{"id":12875,"date":"2023-06-15T11:00:00","date_gmt":"2023-06-15T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=12875"},"modified":"2023-06-15T10:44:38","modified_gmt":"2023-06-15T13:44:38","slug":"infradebate-o-naufragio-gradual-da-reforma-do-marco-legal-do-saneamento","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-o-naufragio-gradual-da-reforma-do-marco-legal-do-saneamento\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: O naufr\u00e1gio gradual da reforma do marco legal do saneamento"},"content":{"rendered":"\n

Coment\u00e1rios ao ac\u00f3rd\u00e3o do TJPR que julgou a constitucionalidade das microrregi\u00f5es de saneamento b\u00e1sico institu\u00eddas por lei complementar estadual<\/em><\/p>\n\n\n\n

Rafael R. Garofano* e Thiago Ferrarezi**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Em recente ac\u00f3rd\u00e3o assinado em 5 de junho de 2023 nos autos da A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade ADI 53958-45\/2021, ajuizada em face da Lei Complementar 237\/2021 do Estado do Paran\u00e1, o \u00d3rg\u00e3o Especial do Tribunal de Justi\u00e7a confirmou a constitucionalidade da norma estadual que institui as microrregi\u00f5es dos servi\u00e7os p\u00fablicos de abastecimento de \u00e1gua e de esgotamento sanit\u00e1rio e suas respectivas estruturas de governan\u00e7a, ao assegurar ao Estado a prerrogativa de deliberar sobre o que deva ser considerado \u201cinteresse comum\u201d nos termos do art. 25, \u00a73\u00ba da CF (Constitui\u00e7\u00e3o Federal).<\/p>\n\n\n\n

A decis\u00e3o judicial merece ser analisada com cuidado em face da legisla\u00e7\u00e3o federal atualmente em vigor. Em especial, entre os v\u00e1rios argumentos lan\u00e7ados pelos autores da ADI, um deles se destaca por seu fundamento expresso no texto da Lei 14.026\/2020, conhecida como novo marco legal do saneamento. Trata-se da defini\u00e7\u00e3o de \u201cservi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico de interesse comum\u201d, inclu\u00edda no inciso XIV do art. 3\u00ba da Lei 11.445\/2007.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Ao que aduziram o autor da ADI e munic\u00edpios admitidos na condi\u00e7\u00e3o de amicus curiae<\/em>, o compartilhamento da titularidade do servi\u00e7o s\u00f3 poderia ser institu\u00eddo pelo Estado, de maneira compuls\u00f3ria, nos casos de regi\u00f5es em que se constate, de fato, o uso de instala\u00e7\u00f5es operacionais em conjunto, a teor do inciso XIV do art. 3\u00ba da Lei 11.445\/2007, com reda\u00e7\u00e3o inclu\u00edda pela Lei 14.026\/2020. A interpreta\u00e7\u00e3o decorreria do texto expresso da lei federal que disciplinou a mat\u00e9ria e regulamentou o art. 25, \u00a73\u00ba da CF, ao atribuir uma defini\u00e7\u00e3o concreta para o dispositivo constitucional que trata sobre o exerc\u00edcio de fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas de \u201cinteresse comum\u201d. \u00a0<\/p>\n\n\n\n

Sem adentrar-se nos demais argumentos invocados, este tema do \u201cinteresse comum\u201d nos parece suficiente para questionar o resultado do julgamento em seu m\u00e9rito. Isto porque, no caso das microrregi\u00f5es do Paran\u00e1, a divis\u00e3o em tr\u00eas microrregi\u00f5es n\u00e3o teria observado os requisitos exigidos na legisla\u00e7\u00e3o nacional do setor, pois n\u00e3o teria observado o requisito t\u00e9cnico e f\u00e1tico exigido pela norma. Aponta-se, inclusive, que o diagn\u00f3stico t\u00e9cnico elaborado a pedido da companhia estadual de saneamento evidenciaria a aus\u00eancia de integra\u00e7\u00e3o f\u00edsica dos diversos sistemas de abastecimento de \u00e1gua e de esgotamento sanit\u00e1rio dos diferentes munic\u00edpios.<\/p>\n\n\n\n

Como j\u00e1 tivemos a oportunidade de analisar por ocasi\u00e3o da edi\u00e7\u00e3o da Lei 14.026\/2020[1]<\/a>, sabe-se que os servi\u00e7os de interesse local s\u00e3o de compet\u00eancia dos munic\u00edpios, consoante o disposto no art. 30, V, da CF. Aos Estados ficou reservada a compet\u00eancia residual e a compet\u00eancia para instituir as regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es, constitu\u00eddas por \u201cagrupamentos de munic\u00edpios lim\u00edtrofes, para integrar a organiza\u00e7\u00e3o, o planejamento e a execu\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas de interesse comum<\/em>\u201d (art. 25, \u00a7\u00a71\u00ba e 3\u00ba da CF).<\/p>\n\n\n\n

