanto, que a Portaria 108\/2021 segue o mesmo entendimento do contrato de concess\u00e3o, prevendo a revers\u00e3o de todos os bens, independentemente de sua fun\u00e7\u00e3o. Importa frisar que a portaria aborda os mesmos aspectos presentes na Resolu\u00e7\u00e3o 5.860\/2019 editada pelo Minfra (Minist\u00e9rio da Infraestrutura) em conjunto com a ANTT, contudo, a resolu\u00e7\u00e3o do Minfra \u00e9 clara ao delimitar a afeta\u00e7\u00e3o dos bens para serem taxados como revers\u00edveis, diferente da posi\u00e7\u00e3o do Estado do Paran\u00e1.<\/p>\n\n\n\n

O que se observa \u00e9 que, todo o entendimento do Estado do Paran\u00e1 sobre a reversibilidade de bens, se comparado ao disposto na resolu\u00e7\u00e3o da ANTT, \u00e9 muito mais amplo, abarcando todos os bens, n\u00e3o apenas aqueles necess\u00e1rios para a continuidade da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Essa ambiguidade acaba gerando um conflito de interesses, ao passo que, de um lado para o Poder Concedente torna-se muito mais interessante o retorno de todos os bens para sua propriedade, podendo-se concluir, inclusive, que todos os bens adquiridos pelas concession\u00e1rias ao longo dos 24 anos de contrato provieram das tarifas de ped\u00e1gio pagas pelos usu\u00e1rios, logo, nada mais justo que retornem para o uso p\u00fablico.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Ao rev\u00e9s, para as concession\u00e1rias, para a doutrina e para a jurisprud\u00eancia, a resolu\u00e7\u00e3o da ANTT \u00e9 mais l\u00f3gica, considerando que n\u00e3o faria sentido o retorno, por exemplo, de mesas e cadeiras utilizadas pelos seus funcion\u00e1rios, uma vez que tais itens n\u00e3o s\u00e3o fundamentais para a continuidade da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico. Assim, o que dever\u00e1 determinar a natureza jur\u00eddica do bem \u00e9 a sua afeta\u00e7\u00e3o \u00e0 uma finalidade p\u00fablica, e n\u00e3o sua titularidade.<\/p>\n\n\n\n

Impende considerar, ainda, que a Lei 8.987\/1995 \u00e9 silente quanto \u00e0 defini\u00e7\u00e3o do que \u00e9 bem revers\u00edvel e o que n\u00e3o \u00e9 e tamb\u00e9m n\u00e3o h\u00e1 uma regra clara na legisla\u00e7\u00e3o em vigor sobre como se precificar ou valorar esses bens que ser\u00e3o revertidos.\u00a0Ou seja, qual o alcance da afeta\u00e7\u00e3o do bem ao longo do contrato de concess\u00e3o para que ele se torne revers\u00edvel e quais desses bens revers\u00edveis dever\u00e3o ser indenizados pelo concession\u00e1rio ou n\u00e3o.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, a disciplina contratual que permeia os contratos do Estado do Paran\u00e1 entra em conflito com o que vem sendo delineado pela regula\u00e7\u00e3o setorial. Resta a quest\u00e3o sobre como isso poder\u00e1 ser tratado na esfera p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

Outro fator relevante diz respeito ao c\u00e1lculo de haveres e deveres ao final do contrato, uma vez que o investimento em bens revers\u00edveis comp\u00f5e o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro das concess\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Tais investimentos devem constar como premissa da Proposta Comercial das Concession\u00e1rias, estimando-se sua deprecia\u00e7\u00e3o e amortiza\u00e7\u00e3o com o objetivo de apurar os seus efeitos no fluxo de caixa do plano de neg\u00f3cios e na valora\u00e7\u00e3o dos eventos em rela\u00e7\u00e3o aos itens de investimento e demais varia\u00e7\u00f5es no ativo, como j\u00e1 elucidado pelo professor Rafael Ver\u00e1s de Freitas (2020).<\/p>\n\n\n\n

