{"id":1253,"date":"2018-02-27T05:00:49","date_gmt":"2018-02-27T08:00:49","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=1253"},"modified":"2018-02-27T11:39:25","modified_gmt":"2018-02-27T14:39:25","slug":"infradebate-unidade-tecnica-do-tcu-pretende-impedir-concessoes-de-rodovias","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-unidade-tecnica-do-tcu-pretende-impedir-concessoes-de-rodovias\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Unidade t\u00e9cnica do TCU pretende impedir concess\u00f5es de rodovias"},"content":{"rendered":"
Maur\u00edcio Portugal Ribeiro*<\/strong><\/h5>\n

N\u00e3o \u00e9 novidade no Brasil \u00f3rg\u00e3os de controle da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica desbordarem da sua atividade de an\u00e1lise da conformidade legal dos atos e adotarem decis\u00f5es que adentram na esfera de compet\u00eancia do gestor p\u00fablico. Nos setores de infraestrutura, isso \u00e9 respons\u00e1vel por atrasos na realiza\u00e7\u00e3o de investimentos que s\u00e3o essenciais para o desenvolvimento do pa\u00eds.<\/p>\n

A mais recente manifesta\u00e7\u00e3o dessa tend\u00eancia \u00e9 o parecer (\u201cParecer\u201d) emitido pela 4\u00aa Diretoria da SeinfraRodoviaAvia\u00e7\u00e3o (\u201cSeinfra\u201d) sobre a modelagem da concess\u00e3o da RIS \u2013 Rodovias de Integra\u00e7\u00e3o do Sul, que abrange trechos das seguintes rodovias: BR-101\/RS, BR-290\/RS, BR-386\/RS e BR-448\/RS. \u00a0Ele veio a p\u00fablico algumas semanas atr\u00e1s com a publica\u00e7\u00e3o da an\u00e1lise da Ag\u00eancia Infra e posteriormente em reportagem do jornal o Estado de S\u00e3o Paulo. A RIS \u00e9 a primeira concess\u00e3o de rodovia federal modelada no Governo Temer. Os estudos submetidos \u00e0 \u00e1rea t\u00e9cnica do TCU foram desenvolvidos por meio de Processo de Manifesta\u00e7\u00e3o de Interesse conduzido pelo Minist\u00e9rio dos Transportes e pela EPL \u2013 Empresa de Planejamento e Log\u00edstica, com participa\u00e7\u00e3o da Secretaria do PPI \u2013 Programa de Parcerias de Investimentos e protocolada junto ao TCU pela ANTT \u2013 Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres, que \u00e9 o \u00f3rg\u00e3o competente para realizar a licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

O Parecer da unidade t\u00e9cnica sugere ao Plen\u00e1rio do TCU realizar 33 determina\u00e7\u00f5es \u00e0 ANTT. V\u00e1rias delas buscam restringir ou eliminar mecanismos que viabilizam a flexibilidade do contrato de concess\u00e3o, como por exemplo: (1) suprimir ou restringir drasticamente a possibilidade de inclus\u00e3o e exclus\u00e3o de investimentos durante a vig\u00eancia do contrato; (2) alterar o sistema de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro utilizado para realiza\u00e7\u00e3o dessas exclus\u00f5es e inclus\u00f5es; (3) suprimir ou restringir drasticamente a possibilidade de aumento do prazo do contrato para reequilibra-lo pela inclus\u00e3o de novos investimentos, e (4) suprimir a atribui\u00e7\u00e3o de risco de expans\u00e3o de capacidade da rodovia ao poder p\u00fablico, que \u00e9 um instrumento para permitir ao poder p\u00fablico escolher no futuro qual a melhor forma de fazer o investimento em expans\u00e3o de capacidade na rodovia, o que \u00e9 tipicamente utilizado em casos como o da RIS em que os estudos de demanda demostram que expans\u00f5es de capacidade relevantes ter\u00e3o que ser feitas v\u00e1rios anos ap\u00f3s a assinatura do contrato.<\/p>\n

Pretendo centrar a minha an\u00e1lise do Parecer na narrativa que baseia as determina\u00e7\u00f5es sobre os temas acima elencados, n\u00e3o apenas porque a flexibilidade \u00e9 essencial em contratos com dura\u00e7\u00e3o de 20, 30 anos, mas, particularmente, pelos elementos infamantes contidos nessa narrativa, que aparentemente buscam justificar maior intrus\u00e3o da Seinfra nas compet\u00eancias da ANTT.<\/p>\n

