{"id":12420,"date":"2023-03-22T11:00:00","date_gmt":"2023-03-22T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=12420"},"modified":"2023-03-22T10:53:06","modified_gmt":"2023-03-22T13:53:06","slug":"infradebate-o-acordao-10-2023-do-tcu-alteracao-unilateral-de-concessoes-de-transmissao-e-premissas-gerais-para-a-mutabilidade-contratual","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-o-acordao-10-2023-do-tcu-alteracao-unilateral-de-concessoes-de-transmissao-e-premissas-gerais-para-a-mutabilidade-contratual\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: O ac\u00f3rd\u00e3o 10\/2023 do TCU – altera\u00e7\u00e3o unilateral de concess\u00f5es de transmiss\u00e3o e premissas gerais para a mutabilidade contratual"},"content":{"rendered":"\n

Guilherme F. Dias Reisdorfer*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

1. O ac\u00f3rd\u00e3o 10\/2023 do TCU<\/h4>\n\n\n\n

Na sess\u00e3o de 18 de janeiro de 2023, o Plen\u00e1rio do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) examinou os pressupostos e limites a serem observados pela ANEEL (Ag\u00eancia Nacional de Energia El\u00e9trica) a prop\u00f3sito de exclus\u00e3o de investimentos relativos a refor\u00e7o de subesta\u00e7\u00e3o em concess\u00e3o de servi\u00e7os de transmiss\u00e3o de energia el\u00e9trica. O tribunal decidiu pela aus\u00eancia de fundamento para fracionar o contrato a fim de submeter essa parcela de investimentos a nova licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A decis\u00e3o \u00e9 relevante n\u00e3o apenas \u00e0s concess\u00f5es de transmiss\u00e3o. Dela se extraem crit\u00e9rios e balizas que, em maior ou menor medida, j\u00e1 constavam de pronunciamentos anteriores e devem orientar futuras delibera\u00e7\u00f5es do TCU a respeito de modifica\u00e7\u00f5es dos contratos de concess\u00e3o em geral.<\/p>\n\n\n\n

Destacam-se abaixo pontos da decis\u00e3o que se estendem \u00e0 generalidade das concess\u00f5es (defini\u00e7\u00e3o de hip\u00f3teses de altera\u00e7\u00e3o e observ\u00e2ncia dos direitos do concession\u00e1rio), al\u00e9m de elemento espec\u00edfico relacionado \u00e0 disciplina regulat\u00f3ria dos refor\u00e7os nas concess\u00f5es de transmiss\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

2. As hip\u00f3teses de redu\u00e7\u00e3o do escopo contratual<\/h4>\n\n\n\n

O ac\u00f3rd\u00e3o delimitou o exerc\u00edcio da compet\u00eancia de redu\u00e7\u00e3o unilateral dos contratos de concess\u00e3o considerando as hip\u00f3teses (i) de perda de utilidade de parcela de seu objeto; (ii) de maior adequa\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00e3o alternativa \u00e0 prevista em contrato; e (iii) de eventual presta\u00e7\u00e3o inadequada dos servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

As duas primeiras hip\u00f3teses s\u00e3o cl\u00e1ssicas e est\u00e3o relacionadas com a g\u00eanese da no\u00e7\u00e3o de contrato administrativo. J\u00e1 a terceira suscita controv\u00e9rsias, porque equivaleria a uma esp\u00e9cie de caducidade parcial, n\u00e3o prevista no ordenamento (arts. 35, inc. III, e 38 da Lei 8.987\/1995). Cabe ainda observar a exist\u00eancia de outros instrumentos menos onerosos e mais \u00e1geis, regulamentares e contratuais (san\u00e7\u00f5es, p. ex.), concebidos para orientar a boa execu\u00e7\u00e3o das obriga\u00e7\u00f5es contratuais.<\/p>\n\n\n\n

No caso examinado, o TCU entendeu que o fracionamento dos investimentos, justificado pela ANEEL para servir \u00e0 modicidade tarif\u00e1ria, n\u00e3o se enquadraria nas hip\u00f3teses acima referidas. Primeiro, por n\u00e3o se tratar de parcela cind\u00edvel (v. item 4, a seguir). Segundo, porque n\u00e3o teriam sido demonstrados crit\u00e9rios claros e objetivos aptos a evidenciar a vantajosidade da decis\u00e3o de remeter os investimentos a nova licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

