{"id":13155,"date":"2023-07-31T11:00:00","date_gmt":"2023-07-31T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=13155"},"modified":"2023-07-28T12:44:19","modified_gmt":"2023-07-28T15:44:19","slug":"infradebate-comentarios-ao-estudo-sobre-contratacao-incompleta-de-projetos-de-infraestrutura-publicado-por-nobrega-veras-e-turolla","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-comentarios-ao-estudo-sobre-contratacao-incompleta-de-projetos-de-infraestrutura-publicado-por-nobrega-veras-e-turolla\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Coment\u00e1rios ao estudo sobre contrata\u00e7\u00e3o incompleta de projetos de infraestrutura publicado por Nobrega, V\u00e9ras e Turolla"},"content":{"rendered":"\n

Mauricio Portugal Ribeiro*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

H\u00e1 duas semanas, foi anunciado nesta Ag\u00eancia iNFRA que seria publicado um artigo<\/a> de autoria de Marcos Nobrega, Rafael V\u00e9ras e Frederico Turolla que teria o cond\u00e3o de modificar os fundamentos te\u00f3ricos da manuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos de concess\u00e3o e PPP (Parceria P\u00fablico-Privada).<\/p>\n\n\n\n

Posteriormente, veio a p\u00fablico o Working Paper Psphub#002<\/em>, intitulado \u201cContrata\u00e7\u00e3o incompleta de projetos de infraestrutura\u201d, em vers\u00e3o 3, e datado de 9 de julho de 2023, que chamarei de agora em diante de \u201cEstudo\u201d.<\/p>\n\n\n\n

O Estudo compara dois cen\u00e1rios poss\u00edveis nos quais se desenvolve contrata\u00e7\u00f5es e extrai dessa compara\u00e7\u00e3o uma assertiva (\u00e0 qual os autores rotularam de \u201cteorema\u201d) que diz que contratos de concess\u00e3o s\u00f3 s\u00e3o celebrados se as partes puderem supor que eles ser\u00e3o negociados na hip\u00f3tese de ocorr\u00eancia de situa\u00e7\u00f5es severamente adversas para uma das partes. A partir dessa assertiva, os autores defendem a necessidade de que os contratos de concess\u00e3o e PPP sejam mais flex\u00edveis.[1]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Sem qualquer ju\u00edzo ainda sobre a assertiva e as consequ\u00eancias que os autores extraem dela, j\u00e1 \u00e9 poss\u00edvel notar que n\u00e3o se trata de um trabalho que toque nos fundamentos do direito ao reequil\u00edbrio de contratos de longo prazo, que j\u00e1 h\u00e1 alguns anos \u00e9 consenso entre os especialistas que se baseia na distribui\u00e7\u00e3o de riscos contratual. Trata-se de uma defesa estilizada de um aumento da flexibilidade dos contratos, tema esse que \u00e9, sem d\u00favida, importante para o desenvolvimento da pr\u00e1tica e da teoria dos contratos de concess\u00e3o e PPP.<\/p>\n\n\n\n

Nas linhas a seguir, pretendo, primeiro, enquadrar o Estudo na discuss\u00e3o existente entre os especialistas em contratos de concess\u00e3o e PPP no Brasil, e, depois, propor uma agenda de temas que deveriam ser abordados se a inten\u00e7\u00e3o \u00e9 tratar dos instrumentos para obter flexibilidade contratual e dos pr\u00f3s e contras do uso desses instrumentos. Como se ver\u00e1, v\u00e1rios desses temas n\u00e3o foram tratados, ou foram tratados inadequadamente no Estudo.<\/p>\n\n\n\n

O enquadramento do Estudo na discuss\u00e3o atual sobre o tema da flexibilidade de contratos de concess\u00e3o e PPP<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O tema central do Estudo \u00e9 o limite imposto \u00e0 disciplina contratual pelas incertezas inerentes ao futuro. Defendem os autores que \u00e9 preciso que os contratos de concess\u00e3o e PPP sejam mais flex\u00edveis do que o s\u00e3o atualmente, em vista da certeza quanto \u00e0 necessidade de sua adapta\u00e7\u00e3o \u00e0s mudan\u00e7as futuras.<\/p>\n\n\n\n

Segundo os pr\u00f3prios autores, o ponto de chegada do Estudo \u00e9 o que chamam de \u201cTeorema da Estabilidade da Contrata\u00e7\u00e3o Imperfeita\u201d ou \u201cTeorema do Barquinho de Klink\u201d, que eles enunciam da seguinte forma:<\/p>\n\n\n\n