No caso do saneamento, as caracter\u00edsticas dos servi\u00e7os e sua distribui\u00e7\u00e3o no territ\u00f3rio, al\u00e9m da depend\u00eancia de recursos naturais compartilhados entre munic\u00edpios inseridos na mesma bacia hidrogr\u00e1fica, por exemplo, torna incerta a reparti\u00e7\u00e3o objetiva de compet\u00eancias constitucionais. O desafio se inicia, por isso, em identificar quem \u00e9 o titular, se h\u00e1 interesse local ou comum, municipal ou regional. A aus\u00eancia de um crit\u00e9rio material mais objetivo definido em lei impedia a pacifica\u00e7\u00e3o em torno do exerc\u00edcio da titularidade no \u00e2mbito das regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es, sendo frequentes as disputas em torno da titularidade, das prerrogativas do titular dos servi\u00e7os e das discuss\u00f5es em torno da governan\u00e7a interfederativa em face da autonomia dos entes federados.<\/p>\n\n\n\n

A origem do problema sempre esteve na dificuldade de estabelecer o que deve ser considerado como \u201cinteresse comum\u201d para fins de deslocar o exerc\u00edcio da titularidade da esfera individual do ente municipal para o ambiente de coopera\u00e7\u00e3o interfederativa, quest\u00e3o que n\u00e3o foi suficientemente respondida no julgamento da ADI 1.842-RJ pelo STF (Supremo Tribunal Federal) \u2013 pelo menos n\u00e3o de modo exaustivo em rela\u00e7\u00e3o ao saneamento \u2013, e nem mesmo no Estatuto da Metr\u00f3pole (Lei 13.089\/2015).<\/p>\n\n\n\n

A CF atribui aos Estados a institui\u00e7\u00e3o de regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es e microrregi\u00f5es (art. 25, \u00a73\u00ba). Contudo, tal compet\u00eancia n\u00e3o \u00e9 livre e irrestrita e sequer constitui uma obriga\u00e7\u00e3o para o Estado, o qual dever\u00e1 sopesar cuidadosamente as peculiaridades territoriais dos potenciais munic\u00edpios envolvidos, a fim de identificar a exist\u00eancia de um interesse comum que justifique a integra\u00e7\u00e3o. O principal requisito para a cria\u00e7\u00e3o das regi\u00f5es metropolitanas consiste na finalidade constitucionalmente pr\u00e9-determinada, qual seja, a exist\u00eancia de um \u201cinteresse comum\u201d. Na sua aus\u00eancia, faltar\u00e1 justa causa para a institui\u00e7\u00e3o da regi\u00e3o metropolitana.<\/p>\n\n\n\n

A defini\u00e7\u00e3o legal do que seria esse interesse comum foi positivada primeiramente em 2015, no Estatuto da Metr\u00f3pole:<\/p>\n\n\n\n

Art. 2\u00ba (…) II \u2013 fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica de interesse comum: pol\u00edtica p\u00fablica ou a\u00e7\u00e3o nela inserida cuja realiza\u00e7\u00e3o por parte de um munic\u00edpio, isoladamente, seja invi\u00e1vel ou cause impacto em munic\u00edpios lim\u00edtrofes;<\/em><\/p>\n\n\n\n

Desse modo, a cria\u00e7\u00e3o da regi\u00e3o metropolitana exige a identifica\u00e7\u00e3o da inviabilidade de pol\u00edtica p\u00fablica ou a\u00e7\u00e3o nela inserida, mediante estudo de viabilidade ou estudo de impacto, conforme o caso, que dever\u00e3o instruir o processo legislativo da respectiva lei complementar estadual, sem preju\u00edzo de outros requisitos que eventualmente se fa\u00e7am necess\u00e1rios em raz\u00e3o da finalidade espec\u00edfica[2]<\/a>. N\u00e3o bastar\u00e1, em tese, a mera institui\u00e7\u00e3o formal da unidade regional. A lei que a instituir deve identificar quais s\u00e3o efetivamente os servi\u00e7os interesse comum supralocal, sujeitos \u00e0 delibera\u00e7\u00e3o do conselho regional, a partir da constata\u00e7\u00e3o da inviabilidade de solu\u00e7\u00e3o isolada ou do impacto da a\u00e7\u00e3o individual de saneamento em munic\u00edpios lim\u00edtrofes.<\/p>\n\n\n\n

Ocorre que esta demonstra\u00e7\u00e3o nunca foi simples na pr\u00e1tica. Embora deva ser orientada por crit\u00e9rios t\u00e9cnicos, os conceitos jur\u00eddicos indeterminados adotados pela norma, por si s\u00f3, n\u00e3o foram capazes de afastar ou de evitar conflitos pela titularidade entre entes municipais e estaduais no campo de batalha das regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas ou microrregi\u00f5es. E isso decorre, notadamente, do car\u00e1ter compuls\u00f3rio da integra\u00e7\u00e3o municipal \u00e0 unidade regional criada pelo Estado.<\/p>\n\n\n\n

Diante do contexto ainda conflituoso, a Lei 14.026\/2020 procurou endere\u00e7ar melhor esta e outras grandes quest\u00f5es controversas na legisla\u00e7\u00e3o do setor, tanto que ficou conhecida como novo marco legal do saneamento b\u00e1sico. Trata-se na realidade de uma atualiza\u00e7\u00e3o das leis do setor com altera\u00e7\u00f5es relevantes em algumas quest\u00f5es centrais. Uma delas, por exemplo, \u00e9 a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 formaliza\u00e7\u00e3o de novos contratos de programa firmados sem licita\u00e7\u00e3o entre o titular dos servi\u00e7os (munic\u00edpios ou entidades regionais) e, normalmente, as companhias estaduais de saneamento b\u00e1sico.<\/p>\n\n\n\n

