{"id":13123,"date":"2023-07-25T11:00:00","date_gmt":"2023-07-25T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=13123"},"modified":"2023-07-24T11:52:57","modified_gmt":"2023-07-24T14:52:57","slug":"infradebate-medidas-cautelares-de-reequilibrio-de-concessoes-a-resolucao-19-2023-da-secretaria-de-parcerias-em-investimentos-de-sao-paulo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-medidas-cautelares-de-reequilibrio-de-concessoes-a-resolucao-19-2023-da-secretaria-de-parcerias-em-investimentos-de-sao-paulo\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Medidas cautelares de reequil\u00edbrio de concess\u00f5es – a Resolu\u00e7\u00e3o 19\/2023 da Secretaria de Parcerias em Investimentos de S\u00e3o Paulo"},"content":{"rendered":"\n

Guilherme F. Dias Reisdorfer*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A Resolu\u00e7\u00e3o 19\/2023 da Secretaria de Parcerias em Investimentos (SPI) do Estado de S\u00e3o Paulo, publicada em 31 de maio, trouxe regramento para ado\u00e7\u00e3o de \u201cmedidas para mitiga\u00e7\u00e3o do impacto de desequil\u00edbrios econ\u00f4mico-financeiros em contratos de delega\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos\u201d estaduais.[1]<\/a><\/p>\n\n\n\n

O enfrentamento das situa\u00e7\u00f5es de desequil\u00edbrio \u00e9 complexo e tem sido grande fonte de lit\u00edgios. \u00c9 tamb\u00e9m foco de inefici\u00eancia na gest\u00e3o contratual, dada a n\u00e3o rara dificuldade de alcan\u00e7ar solu\u00e7\u00f5es tempestivas. O novo regramento traz potenciais solu\u00e7\u00f5es para lidar com essas dificuldades e com o custo temporal dos processos de reequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

O processo decis\u00f3rio e a implementa\u00e7\u00e3o da medida cautelar<\/strong>
A Resolu\u00e7\u00e3o 19\/2023 define que o processo por ela regulado pode ser iniciado de of\u00edcio pela SPI, ou por provoca\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os e autarquias respons\u00e1veis pela regula\u00e7\u00e3o ou gest\u00e3o do contrato, ou, ainda, por \u201cprovoca\u00e7\u00e3o de qualquer interessado\u201d, como a pr\u00f3pria concession\u00e1ria (art. 2\u00ba, inc. IV).<\/p>\n\n\n\n

O art. 2\u00ba, inc. I, indica que a ado\u00e7\u00e3o de medidas mitigat\u00f3rias \u00e9 \u201cfaculdade\u201d da SPI e n\u00e3o constitui \u201cdireito subjetivo das concession\u00e1rias\u201d. A previs\u00e3o deve ser considerada a partir de perspectiva mais ampla e a pr\u00f3pria Resolu\u00e7\u00e3o evidencia a aus\u00eancia de discricionariedade plena na tomada de decis\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O art. 3\u00ba estabelece hip\u00f3teses em que \u00e9 \u201cobrigat\u00f3ria a avalia\u00e7\u00e3o do cabimento da aplica\u00e7\u00e3o de medidas cautelares\u201d. Se \u00e9 verdade que essa obrigatoriedade ocorre em momento anterior ao da delibera\u00e7\u00e3o sobre a medida cautelar, ela j\u00e1 evidencia situa\u00e7\u00f5es espec\u00edficas de maior gravidade ou evid\u00eancia de desequil\u00edbrio \u2013 e que, coerentemente, devem ser assim tratadas pela SPI a prop\u00f3sito da decis\u00e3o acerca da medida cautelar.<\/p>\n\n\n\n

Conforme os incisos do art. 3\u00ba, a avalia\u00e7\u00e3o \u00e9 obrigat\u00f3ria quando se constata: (i) risco de comprometimento da continuidade do servi\u00e7o p\u00fablico, inclusive por comprometimento da solv\u00eancia da concession\u00e1ria, ou de vencimento antecipado ou de acelera\u00e7\u00e3o de vencimento de compromissos contratados com financiadores; ou (ii) indicativo de subsist\u00eancia de saldo regulat\u00f3rio em vista do prazo contratual remanescente; ou (iii) desequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro com proje\u00e7\u00e3o de impacto significativo. As m\u00e9tricas para determinar o impacto envolvem a aferi\u00e7\u00e3o de custos adicionais ou de perda de arrecada\u00e7\u00e3o bruta.<\/p>\n\n\n\n