“Em ambiente n\u00e3o Arrow Debreu, com limitada exist\u00eancia de mercados l\u00edquidos de cobertura de determinados riscos, em ambiente n\u00e3o erg\u00f3dico e de racionalidade limitada dos agentes, na vig\u00eancia de falhas de mercado t\u00edpicas de assimetria informacional e de quest\u00f5es de propriedade, o sistema de incentivos vigente levar\u00e1 \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o ex ante de concess\u00f5es de longo prazo se houver adaptabilidade para renegocia\u00e7\u00e3o contratual no caso da materializa\u00e7\u00e3o dos cen\u00e1rios econ\u00f4micos mais adversos ao contrato.”<\/em><\/p>\n\n\n\n

Traduzindo para a linguagem na qual geralmente se realiza o debate desses temas entre n\u00f3s, o que eles est\u00e3o afirmando \u00e9 o seguinte: considerando as limita\u00e7\u00f5es de percep\u00e7\u00e3o e racionalidade dos agentes, as falhas de mercado, os problemas de liquidez, e as assimetrias de informa\u00e7\u00f5es, os contratos de concess\u00e3o e PPP s\u00f3 ser\u00e3o celebrados se as partes puderem supor que haver\u00e1 mecanismos para lidar com os cen\u00e1rios mais adversos na execu\u00e7\u00e3o destes contratos.<\/p>\n\n\n\n

Limita\u00e7\u00e3o da racionalidade e percep\u00e7\u00e3o dos agentes econ\u00f4micos<\/em>, falhas de mercado<\/em> e assimetrias de informa\u00e7\u00e3o<\/em> s\u00e3o teorias que integram o senso comum dos especialistas em contratos. O desenvolvimento dessas teorias se deu h\u00e1 mais de 30 anos e j\u00e1 foram motivo para laurear diversos economistas com pr\u00eamios Nobel. De t\u00e3o disseminadas, essas teorias j\u00e1 h\u00e1 v\u00e1rios anos formam e conformam o olhar de qualquer especialista em contratos.<\/p>\n\n\n\n

Mas, em v\u00e1rias partes do Estudo, os autores parecem considerar que o uso dessas teorias \u00e9 algo inovador e que se op\u00f5e ao que eles chamam de “mainstream”. A impress\u00e3o que d\u00e1 \u00e9 que os autores est\u00e3o debatendo, n\u00e3o com os especialistas atuais em contratos \u2013 para os quais essas teorias s\u00e3o algo elementar \u2013 mas sim com autores de livros de curso de direito administrativo ou livros preparat\u00f3rios para concursos p\u00fablicos, que, pela sua fun\u00e7\u00e3o e natural superficialidade, n\u00e3o foram ainda permeados por esse conjunto de teorias. Portanto, me parece que o Estudo tem como premissa uma percep\u00e7\u00e3o equivocada sobre o que \u00e9 senso comum para os especialistas em contratos nos setores de infraestrutura.<\/p>\n\n\n\n

Note-se que, em rela\u00e7\u00e3o aos contratos de concess\u00e3o e PPP nos setores de infraestrutura, h\u00e1 toda uma comunidade de especialistas, com cursos de forma\u00e7\u00e3o (MBA PPPs, Metrado Profissional da FGV, curso Radar\/FIPE, entre outros) e certifica\u00e7\u00f5es internacionais espec\u00edficas para trabalhar com esses contratos (vide o CP3P), de maneira que n\u00e3o me parece razo\u00e1vel supor que essas teorias, que s\u00e3o todas elas partes do que, sem d\u00favida, se chamaria de mainstream<\/em> no mundo econ\u00f4mico, possam ser desconhecidas ou consideradas inova\u00e7\u00f5es para esses especialistas.<\/p>\n\n\n\n

Dito isso, vale a pena agora focar no que os autores do Estudo pretendem trazer de contribui\u00e7\u00e3o com o seu “teorema”: afirmam que os contratos de concess\u00e3o e PPP s\u00f3 ser\u00e3o celebrados se houver mecanismos para lidar com os cen\u00e1rios mais adversos da execu\u00e7\u00e3o desses contratos.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o me parece haver qualquer descoberta nessa afirma\u00e7\u00e3o. Parece-me evidente e de conhecimento comum das partes de qualquer contrato de concess\u00e3o e PPP que a realidade ser\u00e1 sempre diferente do que foi projetado no momento da licita\u00e7\u00e3o ou da assinatura do contrato. E \u00e9 tamb\u00e9m saber comum que os contratos j\u00e1 h\u00e1 muitos anos estabelecem mecanismos para lidar com desvios severos entre o esperado e a realidade.<\/p>\n\n\n\n

