{"id":13071,"date":"2023-07-18T09:00:00","date_gmt":"2023-07-18T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=13071"},"modified":"2023-07-17T11:16:44","modified_gmt":"2023-07-17T14:16:44","slug":"estudo-busca-fundamento-teorico-para-indicar-quando-contratos-de-parceria-devem-ser-reequilibrados","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/estudo-busca-fundamento-teorico-para-indicar-quando-contratos-de-parceria-devem-ser-reequilibrados\/","title":{"rendered":"Estudo busca fundamento te\u00f3rico para indicar quando contratos de parceria devem ser reequilibrados"},"content":{"rendered":"\n

Dimmi Amora, da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Tr\u00eas professores das \u00e1reas de direito e economia decidiram buscar um caminho te\u00f3rico para algo que vem afligindo o setor de infraestrutura nos \u00faltimos anos no Brasil: o reequil\u00edbrio dos contratos de longo prazo de parceria entre poder p\u00fablico e iniciativa privada.

Na teoria, contratos assinados com a expectativa de que v\u00e3o performar como o previsto em seus estudos iniciais. Na pr\u00e1tica, a realidade batendo \u00e0 porta com mudan\u00e7as sociais, econ\u00f4micas e pol\u00edticas, novas demandas e todo tipo de press\u00e3o que, por vezes, at\u00e9 impossibilitam a continuidade da parceria prevista para 20, 30 ou mais anos.

“O direito administrativo nega a flexibilidade. Nega que as coisas mudam, que as coisas t\u00eam que ser revistas. Nosso trabalho olha para a quest\u00e3o de quando se deve mudar”, disse o Frederico Turolla, que junto com Marcos Nobre e Rafael Veras escreveram “Contrata\u00e7\u00e3o incompleta de projetos de infraestrutura”, working paper que ser\u00e1 divulgado na pr\u00f3xima quarta-feira (19) em evento no PSP Hub, com mais informa\u00e7\u00f5es neste link<\/a>.

“O direito administrativo parece carecer de uma estrutura para analisar situa\u00e7\u00f5es concretas de maneira mais potente. Os reequil\u00edbrios est\u00e3o acontecendo de uma forma desvinculada da realidade. Usam-se princ\u00edpios errados para se olhar a realidade”, apontou Turolla.

Eles contam que para exemplificar o que est\u00e1 acontecendo com os contratos de parceria de longo prazo no pa\u00eds recorreram \u00e0 hist\u00f3ria do navegador Amir Klink. Segundo eles, ao fazer seu projeto para atravessar o Atl\u00e2ntico solitariamente, Klink chegou com a informa\u00e7\u00e3o aos engenheiros de que queria um barco que n\u00e3o virasse, por ser essa a causa de todas as tentativas frustradas anteriores.

Os engenheiros convenceram o navegador de que ele estava errado. Era imposs\u00edvel criar um barco que n\u00e3o virasse nessa travessia e que a escolha dele seria por um barco que, ao ser virado pelas ondas e tempestades do Atl\u00e2ntico, pudesse ser desvirado pelo navegador. Esse exemplo virou um teorema para os contratos de parcerias, chamado Teorema do Barquinho Klink.

“Em havendo incentivo para desvirar o barco, haver\u00e1 mais incentivo para atravessar o oceano”, brincou Turolla, dizendo que n\u00e3o h\u00e1 como “o barco” dos contratos de 30 anos n\u00e3o virar. “A \u00fanica forma de voc\u00ea ter incentivo para entrar num ambiente supercomplicado \u00e9 ter incentivo para desvirar o barco.”

“A realidade se imp\u00f5e”<\/strong>
De acordo com os autores, o trabalho pretende “buscar contribuir com a constru\u00e7\u00e3o de uma esp\u00e9cie de Teoria Geral dos Contratos Incompletos de Longo Prazo em pa\u00edses emergentes” e \u00e9 uma reflex\u00e3o acad\u00eamica, te\u00f3rica, sem entrar em caso concreto.

Os autores, no entanto, conhecem a realidade dos contratos de parceria do Brasil com profundidade e dizem que o que os motivou a buscar esse approach te\u00f3rico \u00e9 a falta de um arcabou\u00e7o que d\u00ea sustenta\u00e7\u00e3o para decis\u00f5es que acabam sendo tomadas “quando a realidade se imp\u00f5e”, ou seja, os reequil\u00edbrios e repactua\u00e7\u00f5es dos contratos.