Ali\u00e1s, a li\u00e7\u00e3o de que contratos de concess\u00e3o excessivamente r\u00edgidos conduzem a problemas de dif\u00edcil solu\u00e7\u00e3o j\u00e1 devia ter sido aprendida pelos t\u00e9cnicos do TCU. Um dos principais erros dos contratos de concess\u00e3o de rodovias federais licitados ao longo do Governo Dilma foi a rigidez da exig\u00eancia de investimentos em duplica\u00e7\u00e3o dessas rodovias nos primeiros 5 anos de contrato. O Governo, a ANTT e os concession\u00e1rios continuam se esfor\u00e7ando para encontrar uma solu\u00e7\u00e3o satisfat\u00f3ria para as consequ\u00eancias dessa rigidez contratual, de maneira a viabilizar a continuidade dos servi\u00e7os que estar\u00e1 amea\u00e7ada em v\u00e1rias concess\u00f5es se a reprograma\u00e7\u00e3o dos investimentos n\u00e3o for realizada.<\/p>\n

A leitura do Parecer deixa claro que a Seinfra cr\u00ea que a ANTT e os demais \u00f3rg\u00e3os de Governo respons\u00e1veis pela modelagem das concess\u00f5es est\u00e3o capturados pelos concession\u00e1rios. Na narrativa da Seinfra, a ANTT tolera o inadimplemento ou a exclus\u00e3o de \u201cobras baratas\u201d (aquelas que estavam previstas no contrato origin\u00e1rio e cujo pre\u00e7o foi, por isso, submetido a licita\u00e7\u00e3o) para substitu\u00ed-las por \u201cobras caras\u201d, com pre\u00e7os supostamente muito acima do de mercado. E essas atividades, realizadas em suposto conluio entre a ANTT e os concession\u00e1rios \u2013 apesar dos esfor\u00e7os do TCU no sentido contr\u00e1rio \u2013 resultam no aumento de ganhos dos concession\u00e1rios. No caso da RIS, as \u201cobras caras\u201d seriam inclu\u00eddas no contrato por meio de reequil\u00edbrio pelo fluxo de caixa marginal, que \u00e9 uma metodologia que precifica as obras usando o Novo SICRO, um sistema de pre\u00e7os desenvolvido pela FGV \u2013 Funda\u00e7\u00e3o Get\u00falio Vargas para o Governo.<\/p>\n

A prova da ocorr\u00eancia dessa conspira\u00e7\u00e3o trazida pela Seinfra \u00e9 bastante superficial. Em rela\u00e7\u00e3o aos inadimplementos contratuais, a Seinfra lista como evid\u00eancia obras n\u00e3o realizadas nas concess\u00f5es rodovi\u00e1rias em opera\u00e7\u00e3o, sem, contudo, distinguir a raz\u00e3o porque essas obras n\u00e3o foram executadas. Como \u00e9 de conhecimento comum, obras podem deixar de ser executadas pelos mais diversos motivos, entre outros: (a) n\u00e3o obten\u00e7\u00e3o das licen\u00e7as pelo Poder P\u00fablico ou pelo concession\u00e1rio, (b) n\u00e3o emiss\u00e3o do decreto de declara\u00e7\u00e3o de utilidade p\u00fablica para desapropria\u00e7\u00e3o, (c) n\u00e3o haver necessidade da obra, por exemplo, porque o crescimento de demanda esperado n\u00e3o se realizou, caso em que \u00e9 comum a ag\u00eancia reguladora determinar o atraso da obra e reequil\u00edbrio do contrato em favor do usu\u00e1rio, (d) ocorr\u00eancia de eventos de caso fortuito ou for\u00e7a maior. Enfim, h\u00e1 diversas raz\u00f5es para que obras previstas em um contrato de concess\u00e3o n\u00e3o sejam executadas no prazo esperado sem que haja nisso qualquer ilicitude ou irregularidade. N\u00e3o h\u00e1 no Parecer qualquer dado que mostre que a inexecu\u00e7\u00e3o das obras listadas foi irregular.<\/p>\n

Al\u00e9m disso, para provar os supostos ganhos dos concession\u00e1rios com esse \u201cesquema\u201d, o \u00fanico dado apresentado pela Seinfra \u00e9 o aumento do pre\u00e7o do ped\u00e1gio acima da infla\u00e7\u00e3o. O aumento da tarifa acima da infla\u00e7\u00e3o sinaliza apenas que ocorreram eventos que geraram custos para o concession\u00e1rio e que, pelo contrato de concess\u00e3o ou por lei, o risco desses custos estava alocado ao poder concedente. Para compensar o concession\u00e1rio por ter arcado com custos que s\u00e3o de responsabilidade do poder concedente, a ag\u00eancia reguladora aumenta a tarifa. Nessas circunst\u00e2ncias, o concession\u00e1rio s\u00f3 teria ganhos indevidos se (i) o evento causador do sobrecusto do concession\u00e1rio n\u00e3o tiver se realizado; ou (ii) o mecanismo de compensa\u00e7\u00e3o previsto no contrato fosse inadequado, ou indevidamente aplicado. Mas o Parecer simplesmente n\u00e3o faz essas an\u00e1lises.<\/p>\n

Com o intuito de inviabilizar o uso dos mecanismos que d\u00e3o flexibilidade ao contrato, a Seinfra ataca a utiliza\u00e7\u00e3o do fluxo de caixa marginal para inclus\u00e3o de novos investimentos nos contratos e o Fator D como instrumento para exclus\u00e3o dos investimentos.<\/p>\n