Por muitos anos, esses desvios severos foram tratados exclusivamente por meio das regras legais que estabeleciam a possibilidade de reequil\u00edbrio por ocorr\u00eancias de eventos imprevis\u00edveis e de impactos extraordin\u00e1rios ou de consequ\u00eancias incalcul\u00e1veis. Mais recentemente, a evolu\u00e7\u00e3o das regras sobre distribui\u00e7\u00e3o de riscos do contrato, aperfei\u00e7oou e modificou a forma de lidar com essas situa\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

H\u00e1, sem d\u00favida, a necessidade de discuss\u00e3o sobre se esses mecanismos s\u00e3o suficientes e como aperfei\u00e7o\u00e1-los. Creio que os problemas enfrentados pelos contratos de concess\u00e3o federais de rodovias e aeroportos celebrados entre 2012 e 2014, como por exemplo o contrato de concess\u00e3o da CRO, do Gale\u00e3o, da Concebra, de Viracopos entre outros \u2013 impactados pela crise econ\u00f4mica de 2015 e 2016 e por decis\u00f5es adversas do poder concedente e das ag\u00eancias reguladoras, tomadas por agentes p\u00fablicos temerosos dos controladores da administra\u00e7\u00e3o no per\u00edodo em que lavajatismo campeava sem qualquer cr\u00edtica \u2013 problemas esses que at\u00e9 o presente momento n\u00e3o tem uma solu\u00e7\u00e3o, evidenciam a necessidade de avaliarmos a sufici\u00eancia dos mecanismos existentes para lidar com situa\u00e7\u00f5es de crise contratual e de pensar em novos mecanismos para isso.<\/p>\n\n\n\n

A pr\u00f3pria cria\u00e7\u00e3o do instituto da relicita\u00e7\u00e3o em 2017, cujo funcionamento est\u00e1 certamente muito aqu\u00e9m do esperado, foi uma consequ\u00eancia desse tipo de avalia\u00e7\u00e3o, que ainda se faz necess\u00e1ria no cen\u00e1rio atual.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, o tema que o Estudo pretende tratar \u00e9 relevante e merece sem d\u00favida discuss\u00e3o. Mas n\u00e3o me parece que haja qualquer novidade no que os autores entendem ser o cerne do seu achado. Tamb\u00e9m n\u00e3o me parece que se possa dizer que esse achado traga qualquer modifica\u00e7\u00e3o para o modo como pensamos, ou como fundamentamos a manuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos.<\/p>\n\n\n\n

De qualquer forma, considerando que o tema do Estudo \u00e9 relevante, creio que seja \u00fatil tentar estabelecer uma agenda do que deveria ser avaliado e pesquisado se a inten\u00e7\u00e3o \u00e9 tratar da capacidade de nossos contratos de concess\u00e3o e PPP de serem suficientemente flex\u00edveis para lidar com eventos severamente adversos.<\/p>\n\n\n\n

Agenda para a discuss\u00e3o das op\u00e7\u00f5es para lidar com impactos extraordin\u00e1rios sobre contratos de concess\u00e3o e PPP e os pr\u00f3s e contras em torno da flexibilidade e rigidez contratual<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Como a premissa dos autores do Estudo era tratar o tema da flexibilidade contratual em uma situa\u00e7\u00e3o severamente adversa, sem possibilidade de t\u00e9rmino antecipado do contrato de concess\u00e3o ou PPP, deixarei de fora da agenda a seguir os problemas, instrumentos e meios para a extin\u00e7\u00e3o antecipada dos contratos e focarei apenas nos mecanismos que lidam com as situa\u00e7\u00f5es adversas sem extin\u00e7\u00e3o do contrato.<\/p>\n\n\n\n

O uso das regras legais e contratuais que falam em eventos imprevis\u00edveis e de impactos extraordin\u00e1rios, ou cujas consequ\u00eancias n\u00e3o era poss\u00edvel calcular<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O instrumento principal nos contratos de concess\u00e3o ou PPP para lidar com eventos severamente adversos s\u00e3o as regras legais e contratuais sobre eventos imprevis\u00edveis, de impactos extraordin\u00e1rios, ou cujas consequ\u00eancias n\u00e3o possam ser calculadas, como for\u00e7a maior, caso fortuito e fato do pr\u00edncipe. Essas disposi\u00e7\u00f5es constam do artigo 65, inc. II, al\u00ednea \u201cd\u201d, da Lei 8.666\/1993 e s\u00e3o repetidas quase que integralmente na Lei 14.133\/2021.<\/p>\n\n\n\n