De maior relev\u00e2ncia para os fins aqui pretendidos, a discuss\u00e3o entre \u201cinteresse comum\u201d e \u201cinteresse local\u201d procurou ser equacionada por interm\u00e9dio da defini\u00e7\u00e3o legal mais precisa do que deve ser entendido como interesse comum, com conceitos que v\u00e3o al\u00e9m da defini\u00e7\u00e3o mais gen\u00e9rica e pouco elucidativa do Estatuto da Metr\u00f3pole. \u00c9 criada assim uma defini\u00e7\u00e3o espec\u00edfica para o setor de saneamento b\u00e1sico, que trabalha com a no\u00e7\u00e3o de compartilhamento de infraestruturas entre os titulares dos servi\u00e7os, do seguinte modo:\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Art. 3\u00ba Para fins do disposto nesta Lei, considera-se:   <\/em><\/p>\n\n\n\n

XIV – servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico de interesse comum: servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico prestados em regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es institu\u00eddas por lei complementar estadual, em que se verifique o compartilhamento de instala\u00e7\u00f5es operacionais de infraestrutura de abastecimento de \u00e1gua e\/ou de esgotamento sanit\u00e1rio entre 2 (dois) ou mais Munic\u00edpios<\/strong>, denotando a necessidade de organiz\u00e1-los, planej\u00e1-los, execut\u00e1-los e oper\u00e1-los de forma conjunta e integrada pelo Estado e pelos Mun\u00edcipios que compartilham, no todo ou em parte, as referidas instala\u00e7\u00f5es operacionais; <\/em><\/p>\n\n\n\n

XV – servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico de interesse local: fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas e servi\u00e7os cujas infraestruturas e instala\u00e7\u00f5es operacionais atendam a um \u00fanico Munic\u00edpio; <\/em><\/p>\n\n\n\n

A partir dessas bases, o art. 8\u00ba da Lei 11.445\/2007 foi modificado na tentativa de esclarecer o que acontece quando um servi\u00e7o p\u00fablico passa a ser considerado como de interesse de diferentes entes federados. Com o cuidado para n\u00e3o interferir na autonomia federativa, o texto opta n\u00e3o por deslocar a compet\u00eancia do munic\u00edpio para o Estado respectivo, mas sim por disciplinar o exerc\u00edcio da titularidade compartilhada entre todos os entes que possuem, ao mesmo tempo, interesse sobre o servi\u00e7o:<\/p>\n\n\n\n

Art. 8\u00ba Exercem a titularidade dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico:       <\/em><\/p>\n\n\n\n

I – os Munic\u00edpios e o Distrito Federal, no caso de interesse local;          <\/em><\/p>\n\n\n\n

II – o Estado, em conjunto com os Munic\u00edpios que compartilham efetivamente instala\u00e7\u00f5es operacionais <\/strong>integrantes de regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es, institu\u00eddas por lei complementar estadual, no caso de interesse comum.          <\/em><\/p>\n\n\n\n

Significa dizer que n\u00e3o basta a mera aprova\u00e7\u00e3o de lei complementar pelo Estado para automaticamente se retirar o poder dos munic\u00edpios de decidir isoladamente acerca do saneamento. H\u00e1 necessidade de exist\u00eancia concreta de compartilhamento das instala\u00e7\u00f5es operacionais dos servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico, do que decorre logicamente a import\u00e2ncia atribu\u00edda pelo novo marco legal ao processo de justifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica do exerc\u00edcio compartilhado da titularidade.<\/p>\n\n\n\n

Assim, ainda que um determinado munic\u00edpio seja integrante de regi\u00e3o metropolitana, aglomera\u00e7\u00e3o urbana ou microrregi\u00e3o, por\u00e9m os sistemas e servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico possam ser integralmente operados\/prestados de maneira isolada dos demais \u2013 n\u00e3o havendo compartilhamento de instala\u00e7\u00f5es operacionais relacionadas aos servi\u00e7os \u2013, a titularidade continua sendo exercida de maneira isolada, pois inexistente o interesse comum espec\u00edfico relativo ao saneamento (ainda que possa haver em outras frentes de atua\u00e7\u00e3o da unidade regional).<\/p>\n\n\n\n

Em outras palavras: somente quando comprovada a exist\u00eancia de interesse comum espec\u00edfico no saneamento, ou seja, quando se verifique o compartilhamento de instala\u00e7\u00f5es operacionais de infraestrutura de abastecimento de \u00e1gua e\/ou de esgotamento sanit\u00e1rio entre dois ou mais munic\u00edpios, \u00e9 que o exerc\u00edcio da titularidade poder\u00e1 ser \u201cdeslocado\u201d do munic\u00edpio isoladamente para a estrutura de governan\u00e7a interfederativa, respeitadas em qualquer caso as compet\u00eancias e a autonomia dos entes federados que comp\u00f5em a regi\u00e3o metropolitana por interm\u00e9dio das regras deliberativas pertinentes.<\/p>\n\n\n\n