Identificado o potencial cabimento da medida cautelar, o \u00f3rg\u00e3o ou autarquia respons\u00e1vel pela regula\u00e7\u00e3o ou gest\u00e3o do contrato ser\u00e1 instado pela SPI a apresentar estimativa preliminar do impacto do evento de desequil\u00edbrio e indicar medidas adequadas para produzir os efeitos mitigat\u00f3rios (art. 5\u00ba), referidas de modo exemplificativo no art. 2\u00ba, inc. III. Esses elementos informar\u00e3o o processo decis\u00f3rio do Secret\u00e1rio de Parcerias e Investimentos, a quem compete decidir sobre a aplica\u00e7\u00e3o da medida cautelar.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 o art. 6\u00ba prev\u00ea situa\u00e7\u00f5es de elimina\u00e7\u00e3o de discricionariedade, para as quais a aplica\u00e7\u00e3o da medida cautelar \u00e9 obrigat\u00f3ria:<\/p>\n\n\n\n

\u201cArtigo 6\u00ba – Recebida a manifesta\u00e7\u00e3o de que trata o artigo 5\u00ba desta resolu\u00e7\u00e3o, ou transcorrido o prazo indicado neste dispositivo sem que tenha sido apresentada, o Secret\u00e1rio de Parcerias em Investimentos, com base nas melhores informa\u00e7\u00f5es dispon\u00edveis, decidir\u00e1 sobre a aplica\u00e7\u00e3o de medida cautelar de mitiga\u00e7\u00e3o de desequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, a qual ser\u00e1 obrigat\u00f3ria nas hip\u00f3teses em que, cumulativamente:<\/p>\n\n\n\n

I – a ocorr\u00eancia do evento de desequil\u00edbrio tenha sido definitivamente reconhecida pelo \u00f3rg\u00e3o competente ou possa ser presumida, nos termos do \u00a7 2\u00ba do artigo 3\u00ba desta resolu\u00e7\u00e3o;<\/p>\n\n\n\n

II – for poss\u00edvel a ado\u00e7\u00e3o de alguma das medidas cautelares previstas nas al\u00edneas \u201cc\u201d ou \u201cd\u201d do inciso III do artigo 2\u00ba desta resolu\u00e7\u00e3o;<\/p>\n\n\n\n

III – n\u00e3o houver comprovada indisponibilidade dos recursos para o cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias e financeiras do Estado ou para a preserva\u00e7\u00e3o da autonomia financeira da ag\u00eancia reguladora respons\u00e1vel pela fiscaliza\u00e7\u00e3o da execu\u00e7\u00e3o do contrato\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Veja-se que o inc. I tem larga abrang\u00eancia. O \u00a7 4\u00ba do art. 3\u00ba da Resolu\u00e7\u00e3o define que poder\u00e3o ser objeto de medida cautelar eventos de desequil\u00edbrio cuja configura\u00e7\u00e3o \u201ctenha sido definitivamente reconhecida pelo \u00f3rg\u00e3o competente\u201d, ainda que \u201cpendente apenas a mensura\u00e7\u00e3o de seu impacto\u201d (item 1), ou que \u201cpossa ser presumida, em raz\u00e3o da similaridade com eventos de desequil\u00edbrio\u201d reconhecidos no mesmo contrato ou em outros do mesmo setor (item 2).<\/p>\n\n\n\n

Para as demais situa\u00e7\u00f5es que n\u00e3o se enquadrem nos incisos do art. 6\u00ba, n\u00e3o h\u00e1 discricionariedade plena. Isso por mais de uma raz\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Em primeiro lugar, h\u00e1 um dever geral de mitigar danos. Esses danos envolvem as consequ\u00eancias que possam ter de ser suportadas pelo er\u00e1rio, pelos usu\u00e1rios, pela concession\u00e1ria e pelos financiadores da concess\u00e3o em raz\u00e3o da indefini\u00e7\u00e3o sobre o evento de desequil\u00edbrio. Como indicado em um dos considerandos da Resolu\u00e7\u00e3o, a incerteza \u201cpode gerar impactos prejudiciais ao interesse p\u00fablico, com a eleva\u00e7\u00e3o do valor do desequil\u00edbrio contratual\u201d. Para esse tipo de situa\u00e7\u00e3o, o art. 27 da LINDB prev\u00ea a possibilidade de ado\u00e7\u00e3o de provid\u00eancias para prevenir (e, por extens\u00e3o, mitigar) os efeitos negativos de pend\u00eancia de processo administrativo (\u00a7 2\u00ba), tendo em vista o dever estatal de \u201ccompensa\u00e7\u00e3o por benef\u00edcios indevidos ou preju\u00edzos anormais ou injustos resultantes do processo\u201d (caput<\/em>).<\/p>\n\n\n\n