Considerando-se o aporte de recursos despendidos pela concession\u00e1ria em investimentos em bens revers\u00edveis, cabe ao Poder P\u00fablico, ao termo da concess\u00e3o, indenizar o parceiro privado pelos bens n\u00e3o amortizados, c\u00e1lculo este que dever\u00e1 ser composto, tamb\u00e9m, pelo valor da deprecia\u00e7\u00e3o do bem.<\/p>\n\n\n\n

No caso dos contratos do Paran\u00e1, o termo contratual, o edital e at\u00e9 mesmo o PER (Programa de Explora\u00e7\u00e3o de Rodovias) trataram de forma superficial o tema, ao cabo que, ao final da concess\u00e3o, essa quest\u00e3o torna-se mais um fator controverso para o adequado processo de encerramento dos contratos, levando a potenciais disputas judiciais. <\/p>\n\n\n\n

Conforme ilustra Carlos Ari Sundfeld e Jacintho Arruda C\u00e2mara (2016), faz-se premente que o Poder Concedente se encarregue de planejar e monitorar os investimentos em bens revers\u00edveis. A constante necessidade de atualiza\u00e7\u00e3o e expans\u00e3o do servi\u00e7o faz com que a lista inicial de bens prevista na Proposta Metodol\u00f3gica da concession\u00e1ria constitua apenas um referencial em rela\u00e7\u00e3o ao que, de fato, ser\u00e1 transferido para o Poder Concedente com a extin\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o. Vale frisar, ainda, que esses bens, embora do ponto de vista formal integrem o patrim\u00f4nio da concession\u00e1ria, acabam por constituir acervo do servi\u00e7o p\u00fablico ao qual est\u00e3o vinculados.<\/p>\n\n\n\n

Para os autores:<\/p>\n\n\n\n

A premissa \u00e9 que as previs\u00f5es de investimento e de receitas ser\u00e3o cumpridas durante o curso da concess\u00e3o. O contrato \u00e9 dotado de previs\u00f5es aparentemente absolutas quanto aos investimentos necess\u00e1rios (normalmente arrolados em caderno de encargos da concession\u00e1ria, anexo ao contrato) e \u00e0s receitas proporcionadas (previs\u00e3o de tarifas, f\u00f3rmulas de reajuste e revis\u00e3o, receitas alternativas, acess\u00f3rias ou complementares)<\/em>8<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o obstante, outro ponto de destaque \u00e9 o fato dos contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria e at\u00e9 mesmo a legisla\u00e7\u00e3o em vigor abordarem apenas o lado favor\u00e1vel \u00e0s concession\u00e1rias no momento da revers\u00e3o dos bens. Muito se fala em indeniza\u00e7\u00e3o ao parceiro privado pelos bens n\u00e3o amortizados, mas pouco se discute sobre a indeniza\u00e7\u00e3o que recai sob a concession\u00e1ria caso reverta o sistema rodovi\u00e1rio em desacordo com os padr\u00f5es t\u00e9cnico exigidos no instrumento contratual, no Programa de Explora\u00e7\u00e3o, nas normas vigentes da ABNT e nas diretrizes adotadas pelo Poder Concedente. No mundo ideal a concession\u00e1ria deveria reverter os bens em plenas condi\u00e7\u00f5es de uso, atendendo os par\u00e2metros normativos, contudo, pela experi\u00eancia emp\u00edrica do encerramento dos contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1rios do Brasil, sabe-se que a realidade tangencia outros patamares.<\/p>\n\n\n\n

Os contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria que comp\u00f5em o Anel de Integra\u00e7\u00e3o do Estado do Paran\u00e1 previram, de forma gen\u00e9rica, a revers\u00e3o patrimonial, retornando ao Estado do Paran\u00e1 todo o patrim\u00f4nio cedido \u00e0s concession\u00e1rias ou por elas adquirido e constru\u00eddo ao longo destes anos. Ocorre que n\u00e3o se vislumbra ao longo do termo de contrato regras claras para controle de invent\u00e1rio de bens e procedimentos para sua revers\u00e3o, al\u00e9m de metodologia de c\u00e1lculo dos valores das inconsist\u00eancias decorrentes do descumprimento dos par\u00e2metros t\u00e9cnicos exigidos.  <\/p>\n\n\n\n