Mas n\u00e3o \u00e9 s\u00f3, \u00e9 essencial que esse compartilhamento de instala\u00e7\u00f5es operacionais efetivamente implique, na situa\u00e7\u00e3o concreta analisada, a necessidade de que os servi\u00e7os p\u00fablicos sejam organizados, planejados, executados e operados de forma conjunta e integrada pelo Estado e pelos mun\u00edcipios que compartilham, no todo ou em parte, as referidas instala\u00e7\u00f5es operacionais. Haver\u00e1 assim necessidade de avaliar, para cada situa\u00e7\u00e3o de fato e para cada etapa do servi\u00e7o, a presen\u00e7a ou n\u00e3o do interesse comum capaz de justificar o compartilhamento de responsabilidades e a\u00e7\u00f5es, e isso tudo deve ser feito j\u00e1 no momento de edi\u00e7\u00e3o da lei complementar estadual que institui a regi\u00e3o, por meio dos estudos t\u00e9cnicos que a subsidiam[3]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

E isto porque, ao condicion\u00e1-la ao compartilhamento de instala\u00e7\u00f5es operacionais de infraestrutura, o legislador procurou restringir o alcance dado pelo STF na ADI 1842-RJ \u00e0 titularidade das regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es para os servi\u00e7os de saneamento. Ao mesmo tempo, a nova legisla\u00e7\u00e3o n\u00e3o revogou ou substituiu a reda\u00e7\u00e3o atualmente vigente no Estatuto da Metr\u00f3pole que define o que s\u00e3o fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas de interesse comum.<\/p>\n\n\n\n

Com isso, o exerc\u00edcio da titularidade pela estrutura de governan\u00e7a interfederativa ficar\u00e1 condicionado a: (i) constata\u00e7\u00e3o de que a solu\u00e7\u00e3o isolada por parte de um munic\u00edpio seja invi\u00e1vel ou cause impacto em munic\u00edpios lim\u00edtrofes; (ii) exist\u00eancia efetiva de compartilhamento de instala\u00e7\u00f5es operacionais, ou necessidade de compartilhamento futuro por inviabilidade ou impacto negativo da solu\u00e7\u00e3o isolada; (iii) cria\u00e7\u00e3o da regi\u00e3o metropolitana, aglomera\u00e7\u00e3o urbana ou microrregi\u00e3o por lei complementar estadual que especifique o interesse comum entre os entes envolvidos.<\/p>\n\n\n\n

A segunda condi\u00e7\u00e3o \u2013 de compartilhamento n\u00e3o necessariamente efetivo, mas potencial e necess\u00e1rio \u2013, \u00e9 reconhecida pelo ac\u00f3rd\u00e3o em discuss\u00e3o a partir do julgamento da ADI 6911, Relator Ministro Edson Fachin, 16\/05\/2022[4]<\/a>. A interpreta\u00e7\u00e3o, longe de subverter a l\u00f3gica ou a reda\u00e7\u00e3o expressa do texto legal, compatibiliza e atribui sentido jur\u00eddico integrativo \u00e0 reforma do marco legal do setor. Assim, quando a situa\u00e7\u00e3o de fato ainda n\u00e3o evidenciar a exist\u00eancia do efetivo compartilhamento de instala\u00e7\u00f5es operacionais \u2013 no presente \u2013, por\u00e9m ainda assim tal compartilhamento for necess\u00e1rio para os servi\u00e7os, o dispositivo deve ser lido e interpretado como hip\u00f3tese de interesse comum, posto que ser\u00e1 indispens\u00e1vel a conjun\u00e7\u00e3o dos entes federados para a organiza\u00e7\u00e3o, planejamento, execu\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o total ou parcial dos servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

A um s\u00f3 tempo, esta interpreta\u00e7\u00e3o \u2013 j\u00e1 defendida por n\u00f3s em outra oportunidade[5]<\/a> \u2013, acomoda o resultado do julgamento do STF, o Estatuto da Metr\u00f3pole e a nova lei do saneamento, trazendo objetividade e seguran\u00e7a jur\u00eddica adicionais ao funcionamento da estrutura de governan\u00e7a das regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas ou microrregi\u00f5es no setor de saneamento b\u00e1sico.<\/p>\n\n\n\n

Entretanto, isto n\u00e3o significa que se prescinda da comprova\u00e7\u00e3o real e t\u00e9cnica da situa\u00e7\u00e3o f\u00e1tica de necessidade de compartilhamento futuro por inviabilidade ou impacto negativo da solu\u00e7\u00e3o municipal isolada. Para tanto, a pr\u00f3pria lei complementar que institui a regi\u00e3o metropolitana, aglomera\u00e7\u00e3o urbana ou microrregi\u00e3o dever\u00e1 fixar os exatos limites das responsabilidades e a\u00e7\u00f5es que passar\u00e3o a ser exercidas de modo conjunto e n\u00e3o mais isoladamente pelos entes municipais integrantes da regi\u00e3o, observado sempre o limite tra\u00e7ado pelos estudos t\u00e9cnicos que motivaram a cria\u00e7\u00e3o da pr\u00f3pria regi\u00e3o e delimitaram o seu campo de atua\u00e7\u00e3o, ou seja, que fixaram tecnicamente os limites do \u201cinteresse comum\u201d em dada situa\u00e7\u00e3o concreta[6]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