Em segundo lugar, h\u00e1 dever de agir de forma proporcional, de modo a evitar o sacrif\u00edcio dos interesses envolvidos. Os princ\u00edpios listados no art. 4\u00ba da Lei Estadual 10.177\/1998[2]<\/a>, que regula o processo administrativo paulista, s\u00e3o compat\u00edveis com o crit\u00e9rio decis\u00f3rio de atua\u00e7\u00e3o proporcional tal como consagrado no art. 2\u00ba, par\u00e1grafo \u00fanico, inc. VI, da Lei Federal 9.784\/99, correspondente \u00e0 \u201cadequa\u00e7\u00e3o entre meios e fins, vedada a imposi\u00e7\u00e3o de obriga\u00e7\u00f5es, restri\u00e7\u00f5es e san\u00e7\u00f5es em medida superior \u00e0quelas estritamente necess\u00e1rias ao atendimento do interesse p\u00fablico\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Em terceiro lugar, aplica-se a diretriz prevista no art. 9\u00ba, \u00a7 4\u00ba, da Lei 8.987\/1995, que prev\u00ea o dever estatal de recompor o equil\u00edbrio contratual \u201cconcomitantemente \u00e0 altera\u00e7\u00e3o\u201d que o tenha afetado.<\/p>\n\n\n\n

Ato cont\u00ednuo \u00e0 defini\u00e7\u00e3o da cautelar, ser\u00e3o empregadas tr\u00eas provid\u00eancias: (i) as medidas de mitiga\u00e7\u00e3o dever\u00e3o ser aplicadas, observada a veda\u00e7\u00e3o ao recebimento de recursos antes do impacto financeiro (art. 6\u00ba, \u00a7 \u00fanico); (ii) o processo de aferi\u00e7\u00e3o definitiva do desequil\u00edbrio prosseguir\u00e1 \u2013 a diretriz de celeridade se estende \u00e0 determina\u00e7\u00e3o da solu\u00e7\u00e3o final do desequil\u00edbrio, que dever\u00e1 seguir sob \u201ctramita\u00e7\u00e3o priorit\u00e1ria\u201d (art. 7\u00ba, inc. I); e (iii) o \u00f3rg\u00e3o ou autarquia respons\u00e1vel pela regula\u00e7\u00e3o ou gest\u00e3o do contrato dever\u00e1 fornecer informa\u00e7\u00f5es trimestralmente \u00e0 SPI, inclusive para instruir \u201ceventual ajuste das medidas de recomposi\u00e7\u00e3o\u201d, se as apura\u00e7\u00f5es subsequentes justificarem a revis\u00e3o da medida cautelar (art. 7\u00ba, inc. II).<\/p>\n\n\n\n

Do \u00e2mbito de aplica\u00e7\u00e3o da Resolu\u00e7\u00e3o 19\/2023 ao alcance mais amplo do problema e da solu\u00e7\u00e3o regulamentada<\/strong>
Ainda que o car\u00e1ter injuntivo das normas seja limitado pela extens\u00e3o material do art. 12 do Decreto 67.435\/2023, solu\u00e7\u00f5es cautelares para a preserva\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro s\u00e3o cab\u00edveis de forma mais abrangente. Ali\u00e1s, pode-se observar que a ado\u00e7\u00e3o de medidas de reequil\u00edbrio em car\u00e1ter provis\u00f3rio ou cautelar n\u00e3o constitui solu\u00e7\u00e3o inovadora. A pr\u00e1tica passou a ser objeto de maior destaque a partir da pandemia, cujos impactos imediatos recomendaram a ado\u00e7\u00e3o de medidas c\u00e9leres, mesmo que parcelares, para remediar concess\u00f5es impactadas.[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Do ponto de vista material, os fundamentos referidos no t\u00f3pico anterior justificam a ado\u00e7\u00e3o de medidas emergenciais para contratos administrativos em geral. O exerc\u00edcio do m\u00fanus p\u00fablico de atuar com efici\u00eancia e efic\u00e1cia pressup\u00f5e considerar os custos, inclusive temporais, do processo decis\u00f3rio administrativo.<\/p>\n\n\n\n