A despeito disso, o DNIT, a ANTT e o DER\/PR, possuem publicados manuais sobre a implanta\u00e7\u00e3o, conserva\u00e7\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o de rodovias, os quais servem como refer\u00eancia \u00e0 execu\u00e7\u00e3o de obras rodovi\u00e1rias, contudo, n\u00e3o se vislumbra nenhum material espec\u00edfico sobre a metodologia de levantamento, bem como da valora\u00e7\u00e3o de passivos quando da revers\u00e3o de toda malha rodovi\u00e1ria ao Poder Concedente decorrente do encerramento dos contratos de concess\u00e3o.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Depreende-se um limbo tanto t\u00e9cnico do ponto de vista de engenharia e econ\u00f4mico-financeiro, quanto jur\u00eddico sobre o tema, ficando a cargo do Poder Concedente a execu\u00e7\u00e3o de medidas para an\u00e1lise de eventuais condi\u00e7\u00f5es contratuais n\u00e3o atingidas pela concession\u00e1ria ou de normas t\u00e9cnicas vigentes n\u00e3o observadas, ao longo dos 24 anos de concess\u00e3o. Al\u00e9m disso, resta a necessidade de se buscar poss\u00edveis solu\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas para a adequada liquida\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

Como bem elucida Egon Bockmann Moreira (2022), \u201ccaso as partes n\u00e3o planejem adequadamente a extin\u00e7\u00e3o do contrato, instalar\u00e3o custos extraordin\u00e1rios, a ser arcados ou pelos acionistas da atual concession\u00e1ria, pelos futuros usu\u00e1rios, ou mesmo pelos contribuintes\u201d. Logo, a falta de planejamento n\u00e3o \u00e9 ben\u00e9fica para nenhuma das partes envolvidas.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Conclus\u00e3o<\/strong>
Diante das premissas aventadas, por mais conflituosas que pare\u00e7am, deve-se ponderar o caso concreto. A despeito das falhas apontadas no seu planejamento, os contratos de concess\u00f5es rodovi\u00e1rias do Estado do Paran\u00e1 foram uns dos pioneiros no tema no pa\u00eds, o Programa Brasileiro de Concess\u00f5es de Rodovias teve in\u00edcio na d\u00e9cada de 90 como alternativa \u00e0 falta de recursos federais para a recupera\u00e7\u00e3o, melhoria, manuten\u00e7\u00e3o e expans\u00e3o da malha rodovi\u00e1ria nacional. <\/p>\n\n\n\n

Diante de todo cen\u00e1rio vivenciado com o encerramento das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias fica um aprendizado necess\u00e1rio para as pr\u00f3ximas modelagens, visando o aperfei\u00e7oamento cont\u00ednuo da pol\u00edtica p\u00fablica setorial \u2013 \u00e9 de suma import\u00e2ncia pensarmos no final do contrato. \u00c9 inquestion\u00e1vel que quanto mais longo o horizonte contratual, maiores s\u00e3o as incertezas inerentes \u00e0 sua execu\u00e7\u00e3o, contudo, a concretude do seu encerramento \u00e9 palp\u00e1vel. <\/p>\n\n\n\n

Assim, deve-se sopesar a ideia de sufici\u00eancia contratual, os contratos de concess\u00e3o t\u00eam por caracter\u00edstica fundamental o longo prazo de dura\u00e7\u00e3o, e com isso eles n\u00e3o podem ser engessados, contudo, deve-se assegurar a soberania do instrumento contratual, mesmo que pass\u00edvel de adequa\u00e7\u00f5es, evitando-se a arbitrariedade do Estado ou a press\u00e3o da iniciativa privada. A mutabilidade inerente a estes contratos deve assegurar a maior adequa\u00e7\u00e3o poss\u00edvel aos servi\u00e7os concedidos, por\u00e9m, de forma a impactar minimamente os interesses coletivos e individuais envolvidos. <\/p>\n\n\n\n