3. A veda\u00e7\u00e3o \u00e0 \u201cencampa\u00e7\u00e3o parcial\u201d: as premissas econ\u00f4micas da outorga, os direitos da concession\u00e1ria e a seguran\u00e7a jur\u00eddica<\/h4>\n\n\n\n

O ac\u00f3rd\u00e3o aponta que a modifica\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o pressup\u00f5e a considera\u00e7\u00e3o de fatores complementares, que n\u00e3o teriam sido cobertos pela decis\u00e3o da ag\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

Do ponto de vista da situa\u00e7\u00e3o da concession\u00e1ria e da rela\u00e7\u00e3o contratual, a corte de contas indicou que a supress\u00e3o dos investimentos fora das hip\u00f3teses cab\u00edveis teria \u201ccaracter\u00edsticas semelhantes \u00e0 irregular encampa\u00e7\u00e3o parcial da concess\u00e3o\u201d. Concluiu que dessa altera\u00e7\u00e3o adviria o dever do poder concedente de arcar com a indeniza\u00e7\u00e3o pelas perdas havidas pela concession\u00e1ria, em regime equivalente ao da encampa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

E a apura\u00e7\u00e3o das perdas e danos n\u00e3o seria trivial: h\u00e1 de se considerar n\u00e3o apenas os preju\u00edzos diretamente relacionados \u00e0 perda de determinado escopo (como relativos a planejamento de fornecimentos e compromissos com terceiros, p. ex.), mas tamb\u00e9m o impacto produzido no plano de neg\u00f3cios da concession\u00e1ria, tendo em vista que a programa\u00e7\u00e3o dos investimentos pode seguir l\u00f3gicas espec\u00edficas, n\u00e3o reconduz\u00edveis a uma f\u00f3rmula padronizada.<\/p>\n\n\n\n

Esse ponto foi abordado no voto do revisor, ministro Walton Alencar Rodrigues. Nele se observou que mesmo a exclus\u00e3o de parcelas menores do escopo da outorga pode \u201crepresenta[r], para a concession\u00e1ria, verdadeiro confisco, pois desfigura seu plano de neg\u00f3cio, podendo at\u00e9 torn\u00e1-lo insustent\u00e1vel\u201d. O voto prossegue com o apontamento de que \u201cindenizar investimentos n\u00e3o amortizados\u201d pode ser \u201cinsuficiente para assentar a viabilidade da concess\u00e3o na nova configura\u00e7\u00e3o\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Do ponto de vista setorial, a corte assinalou que a decis\u00e3o da ANEEL ampliaria a percep\u00e7\u00e3o de risco regulat\u00f3rio, com \u201co cond\u00e3o de produzir perda de confian\u00e7a no regulador\u201d e anular \u201cos benef\u00edcios que poderiam, em tese, ser obtidos com licita\u00e7\u00e3o isolada do servi\u00e7o encampado\u201d.<\/p>\n\n\n\n

4.         O posicionamento espec\u00edfico sobre a l\u00f3gica das concess\u00f5es de transmiss\u00e3o: refor\u00e7os como atividades n\u00e3o fracion\u00e1veis<\/h4>\n\n\n\n

O TCU avan\u00e7ou ainda sobre aspecto peculiar \u00e0s concess\u00f5es de transmiss\u00e3o. Entendeu que a parcela de investimentos que a ANEEL pretendia licitar de forma aut\u00f4noma n\u00e3o poderia ser dissociada das obriga\u00e7\u00f5es contratadas com a concession\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Como referido acima, o elemento retirado da concess\u00e3o consistia em refor\u00e7o de subesta\u00e7\u00e3o integrante da outorga. De acordo com a Resolu\u00e7\u00e3o Normativa 905\/2020 da ANEEL, refor\u00e7o \u201c\u00e9 a instala\u00e7\u00e3o, substitui\u00e7\u00e3o ou reforma de equipamentos em instala\u00e7\u00f5es de transmiss\u00e3o<\/strong> existentes, ou a adequa\u00e7\u00e3o destas instala\u00e7\u00f5es, para aumento de capacidade de transmiss\u00e3o, de confiabilidade do SIN, de vida \u00fatil ou para conex\u00e3o de acessante<\/strong>\u201d [grifos do autor].<\/p>\n\n\n\n