Do ponto de vista processual, a ado\u00e7\u00e3o de provid\u00eancias cautelares nos processos administrativos \u00e9 amplamente admitida. Deriva da garantia constitucional de \u201crazo\u00e1vel dura\u00e7\u00e3o do processo\u201d, que abrange \u201cos meios que garantam a celeridade de sua tramita\u00e7\u00e3o\u201d (art. 5\u00ba, LXXVIII). Decorre tamb\u00e9m do art. 45 da Lei Federal 9.784\/1999, do art. 62, par\u00e1grafo \u00fanico, da Lei 10.177\/1998, no caso do Estado de S\u00e3o Paulo, e da aplica\u00e7\u00e3o subsidi\u00e1ria de solu\u00e7\u00f5es do C\u00f3digo de Processo Civil (arts. 15 e 294 e seguintes do CPC).<\/p>\n\n\n\n

Portanto, a ado\u00e7\u00e3o de provid\u00eancias mitigat\u00f3rias de um evento de desequil\u00edbrio \u00e9 medida de gest\u00e3o contratual e processual, admiss\u00edvel mesmo quando n\u00e3o prevista de forma espec\u00edfica. Disso decorre que o grande m\u00e9rito da Resolu\u00e7\u00e3o SPI 19\/2023 n\u00e3o \u00e9 apresentar solu\u00e7\u00e3o propriamente inovadora, mas agregar objetividade e maior seguran\u00e7a \u00e0 operacionaliza\u00e7\u00e3o da garantia de preserva\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro. Como tal, a Resolu\u00e7\u00e3o pode integrar as boas pr\u00e1ticas para gest\u00e3o de contratos mesmo em outras esferas, enquanto referencial supletivo para processos de revis\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Especificamente, s\u00e3o as concess\u00f5es tratadas no artigo 12 do Decreto Estadual 67.435\/2023: \u201cArtigo 12 – Compete ao Secret\u00e1rio de Parcerias em Investimentos representar o Estado, na condi\u00e7\u00e3o de Poder Concedente, na pr\u00e1tica dos atos a este reservados por lei, regulamento ou contrato, em rela\u00e7\u00e3o aos seguintes servi\u00e7os p\u00fablicos: I – transporte rodovi\u00e1rio; II – transporte hidrovi\u00e1rio; III – transporte aerovi\u00e1rio; IV – transporte coletivo intermunicipal n\u00e3o metropolitano de passageiros; V – transporte metroferrovi\u00e1rio; VI – distribui\u00e7\u00e3o de g\u00e1s; VII – saneamento b\u00e1sico em regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es. Par\u00e1grafo \u00fanico – O disposto no caput<\/em> deste artigo aplica-se tamb\u00e9m \u00e0 concess\u00e3o onerosa de obra no Parque Jo\u00e3o Doria – Capivari, de que trata o Decreto n\u00ba 63.275, de 15 de mar\u00e7o de 2018\u201d.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> \u201cArt. 4\u00ba. A Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica atuar\u00e1 em obedi\u00eancia aos princ\u00edpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, interesse p\u00fablico e motiva\u00e7\u00e3o dos atos administrativos\u201d.<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; REISDORFER, Guilherme F. Dias. Imprevis\u00e3o e fato do pr\u00edncipe nos contratos administrativos. In CUNHA FILHO, Alexandre Jorge Carneiro; ARRUDA, Carmen Silvia; ISSA, Rafael Hamze; SCHWIND, Rafael Wallbach (coord.). Direito em tempos de crise<\/em>: COVID-19. Vol. 4. S\u00e3o Paulo: Quartier Latin, 2020, p. 34-35; ALBUQUERQUE, Gustavo Carneiro de; \u00c1VILA, Nat\u00e1lia Resende Andrade. Concess\u00f5es federais de infraestrutura aeroportu\u00e1ria e efeitos da pandemia \u2013 Resolu\u00e7\u00e3o ANAC 528\/19 e solu\u00e7\u00e3o alternativa de conflitos. Dispon\u00edvel em https:\/\/www.jota.info\/opiniao-e-analise\/colunas\/infra\/concessoes-federais-de-infraestrutura-aeroportuaria-e-efeitos-da-pandemia-07072020<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

*Guilherme F. Dias Reisdorfer \u00e9 advogado no escrit\u00f3rio Justen, Pereira, Oliveira & Talamini; e doutor e mestre em Direito do Estado pela USP (Universidade de S\u00e3o Paulo).<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h6>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Guilherme F. 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