O Parecer sustenta que o reequil\u00edbrio por fluxo de caixa marginal \u00e9 uma forma de regula\u00e7\u00e3o por custos e que, por isso, o seu uso seria proibido pela Lei Federal de Concess\u00f5es. A Lei Federal de Concess\u00f5es, contudo, expressa uma prefer\u00eancia (n\u00e3o uma exig\u00eancia) pelo uso da regula\u00e7\u00e3o por pre\u00e7o de servi\u00e7o (em lugar da regula\u00e7\u00e3o por custo). Fui certamente um dos poucos autores a escrever sobre essa prefer\u00eancia. Sustentei que sistemas de regula\u00e7\u00e3o por custo que garantam taxa de retorno ou margem para os concession\u00e1rios deveriam ser eliminados em face desse dispositivo legal. Mas o reequil\u00edbrio por fluxo de caixa marginal n\u00e3o garante isso. N\u00e3o h\u00e1 repasse do custo efetivo das obras feitas pelo concession\u00e1rio para o usu\u00e1rio. O pre\u00e7o das obras eventualmente inclu\u00eddas no contrato \u00e9 definido com base no sistema SICRO, cuja vers\u00e3o atual, como mencionei acima, foi elaborada pela FGV. Se as obras custarem mais que o definido pelo SICRO, o concession\u00e1rio n\u00e3o pode pedir aumento de tarifa por essa raz\u00e3o.<\/p>\n

Note-se que o TCU j\u00e1 se pronunciou no passado a favor do uso do fluxo de caixa marginal para reequil\u00edbrio de contratos pela inclus\u00e3o de novos investimentos. Sobre isso, vide a resposta do TCU \u00e0 consulta TC 032.304\/2012-9, de relatoria do Ministro Jos\u00e9 Mucio. Portanto, pode-se dizer que o TCU foi part\u00edcipe da decis\u00e3o que levou \u00e0 utiliza\u00e7\u00e3o do fluxo de caixa marginal no caso da RIS.<\/p>\n

Vale observar que, se a tese da Seinfra de que a regula\u00e7\u00e3o por custos \u00e9 il\u00edcita for acolhida pelo Plen\u00e1rio do TCU, todo o trabalho de regula\u00e7\u00e3o da Ag\u00eancia Nacional de Energia El\u00e9trica \u2013 ANEEL na \u00e1rea de distribui\u00e7\u00e3o de energia dever\u00e1 ser considerado il\u00edcito. \u00c9 que a ANEEL faz nesse setor uma regula\u00e7\u00e3o por incentivos baseada em custos. Ali\u00e1s, a unidade t\u00e9cnica do TCU que acompanha a atividade da ANEEL nunca cogitou de considerar essa atividade il\u00edcita em face da Lei Federal de Concess\u00f5es.<\/p>\n

Por fim, o que me parece mais grave no Parecer \u00e9 que, ao adotar essa narrativa que os \u00f3rg\u00e3os e entidades de Governo est\u00e3o capturados, a Seinfra elimina qualquer possibilidade de discuss\u00e3o t\u00e9cnica com eles: tudo que for produzido por esses \u00f3rg\u00e3os e entidades estar\u00e1 contaminado por essa captura e n\u00e3o ser\u00e1 devidamente considerado pelos controladores. Essa desconfian\u00e7a entre o controlador e a gest\u00e3o tornar\u00e1 ainda mais dif\u00edcil o pa\u00eds dar cabo dos investimentos federais em infraestrutura de transportes que s\u00e3o indispens\u00e1veis para o seu desenvolvimento.<\/p>\n

O Ministro do TCU Bruno Dantas publicou recentemente um artigo falando do risco de, no controle de efici\u00eancia dos atos p\u00fablicos, o controlador infantilizar a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. O que se v\u00ea nesse caso \u00e9 muito pior: \u00e9 a elimina\u00e7\u00e3o pelo controlador do seu interlocutor pela desmoraliza\u00e7\u00e3o e difama\u00e7\u00e3o, sem qualquer lastro em evid\u00eancias concretas.<\/p>\n

Mas ainda h\u00e1 esperan\u00e7a: trata-se apenas de um parecer de uma unidade t\u00e9cnica que pode ser acolhido ou n\u00e3o pelos Ministros do TCU. E o Ministro Bruno Dantas ser\u00e1 o relator do caso perante o plen\u00e1rio. Oxal\u00e1 prevale\u00e7a a lucidez sobre as ilus\u00f5es conspirat\u00f3rias. E a autoconten\u00e7\u00e3o sobre o voluntarismo.<\/p>\n

*Especialista na estrutura\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o de projetos de infraestrutura, autor de v\u00e1rios livros e artigos sobre esse tema, s\u00f3cio do Portugal Ribeiro Advogados, Mestre em Direito pela Harvard Law School, Ex-professor de Direito de Infraestrutura da FGV-RJ<\/h6>\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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