“A realidade se imp\u00f5e. A interpreta\u00e7\u00e3o de manuais de 30 anos atr\u00e1s do direito administrativo intui que n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel [reequilibrar]. O que todo mundo sabe que \u00e9 necess\u00e1rio n\u00e3o tinha um approach te\u00f3rico que ficasse de p\u00e9 e possibilitasse esse tipo de coisa”, disse Marcos Nobre.  

Marcos Nobre critica duramente um dos principais pilares te\u00f3ricos que sustenta teses que impedem processos de reequil\u00edbrio dos contratos. Segundo ele, a interpreta\u00e7\u00e3o dada ao termo “mantidas as condi\u00e7\u00f5es da proposta” est\u00e1 errada. 

“Ela n\u00e3o quer dizer isso que dizem. A fonte \u00e9 o contrato, a preserva\u00e7\u00e3o do valor econ\u00f4mico do contrato, que \u00e9 mais importante do que sobrepor regras r\u00edgidas, sem ader\u00eancia com a realidade”, lembrou Nobre.

Arcabou\u00e7o te\u00f3rico<\/strong>
Os autores caracterizam o contrato de parceria como incompleto, complexo, resiliente e flex\u00edvel. No trabalho, eles produzem teoricamente dois ambientes, um teoricamente \u00f3timo, que seria a base usada para os contratos de parceria que v\u00eam sendo feitos, em maioria; e outro com as imperfei\u00e7\u00f5es do mundo, como assimetria informacional, oferta limitada de seguros, mercados n\u00e3o maduros, monop\u00f3lios e outros problemas.

“O paradigma ideal dos contratos de parceria n\u00e3o d\u00e1 conta das imperfei\u00e7\u00f5es do mundo real”, comentam os autores numa apresenta\u00e7\u00e3o sobre o texto.

Segundo Nobre, a inten\u00e7\u00e3o com o trabalho, que foi citado recentemente pelo ministro do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) Benjamin Zymler ao comentar o voto do relator da consulta dos minist\u00e9rios ao \u00f3rg\u00e3o para saber se o governo pode desistir dos processos de relicita\u00e7\u00e3o, \u00e9 ajudar com um arcabou\u00e7o te\u00f3rico para que seja poss\u00edvel aos gestores e controladores ter argumentos para apoiar as decis\u00f5es em favor do reequil\u00edbrio.

Nobre diz que a maioria sabe que o melhor \u00e9 a repactua\u00e7\u00e3o, mas tem medo de executar por n\u00e3o haver base te\u00f3rica que sustente suas avalia\u00e7\u00f5es, o que para ele levou ao chamado “apag\u00e3o das canetas”.

“Esse artigo \u00e9 um approach te\u00f3rico para acender as canetas. Para que a administra\u00e7\u00e3o possa seguir em frente”, disse Nobre.

Risco reverso<\/strong>
Rafael Veras combate ainda uma outra associa\u00e7\u00e3o comum feita pelos defensores da manuten\u00e7\u00e3o das propostas, a de que mudan\u00e7as ao longo do contrato retiram o interesse de players mais s\u00e9rios das parcerias de longo prazo do pa\u00eds, pois eles n\u00e3o teriam a capacidade de negociar ex-post mudan\u00e7as nos contratos, como os ditos players “menos s\u00e9rios”.

Para ele, o que ocorre hoje \u00e9 um risco reverso. Ou seja, os melhores players podem n\u00e3o ser selecionados para parcerias porque sabem que n\u00e3o h\u00e1 um sistema que possa dar seguran\u00e7a aos contratos na hora da renegocia\u00e7\u00e3o ex-post, colocando apenas parceiros que aceitam ex-ante riscos elevados e desconhecidos.

“Defendemos que o que voc\u00ea tem \u00e9 uma sele\u00e7\u00e3o adversa. Voc\u00ea troca o oportunismo ex-post da renegocia\u00e7\u00e3o por um oportunismo ex-ante da contrata\u00e7\u00e3o. Isso n\u00e3o faz sentido. Se voc\u00ea estabelece um sistema de incentivos para a conduta de revis\u00e3o, voc\u00ea tem como minimizar essas condutas oportunistas apontadas”, disse Veras.