Ou seja: o refor\u00e7o constitui obriga\u00e7\u00e3o de autonomia meramente relativa. Embora possa ser avaliado de forma isolada e espec\u00edfica, inclusive para fins remunerat\u00f3rios, o refor\u00e7o corresponde \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o de investimentos de melhoramento de \u201cinstala\u00e7\u00f5es de transmiss\u00e3o existentes\u201d e integrantes da outorga. Trata-se do tipo de provid\u00eancia destinada a assegurar a cont\u00ednua adequa\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico ao longo da vig\u00eancia do contrato de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Nessa condi\u00e7\u00e3o, o refor\u00e7o encontra-se sujeito \u00e0s regras gerais dos arts. 18, inc. VII, e 23, inc. V, da Lei 8.987\/1995, que disciplinam as obriga\u00e7\u00f5es relacionadas \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o da atualidade e da adequa\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o concedido. Tais obriga\u00e7\u00f5es n\u00e3o s\u00e3o destac\u00e1veis, pois integram a regula\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico que \u00e9 objeto da concess\u00e3o e da sua adaptabilidade ao longo do tempo.\u00a0 Em vista dessas caracter\u00edsticas, o TCU concluiu pela inviabilidade da licita\u00e7\u00e3o do refor\u00e7o de forma aut\u00f4noma.<\/p>\n\n\n\n

A decis\u00e3o \u00e9 consent\u00e2nea com a disciplina setorial, que remete a realiza\u00e7\u00e3o de refor\u00e7os \u00e0 concession\u00e1ria respons\u00e1vel pela respectiva instala\u00e7\u00e3o. O Decreto 2.655\/1998 estabeleceu que \u201cos refor\u00e7os das instala\u00e7\u00f5es existentes ser\u00e3o de responsabilidade da concession\u00e1ria\u201d, mediante autoriza\u00e7\u00e3o a ser outorgada pela ANEEL (art. 6\u00ba, \u00a7 1\u00ba). A Resolu\u00e7\u00e3o Normativa 905\/2020 da ANEEL disp\u00f5e que os refor\u00e7os devem, como regra, ser implementados com base em outorga de autoriza\u00e7\u00e3o pela ANEEL \u00e0 concession\u00e1ria (item 4.1.2 do M\u00f3dulo 3).<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 tamb\u00e9m nesse sentido a qualifica\u00e7\u00e3o conferida pelo recente Decreto 11.314\/2022, com previs\u00e3o de que \u201cmelhorias, refor\u00e7os e novas instala\u00e7\u00f5es previstas pelo planejamento setorial\u201d s\u00e3o instrumentos \u201cpara garantir a atualidade<\/em> do servi\u00e7o\u201d (art. 5\u00ba, \u00a7 2\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

Anote-se que a observ\u00e2ncia dessas regras \u00e9 usualmente reiterada nos contratos de concess\u00e3o de transmiss\u00e3o, o que confirma a incorpora\u00e7\u00e3o dessa l\u00f3gica \u00e0 equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira desses ajustes.<\/p>\n\n\n\n

5. S\u00edntese: o processo decis\u00f3rio sobre a mutabilidade das concess\u00f5es<\/h4>\n\n\n\n

O pronunciamento do TCU confirma, entre outros pontos, que a invoca\u00e7\u00e3o linear de determinada raz\u00e3o apresentada como favor\u00e1vel \u00e0 coletividade n\u00e3o \u00e9 em si suficiente para justificar a mutabilidade das concess\u00f5es. A modifica\u00e7\u00e3o contratual pressup\u00f5e a demonstra\u00e7\u00e3o de an\u00e1lise sist\u00eamica das vari\u00e1veis envolvidas e dos efeitos a serem produzidos, para o fim de evidenciar que, sopesados os pr\u00f3s e os contras, prevalece a vantagem da altera\u00e7\u00e3o, sob o pressuposto de compatibilidade com os direitos da concession\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

*Guilherme F. Dias Reisdorfer \u00e9 doutorando e mestre em Direito Administrativo pela USP (Universidade de S\u00e3o Paulo).<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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