E aqui est\u00e1 o ponto fundamental de disson\u00e2ncia do ac\u00f3rd\u00e3o do TJPR em rela\u00e7\u00e3o ao teor da legisla\u00e7\u00e3o federal vigente. No julgamento da ADI em quest\u00e3o fica evidente o completo desapego aos indispens\u00e1veis requisitos t\u00e9cnicos exigidos nas leis do setor. O teor da pr\u00f3pria decis\u00e3o confirma a ado\u00e7\u00e3o de outros crit\u00e9rios para determinar o significado de \u201cinteresse comum\u201d para fins de cria\u00e7\u00e3o das microrregi\u00f5es de saneamento, crit\u00e9rios tais que foram determinados pelo Estado do Paran\u00e1, de maneira unilateral, em contraposi\u00e7\u00e3o aos elementos exigidos nas leis setoriais pertinentes.<\/p>\n\n\n\n

Ao mesmo tempo, o ac\u00f3rd\u00e3o \u201caceita\u201d a inexist\u00eancia de estudos que serviriam para comprovar o atendimento aos requisitos legais, quer dizer, estudos t\u00e9cnicos que efetivamente demonstrem que a solu\u00e7\u00e3o isolada por parte de um munic\u00edpio seja invi\u00e1vel ou cause impacto em munic\u00edpios lim\u00edtrofes; ou a exist\u00eancia efetiva de compartilhamento de instala\u00e7\u00f5es operacionais ou necessidade de compartilhamento futuro por inviabilidade ou impacto negativo da solu\u00e7\u00e3o isolada por um dos munic\u00edpios que comp\u00f5e uma das tr\u00eas microrregi\u00f5es. Destaque-se os trechos mais relevantes do ac\u00f3rd\u00e3o neste aspecto:\u00a0<\/p>\n\n\n\n

(…) No que concerne aos crit\u00e9rios t\u00e9cnicos empregados para a defini\u00e7\u00e3o do desenho das microrregi\u00f5es, que s\u00e3o compostas por munic\u00edpios lim\u00edtrofes com continuidade territorial, em resumo, tem-se que \u2018De acordo com a justificativa t\u00e9cnica, a divis\u00e3o dos munic\u00edpios buscou uma homogeneidade de indicadores entre as tr\u00eas microrregi\u00f5es, como: populacionais; de necessidade de expans\u00e3o dos servi\u00e7os de \u00e1gua e esgoto; e em termos de infraestrutura operacional dos servi\u00e7os existentes, como tamb\u00e9m considerou as particularidades sociais, econ\u00f4micas e geopol\u00edticas dos territ\u00f3rios envolvidos. Outra premissa foi que cada microrregi\u00e3o tivesse pelo menos uma das regi\u00f5es metropolitanas do Estado.\u2019<\/em><\/p>\n\n\n\n

Destaque-se que, embora cause certo espanto a divis\u00e3o dos 399 munic\u00edpios paranaenses em apenas tr\u00eas unidades regionais, a legisla\u00e7\u00e3o federal pertinente n\u00e3o traz par\u00e2metros objetivos a serem observados quanto ao tamanho das microrregi\u00f5es ou ao n\u00famero de munic\u00edpios por elas abrangidos. Pertinente observar ainda que o Estudo de Regionaliza\u00e7\u00e3o no qual se amparou a lei questionada apresentou simula\u00e7\u00f5es de cen\u00e1rios alternativos (o primeiro sem a divis\u00e3o regional e o segundo com a segmenta\u00e7\u00e3o dos munic\u00edpios do Paran\u00e1 por bacias hidrogr\u00e1ficas), concluindo-se pela maior vantajosidade do modelo adotado pela Lei.<\/em><\/p>\n\n\n\n

A leitura da decis\u00e3o evidencia que os crit\u00e9rios utilizados para divis\u00e3o do territ\u00f3rio do Estado em tr\u00eas microrregi\u00f5es s\u00e3o completamente destoantes da legisla\u00e7\u00e3o federal. Pode-se dizer que o ac\u00f3rd\u00e3o chega ao ponto de desconsiderar at\u00e9 mesmo a exist\u00eancia de dispositivos expressos na Lei 14.026\/2020 sobre a mat\u00e9ria discutida nos autos. E pior, sem questionar a validade ou constitucionalidade das leis federais (vale lembrar que o STF reconheceu a validade da Lei 14.026\/2020 em quatro ADIs), o ac\u00f3rd\u00e3o em nenhum momento analisa a vig\u00eancia e o conte\u00fado da lei federal setorial \u2013 Lei 11.445\/2007, com reda\u00e7\u00e3o atualizada pela Lei 14.026\/2020 \u2013 e n\u00e3o cita em um instante sequer os seus dispositivos legais mais relevantes ao caso (art. 3\u00ba, XIV e 8\u00ba, II, acima transcritos). Mais \u00e0 frente a decis\u00e3o prossegue:<\/p>\n\n\n\n

(…) Em rela\u00e7\u00e3o aos objetivos da regionaliza\u00e7\u00e3o, extrai-se que a presta\u00e7\u00e3o regionalizada mira a \u201cgera\u00e7\u00e3o de ganhos de escala necess\u00e1rios para a universaliza\u00e7\u00e3o e a viabilidade t\u00e9cnica e econ\u00f4mico-financeira dos servi\u00e7os, com uniformiza\u00e7\u00e3o do planejamento, da regula\u00e7\u00e3o e da fiscaliza\u00e7\u00e3o. Visa tamb\u00e9m garantir que aqueles munic\u00edpios que atuam isoladamente na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os por autarquias ou empresas privadas tenham condi\u00e7\u00f5es de buscar financiamentos federais, n\u00e3o podendo a microrregi\u00e3o interferir nessas op\u00e7\u00f5es j\u00e1 consolidadas.\u201d (…)<\/em><\/p>\n\n\n\n