Os autores defendem que em determinado momento \u00e9 melhor para os players cooperar do que litigar, contanto que haja balizas doutrin\u00e1rias para que isso possa acontecer. Para eles, \u00e9 necess\u00e1ria a constru\u00e7\u00e3o de um ambiente adequado, o que est\u00e1 evoluindo no pa\u00eds. 

Grau de flexibilidade<\/strong>
Eles citam como exemplo a introdu\u00e7\u00e3o do artigo 26 da Lindb (Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro), que permite aos \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos firmarem acordos com particulares, a Lei de Relicita\u00e7\u00e3o (13.448\/2017) e a experi\u00eancia do TCU ao criar a secretaria de resolu\u00e7\u00e3o consensual, iniciada neste ano.

Turolla diz ser mais necess\u00e1rio discutir n\u00e3o apenas as quest\u00f5es de reequil\u00edbrio, mas o grau de flexibilidade que um contrato de parceria deve ter. E que seria “leviano e inconsequente” falar em mais ou menos flexibilidade para os contratos de parceria no pa\u00eds, que, segundo ele, t\u00eam um padr\u00e3o de baixa flexibilidade atualmente. Para ele, as condi\u00e7\u00f5es previstas nos 30 anos de contrato t\u00eam que ser v\u00e1lidas enquanto n\u00e3o houver mudan\u00e7as estruturais.

“O que n\u00e3o pode \u00e9, n\u00e3o havendo mudan\u00e7a estrutural alguma, voc\u00ea mudar a aloca\u00e7\u00e3o de riscos”, defendeu Turolla, doutor em Economia e s\u00f3cio da Pezco Economics. “Depois da pandemia, voc\u00ea vai manter a aloca\u00e7\u00e3o de riscos de antes? Isso enseja mudan\u00e7a. Mas uma mudan\u00e7a consequente e respons\u00e1vel.”

“Disputa de hermen\u00eautica”<\/strong>
Veras afirmou que o trabalho prop\u00f5e contratos com janelas para que, em casos de eventos n\u00e3o previstos, seja poss\u00edvel ter margem para uma discuss\u00e3o no \u00e2mbito do contrato entre as partes, sem necessidade de ir ao Judici\u00e1rio ou arbitragens. Para ele, quando acontece um evento n\u00e3o previsto na matriz de risco, esse comportamento vai gerar uma redu\u00e7\u00e3o dos custos de transa\u00e7\u00e3o.

“O setor de infraestrutura virou uma disputa de hermen\u00eautica entre risco ordin\u00e1rio do concession\u00e1rio e risco extraordin\u00e1rio do poder p\u00fablico. O que propomos \u00e9 que h\u00e1 zonas cinzentas que j\u00e1 podem ser pr\u00e9-estabelecidas como necess\u00e1rias a uma renegocia\u00e7\u00e3o”, disse Veras, recentemente doutorado em Direito e s\u00f3cio da Braz, Coelho, Campos, Veras, Lessa e Bueno .

Custo alto para todos<\/strong>
Outra preocupa\u00e7\u00e3o dos autores \u00e9 com a chegada de novas tecnologias, que criam ainda mais necessidade de que os contratos possam ser adapt\u00e1veis. Como o oceano a ser atravessado, o fato \u00e9 que ningu\u00e9m consegue prever o futuro 30 anos antes, avaliam. Para eles, \u00e9 mais f\u00e1cil buscar bons parceiros se eles t\u00eam certeza de que, se o barco virar, n\u00e3o vai afundar.

“No final do dia, num contrato de longo prazo, \u00e9 melhor ficar do que sair. O custo de sair dessa rela\u00e7\u00e3o \u00e9 muito alto para todo mundo, para o poder p\u00fablico, o concession\u00e1rio e a popula\u00e7\u00e3o usu\u00e1ria do servi\u00e7o p\u00fablico”, disse Nobre, doutor em Direito, professor da UFPE (Universidade Federal de Pernambuco) e conselheiro do Tribunal de Contas de Pernambuco.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Dimmi Amora, da Ag\u00eancia iNFRA Tr\u00eas professores das \u00e1reas de direito e economia decidiram buscar um caminho te\u00f3rico para algo que vem afligindo o setor de infraestrutura nos \u00faltimos anos no Brasil: o reequil\u00edbrio dos contratos de longo prazo de parceria entre poder p\u00fablico e iniciativa privada. 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