Sendo um setor vital da economia, os investimentos em infraestrutura rodovi\u00e1ria pressup\u00f5em grandes aportes financeiros, logo, \u00e9 imprescind\u00edvel que haja um ambiente regulat\u00f3rio que transpare\u00e7a estabilidade e seguran\u00e7a jur\u00eddica n\u00e3o s\u00f3 para as empresas concession\u00e1rias, como tamb\u00e9m, garanta um adequado servi\u00e7o ao usu\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Ademais, para al\u00e9m das cl\u00e1usulas legalmente usuais, as cl\u00e1usulas de extin\u00e7\u00e3o devem ser claras e o mais completas poss\u00edveis, devendo prever o m\u00e1ximo de regras para se evitar d\u00favidas e conflitos entre as partes, especialmente ap\u00f3s um per\u00edodo t\u00e3o longo. Uma densa e t\u00e9cnica metodologia de encerramento contendo o relat\u00f3rio dos bens revers\u00edveis e suas vertentes como bens que poder\u00e3o ser depreciados ou amortizados e o montante indenizat\u00f3rio devido pelos investimentos realizados; o c\u00e1lculo de haveres e deveres em tempo h\u00e1bil; as adequadas medidas de desmobiliza\u00e7\u00e3o e dos servi\u00e7os operacionais; provid\u00eancias relativas \u00e0 desembara\u00e7os legais e financeiros s\u00e3o, por mais redundantes que pare\u00e7am, quest\u00f5es que podem ser previstas desde o in\u00edcio de uma concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Outrossim, deve-se criar mecanismos eficientes de gest\u00e3o que previnam o surgimento de futuros lit\u00edgios. Impende destacar que t\u00e3o importante quanto a modelagem do edital, a celebra\u00e7\u00e3o do contrato e a pr\u00f3pria execu\u00e7\u00e3o \u00e9 a extin\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

O correto processo de encerramento de um contrato de 24 anos exige um \u00e1rduo trabalho de ambas as partes, a assimetria de interesses entre Poder P\u00fablico e o parceiro privado \u00e9 algo natural, contudo, o caminho pode ser muito mais eficaz e menos doloroso com um cuidadoso e detalhado planejamento e as melhores pr\u00e1ticas de estruturamento logo no encabe\u00e7amento da modelagem da concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

1 Atual DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes)<\/strong>.<\/h6>\n\n\n\n
2 Art.35, \u00a71\u00b0 da Lei Federal 8.987\/1995<\/strong>.<\/h6>\n\n\n\n
3 Ag\u00eancia de Transporte do Estado de S\u00e3o Paulo<\/strong>.<\/h6>\n\n\n\n
4 RE 32865. Relator Min. EDGARD COSTA. Julgamento em 28.08.1956. \u00d3rg\u00e3o Julgador 2\u00aa TURMA. \/ RE 71727RJ. Relator Min. DJACI FALC\u00c3O. Julgamento em 11.12.1979. \u00d3rg\u00e3o Julgador 2\u00aa TURMA.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
5 TC n\u00ba 024.646\/2014-8<\/strong>.<\/h6>\n\n\n\n
6 Pg. 379<\/strong>.<\/h6>\n\n\n\n
7 Os contratos podem ser acessados por meio do site https:\/\/www.der.pr.gov.br\/<\/a><\/strong>.<\/h6>\n\n\n\n
8 Pg. 153<\/strong>.<\/h6>\n\n\n\n
*Paola Caroline Canto Lenz \u00e9 advogada especialista em compliance p\u00fablico e coordenadora jur\u00eddica no Cons\u00f3rcio Prosul – Houer Concess\u00f5es.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Paola Caroline Canto Lenz* No ano de 1996, foram firmados entre o Governo do Estado do Paran\u00e1 e o Governo Federal, por meio do ent\u00e3o Minist\u00e9rio dos Transportes, conv\u00eanios de delega\u00e7\u00e3o para explora\u00e7\u00e3o de rodovias federais por parte do Governo do Estado do Paran\u00e1, os quais permitiram a explora\u00e7\u00e3o de rodovias federais por meio de 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