Ademais, consoante observado pela PGJ, salvo ila\u00e7\u00f5es de natureza especulativa, nem o Demandante, nem nenhum dos demais interessados, logrou inequivocamente demonstrar parcialidade\/enviesamento do Estudo, nem desconstituir o crit\u00e9rio utilizado no esquema de divis\u00e3o (equitativa, a partir da popula\u00e7\u00e3o da regi\u00e3o metropolitana de Curitiba, com vistas \u00e0 sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira).<\/em><\/p>\n\n\n\n

Esse \u00faltimo par\u00e1grafo \u00e9 revelador do verdadeiro crit\u00e9rio utilizado para embasar o estudo de regionaliza\u00e7\u00e3o contratado pelo Estado. Trata-se de crit\u00e9rio de viabilidade econ\u00f4mico-financeira baseado na l\u00f3gica do prestador estadual dos servi\u00e7os, a companhia estadual de saneamento. A l\u00f3gica t\u00e3o criticada e obscura dos \u201csubs\u00eddios cruzados\u201d[7]<\/a>, muito pouco transparente, parece ter sido o crit\u00e9rio determinante utilizado para a divis\u00e3o territorial do Estado em microrregi\u00f5es de saneamento b\u00e1sico, no interesse da companhia estadual de saneamento. O problema \u00e9 que esse crit\u00e9rio n\u00e3o tem respaldo legal e contraria o texto expresso da legisla\u00e7\u00e3o federal pertinente, como visto acima.<\/p>\n\n\n\n

A quest\u00e3o \u00e9 que n\u00e3o basta argumenta\u00e7\u00e3o gen\u00e9rica e destitu\u00edda da comprova\u00e7\u00e3o do compartilhamento \u2013 efetivo, necess\u00e1rio, atual ou futuro \u2013 de instala\u00e7\u00f5es operacionais (interesse comum), sob pena de supress\u00e3o indevida de compet\u00eancias constitucionais dos titulares dos servi\u00e7os. Ao que tudo indica, n\u00e3o h\u00e1 comprova\u00e7\u00e3o nos estudos t\u00e9cnicos apresentados que a integra\u00e7\u00e3o regional dos munic\u00edpios em tr\u00eas microrregi\u00f5es serve para atender aos crit\u00e9rios definidos na legisla\u00e7\u00e3o federal. Aparentemente, conforme restou evidenciado no pr\u00f3prio ac\u00f3rd\u00e3o, o objetivo seria a hipot\u00e9tica necessidade de integra\u00e7\u00e3o para viabiliza\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica e econ\u00f4mico-financeira da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, sem qualquer comprova\u00e7\u00e3o efetiva \u2013 como exigido em lei \u2013 da inviabilidade ou das consequ\u00eancias negativas da eventual solu\u00e7\u00e3o isolada que vier a ser adotada por um dos titulares.<\/p>\n\n\n\n

Note-se que os crit\u00e9rios legais s\u00e3o objetivos e delimitados, n\u00e3o se admitindo que a decis\u00e3o de cria\u00e7\u00e3o de regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es leve em considera\u00e7\u00f5es outros fatores n\u00e3o diretamente ligados ao interesse comum espec\u00edfico do saneamento b\u00e1sico, a exemplo de particularidades sociais, econ\u00f4micas e pol\u00edticas dos territ\u00f3rios envolvidos. N\u00e3o \u00e9 relevante para esse fim, por exemplo, saber quais munic\u00edpios s\u00e3o hoje operados pela companhia estadual de saneamento ou por qualquer outro operador, assim como crit\u00e9rios como infraestrutura projetada em planos regionais j\u00e1 editados.<\/p>\n\n\n\n

O essencial \u00e9 a comprova\u00e7\u00e3o do efetivo compartilhamento de instala\u00e7\u00f5es operacionais de infraestrutura de abastecimento de \u00e1gua e\/ou de esgotamento sanit\u00e1rio entre dois ou mais munic\u00edpios, capaz de denotar, por esta raz\u00e3o, a necessidade de organiz\u00e1-los, planej\u00e1-los, execut\u00e1-los e oper\u00e1-los de forma conjunta e integrada pelo Estado e pelos mun\u00edcipios que compartilham, no todo ou em parte, as referidas instala\u00e7\u00f5es operacionais.<\/p>\n\n\n\n

Ausentes um ou mais requisitos exigidos pela lei federal para comprova\u00e7\u00e3o do \u201cinteresse comum\u201d \u2013 e enquanto eles n\u00e3o foram satisfeitos \u2013, n\u00e3o h\u00e1 como admitir a validade da iniciativa do Estado de instituir microrregi\u00f5es de saneamento. A nova legisla\u00e7\u00e3o federal \u2013 Lei 14.026\/2020 \u2013 sem d\u00favida avan\u00e7ou no tratamento desta mat\u00e9ria, no sentido de estipular de modo mais claro e objetivo os par\u00e2metros para o exerc\u00edcio da governan\u00e7a interfederativa no setor. A obten\u00e7\u00e3o do consenso e a coopera\u00e7\u00e3o volunt\u00e1ria foram refor\u00e7ados e incentivados com a nova legisla\u00e7\u00e3o (ainda que n\u00e3o sem m\u00e9todos de \u201cpress\u00e3o\u201d), em detrimento de imposi\u00e7\u00f5es compuls\u00f3rias sem respaldo t\u00e9cnico exaustivo. N\u00e3o seria leg\u00edtimo ao Estado \u2013 nem ao Judici\u00e1rio \u2013 desconsiderar tais avan\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

Curioso notar que o pr\u00f3prio ac\u00f3rd\u00e3o revela a possiblidade de questionamento da consist\u00eancia t\u00e9cnica e dos crit\u00e9rios utilizados no estudo da Lei Complementar Estadual que instituiu as microrregi\u00f5es de saneamento no Estado do Paran\u00e1. Ao reconhecer as limita\u00e7\u00f5es da via processual eleita (ADI), o voto condutor abre margem para discuss\u00e3o mais profunda dos crit\u00e9rios utilizados e de sua validade em face da legisla\u00e7\u00e3o federal em a\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria: \u201c(…) \u00c9 preciso ter em vista que a ADI n\u00e3o \u00e9 a via adequada para se perquirir acerca da consist\u00eancia t\u00e9cnica do estudo que amparou a proposi\u00e7\u00e3o normativa, j\u00e1 que \u00e9 descabida a produ\u00e7\u00e3o probat\u00f3ria\u201d. <\/em>Est\u00e1 a\u00ed um importante indicativo de que a mat\u00e9ria em discuss\u00e3o n\u00e3o se encerra com o julgamento desta ADI.<\/p>\n\n\n\n

Ainda assim, decis\u00f5es como esta ajudam a naufragar gradualmente a reforma do marco legal do saneamento. Se a inten\u00e7\u00e3o \u00e9 fazer da lei federal \u201cletra morta\u201d, primeiro \u00e9 necess\u00e1rio revog\u00e1-la ou alter\u00e1-la via processo legislativo, ou declarar judicialmente a sua inconstitucionalidade \u2013 tentativa j\u00e1 recha\u00e7ada pelo STF. Enquanto isso n\u00e3o ocorre, n\u00e3o cabe simplesmente ignor\u00e1-la. Voltamos a dizer: aceitar a norma tal como ela se apresenta e cumpri-la em todos os seus termos talvez seja a melhor contribui\u00e7\u00e3o para o setor saneamento no momento. Cultivar a defer\u00eancia ao processo democr\u00e1tico e promover, na pr\u00e1tica, o aprimoramento da governan\u00e7a interfederativa, parece o caminho mais acertado a seguir.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> GAROFANO, Rafael R. Governan\u00e7a interfederativa no saneamento b\u00e1sico \u2013 estudo a partir do novo marco legal (Lei n\u00ba 14.026, de 15 de julho de 2020)<\/strong>. In.: Alexandre Jorge Carneiro da Cunha Filho; Carmen Silvia Lima de Arruda; Guilherme Corona Rodrigues Lima; Rodrigo de Pinho Bertoccelli (Coord.) Novo Marco Regulat\u00f3rio do Saneamento B\u00e1sico no Brasil: Estudos sobre a nova Lei n\u00ba 14.026\/2020 \u2013 Volume 1. S\u00e3o Paulo: Quartier Latin, 2021.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> A diretriz normativa pode ser assim resumida: apenas quando houver interesse comum comprovadamente presente, ou seja, quando demonstrado que h\u00e1 inviabilidade de solu\u00e7\u00e3o individual ou que a solu\u00e7\u00e3o adotada por um determinado munic\u00edpio pode gerar impacto em outro(s), poder\u00e1 se falar em compartilhamento das responsabilidades e das a\u00e7\u00f5es no \u00e2mbito da estrutura de governan\u00e7a interfederativa metropolitana. Ali\u00e1s, o pr\u00f3prio Estatuto da Metr\u00f3pole, em seu art. 5\u00ba, determina que durante o processo legislativo sejam explicitados os crit\u00e9rios t\u00e9cnicos que levaram \u00e0 sele\u00e7\u00e3o desses munic\u00edpios e dessas fun\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> O fato de ser em momento pr\u00e9vio \u00e9 de suma import\u00e2ncia, uma vez que \u00e9 temer\u00e1rio aprovar a Lei Complementar, instituir a regi\u00e3o, organizar a sua governan\u00e7a, sem antes delimitar quais assuntos ou mat\u00e9rias dever\u00e3o ser exercidos de modo compartilhado, e n\u00e3o mais isoladamente pelos munic\u00edpios que a comp\u00f5em. \u00c9 exatamente a aus\u00eancia de delimita\u00e7\u00e3o pr\u00e9via que tem gerado inseguran\u00e7a jur\u00eddica.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> \u201c(…) Ora, que o sistema n\u00e3o seja integrado de facto, n\u00e3o decorre que ele n\u00e3o possa ou deva vir a ser integrado. Em outras palavras, a integra\u00e7\u00e3o depende de uma valora\u00e7\u00e3o que \u00e9, a um s\u00f3 tempo, t\u00e9cnico-instrumental e pol\u00edtica, e se dirige a uma avalia\u00e7\u00e3o projetiva da qualidade do servi\u00e7o p\u00fablico prestado aos cidad\u00e3os. Conclui-se que a inexist\u00eancia de sistema previamente integrado de saneamento b\u00e1sico n\u00e3o obsta que o mesmo venha a ser integrado na forma da legisla\u00e7\u00e3o de reg\u00eancia e segundo os requisitos inerente \u00e0 institui\u00e7\u00e3o de regi\u00f5es metropolitanas.\u201d<\/p>\n\n\n\n

Nesse particular, pertinente trazer excerto do j\u00e1 referido parecer da PGR (Procuradoria Geral da Rep\u00fablica) exarado na ADI 6339\/BA: \u201cA exist\u00eancia do fen\u00f4meno da conurba\u00e7\u00e3o \u00e9 desnecess\u00e1ria para configurar o interesse comum na presta\u00e7\u00e3o regionalizada dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico, face \u00e0 circunst\u00e2ncia de que at\u00e9 mesmo munic\u00edpios n\u00e3o lim\u00edtrofes podem optar por esse modelo compartilhado, a fim de \u201catender adequadamente \u00e0s exig\u00eancias de higiene e sa\u00fade p\u00fablica, ou para dar viabilidade econ\u00f4mica e t\u00e9cnica aos Munic\u00edpios menos favorecidos\u201d (Lei 11.445\/2007; art. 3\u00ba, VI, \u201cb\u201d).<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> https:\/\/garofano.com.br\/projeto-de-lei-complementar-que-institui-microrregioes-de-saneamento\/<\/a><\/p>\n\n\n\n

[6]<\/a> Assim \u00e9 porque, por exemplo, uma determinada fun\u00e7\u00e3o ou atividade que possa ser exercida isoladamente por um dado munic\u00edpio integrante da regi\u00e3o metropolitana, e que n\u00e3o represente qualquer impacto ou consequ\u00eancia para os munic\u00edpios lim\u00edtrofes \u2013 posto que inexistente comprova\u00e7\u00e3o desse impacto nos estudos t\u00e9cnicos que embasaram a cria\u00e7\u00e3o da regi\u00e3o metropolitana, tampouco a necessidade de compartilhamento de instala\u00e7\u00f5es operacionais \u2013 deve continuar a ser exercida de forma isolada pelo munic\u00edpio.<\/p>\n\n\n\n

[7]<\/a> Por meio do qual os munic\u00edpios vi\u00e1veis subsidiam a inclus\u00e3o dos munic\u00edpios n\u00e3o rent\u00e1veis (ou que n\u00e3o teriam viabilidade se fossem licitados de forma independente). Sendo assim, os munic\u00edpios mais rent\u00e1veis subsidiam os menos rent\u00e1veis, garantindo que a escala de atendimento seja maximizada.<\/p>\n\n\n\n

*Rafael R. Garofano \u00e9 advogado em S\u00e3o Paulo (SP) com atua\u00e7\u00e3o em Direito Administrativo, Regulat\u00f3rio, Contratual e Infraestrutura; doutor e mestre em Direito do Estado pela USP (Universidade de S\u00e3o Paulo); e s\u00f3cio fundador do escrit\u00f3rio Garofano Sociedade de Advogados.<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
**Thiago Ferrarezi \u00e9 advogado especialista em Direito do Estado pela UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul); em Licita\u00e7\u00f5es, Contratos e Or\u00e7amento P\u00fablico pela USP; e mestre em Gest\u00e3o e Pol\u00edticas P\u00fablicas pela FGV (Funda\u00e7\u00e3o Get\u00falio Vargas).<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Coment\u00e1rios ao ac\u00f3rd\u00e3o do TJPR que julgou a constitucionalidade das microrregi\u00f5es de saneamento b\u00e1sico institu\u00eddas por lei complementar estadual Rafael R. Garofano* e Thiago Ferrarezi** Em recente ac\u00f3rd\u00e3o assinado em 5 de junho de 2023 nos autos da A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade ADI 53958-45\/2021, ajuizada em face da Lei Complementar 237\/2021 do Estado do Paran\u00e1, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":6603,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[1,7],"tags":[6888,6887,3809,2391,4639,6036,620,179,5816,6886],"class_list":["post-12875","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-geral","category-infratransporte","tag-adi-53958-45-2021","tag-constituicao","tag-lei-11-445-2007","tag-lei-14-026-2020","tag-marco-legal","tag-microrregioes","tag-parana","tag-saneamento","tag-sanepar","tag-tjpr"],"yoast_head":"\niNFRADebate: O naufr\u00e1gio gradual da reforma do marco legal do saneamento - Ag\u00eancia iNFRA<\/title>\n<meta name=\"robots\" content=\"index, follow, max-snippet:-1, max-image-preview:large, max-video-preview:-1\" \/>\n<link rel=\"canonical\" href=\"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-o-naufragio-gradual-da-reforma-do-marco-legal-do-saneamento\/\" \/>\n<meta property=\"og:locale\" content=\"pt_BR\" \/>\n<meta property=\"og:type\" content=\"article\" \/>\n<meta property=\"og:title\" content=\"iNFRADebate: O naufr\u00e1gio gradual da reforma do marco legal do saneamento\" \/>\n<meta property=\"og:description\" content=\"Coment\u00e1rios ao ac\u00f3rd\u00e3o do TJPR que julgou a constitucionalidade das microrregi\u00f5es de saneamento b\u00e1sico institu\u00eddas por lei complementar estadual Rafael R. 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