Qualquer investiga\u00e7\u00e3o sobre a capacidade dos contratos de reagirem a eventos severamente adversos deveria partir de uma investiga\u00e7\u00e3o do funcionamento dessas regras. O Estudo, contudo, n\u00e3o trata disso. Fala de forma gen\u00e9rica de teoria da imprevis\u00e3o[2]<\/a> e de cen\u00e1rios em que o direito a reequil\u00edbrio seria axiom\u00e1tico ou n\u00e3o axiom\u00e1tico, sem esclarecer exatamente o que seria essa “axiomaticidade” do reequil\u00edbrio e qual a utilidade desses cen\u00e1rios para o entendimento do tema.<\/p>\n\n\n\n

Creio que uma investiga\u00e7\u00e3o sobre o funcionamento dessas cl\u00e1usulas deveria mapear em primeiro lugar se elas foram e se tem sido adequadamente acionadas em cen\u00e1rios adversos e em que casos esse acionamento funcionou e em que casos ele n\u00e3o funcionou adequadamente.<\/p>\n\n\n\n

Como no Estudo os autores usam como exemplo de evento adverso a ocorr\u00eancia de uma curva de demanda mais baixa que a esperada, uma primeira pergunta seria saber se essa ocorr\u00eancia seria suficiente para caracterizar evento imprevis\u00edvel e de impactos extraordin\u00e1rios. Para isso, certamente, os autores teriam que trazer mais elementos sobre a causa do evento adverso.<\/p>\n\n\n\n

Seria tamb\u00e9m importante tentar estabelecer crit\u00e9rios mais detalhados para balizar a incid\u00eancia dessas cl\u00e1usulas de modo a definir exatamente qual a linha divis\u00f3ria entre eventos previs\u00edveis e imprevis\u00edveis e entre eventos de impactos ordin\u00e1rios e eventos de impactos extraordin\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, seria poss\u00edvel trabalhar na defini\u00e7\u00e3o mais detalhada das consequ\u00eancias do acionamento dessas cl\u00e1usulas, estabelecendo de forma mais detalhada as regras de dimensionamento dos desequil\u00edbrios nesses casos. Isso, por\u00e9m, iria no sentido oposto \u00e0 ideia de flexibilidade contratual, na medida em que levaria a uma especifica\u00e7\u00e3o das consequ\u00eancias da incid\u00eancia das cl\u00e1usulas.<\/p>\n\n\n\n

Por fim, h\u00e1 ainda a possibilidade de eventos adversos que podem inviabilizar a execu\u00e7\u00e3o do contrato sem que eles sejam causa para reequil\u00edbrio. Felipe Sande tem v\u00e1rias vezes falado sobre isso nos seus cursos. H\u00e1 eventos que n\u00e3o cumprem as condi\u00e7\u00f5es para serem considerados eventos de desequil\u00edbrio (imprevis\u00edveis e de impactos extraordin\u00e1rios, ou cujas consequ\u00eancias n\u00e3o se possa calcular), mas que ainda assim podem ter impactos avassaladores sobre o contrato. Nesses casos, a \u00fanica solu\u00e7\u00e3o poss\u00edvel para a continuidade dos contratos seria a renegocia\u00e7\u00e3o[3]<\/a> \u2013 isso supondo que haja raz\u00f5es para se preservar a exist\u00eancia do contrato. Considerando que provavelmente n\u00e3o h\u00e1 no mercado securit\u00e1rio prote\u00e7\u00e3o contra essas situa\u00e7\u00f5es ou que essas prote\u00e7\u00f5es seriam t\u00e3o custosas que inviabilizariam a sua contrata\u00e7\u00e3o, seria importante explorar as possibilidades de desenvolver solu\u00e7\u00f5es nos contratos para essas situa\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

A distribui\u00e7\u00e3o contratual de dado risco afasta a possibilidade de incid\u00eancia da cl\u00e1usula que permite o reequil\u00edbrio dos contratos na hip\u00f3tese de ocorr\u00eancia de eventos imprevis\u00edveis e de impactos extraordin\u00e1rios?<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Uma pergunta que precisaria ser respondida em um estudo sobre a flexibilidade contratual \u00e9 se a atribui\u00e7\u00e3o de um dado risco a um contratado da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica afastaria automaticamente em rela\u00e7\u00e3o a esse risco a incid\u00eancia da regra legal que atribui ao contratado o direito a reequil\u00edbrio pela ocorr\u00eancia de eventos imprevis\u00edveis e de impactos extraordin\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

A ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) tem sustentado em arbitragens que discutem o direito a reequil\u00edbrio de concession\u00e1rios de rodovias federais que a atribui\u00e7\u00e3o do risco de financiamento ao concession\u00e1rio inviabilizaria a aplica\u00e7\u00e3o do seu direito a reequil\u00edbrio pela ocorr\u00eancia de eventos imprevis\u00edveis e extraordin\u00e1rios que impactem a \u201cfinanciabilidade\u201d do projeto. A ANTT tamb\u00e9m j\u00e1 decidiu em 2017 que, nos seus contratos de concess\u00e3o de rodovias federais da Etapa 3, Fase III, o risco de varia\u00e7\u00e3o dos custos de insumos \u2013 previs\u00edvel e imprevis\u00edvel, com impactos ordin\u00e1rios ou extraordin\u00e1rios \u2013 \u00e9 do concession\u00e1rio, mesmo havendo nesses contratos cl\u00e1usulas que alocam ao poder concedente o risco de eventos imprevis\u00edveis e de impactos extraordin\u00e1rios, como for\u00e7a maior e caso fortuito. Posteriormente a partir dos contratos da Etapa 4, a partir particularmente da licita\u00e7\u00e3o da BR 153, a ANTT inseriu regra expressa que aloca aos concession\u00e1rios impactos ordin\u00e1rios e extraordin\u00e1rios em rela\u00e7\u00e3o aos riscos que o contrato distribui.<\/p>\n\n\n\n

Essa compreens\u00e3o dos efeitos da distribui\u00e7\u00e3o de riscos contratuais adotada pela ANTT reduz de maneira relevante a flexibilidade dos contratos, pois implica que a aloca\u00e7\u00e3o pelo contrato de qualquer risco ao contratado carreia ao contratado tamb\u00e9m o risco das ocorr\u00eancias imprevis\u00edveis e de impactos extraordin\u00e1rios, ou cujos efeitos n\u00e3o sejam calcul\u00e1veis.<\/p>\n\n\n\n

Desde 2016, tenho sustentado que a regra legal que atribui \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica o risco de eventos imprevis\u00edveis e de efeitos extraordin\u00e1rios n\u00e3o pode ser afastada pela distribui\u00e7\u00e3o de riscos contratual.[4]<\/a> O meu entendimento \u00e9 que em vista artigo 18, da Lei 8.987\/1995[5]<\/a> e do artigo 124, da Lei 8.666\/1993[6]<\/a>, aplica-se \u00e0s concess\u00f5es e PPPs todas as regras da lei 8.666\/1993 que n\u00e3o s\u00e3o incompat\u00edveis com a natureza econ\u00f4mico-jur\u00eddica dos contratos de concess\u00e3o e PPP. E o meu entendimento, inclusive ap\u00f3s estudos que realizei em coautoria com Felipe Sande, \u00e9 que n\u00e3o h\u00e1 incompatibilidade entre a natureza econ\u00f4mico-jur\u00eddica dos contratos de concess\u00e3o e PPPs e a regra legal que aloca \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica o risco de eventos imprevis\u00edveis e de impactos extraordin\u00e1rios.[7]<\/a><\/p>\n\n\n\n

A cl\u00e1usula de aloca\u00e7\u00e3o de riscos residuais<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Outro tema que n\u00e3o deveria fugir a uma investiga\u00e7\u00e3o sobre a flexibilidade dos contratos para lidar com eventos avassaladores \u00e9 o da utiliza\u00e7\u00e3o de cl\u00e1usulas que alocam riscos residuais a uma das partes.<\/p>\n\n\n\n

Atualmente, os contratos de concess\u00e3o e PPP modelados pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social) ou inspirados naqueles que s\u00e3o modelados pelo BNDES preveem regra que aloca ao concession\u00e1rio todos os riscos n\u00e3o expressamente alocados ao poder concedente.<\/p>\n\n\n\n

Essa cl\u00e1usula, se levada a s\u00e9rio, reduz de maneira relevante a flexibilidade dos contratos, pois elimina a possibilidade de tratar as ocorr\u00eancias imprevistas, que n\u00e3o foram sequer consideradas quando da modelagem do contrato, como algo que d\u00ea margem ao reequil\u00edbrio do contrato.<\/p>\n\n\n\n

O Estudo n\u00e3o abordou esse tema.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 poss\u00edvel alterar a distribui\u00e7\u00e3o de riscos contratual ao longo da execu\u00e7\u00e3o do contrato?<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Sim, sem d\u00favida \u00e9 juridicamente permitida a altera\u00e7\u00e3o da distribui\u00e7\u00e3o de riscos por acordo entre as partes do contrato. Isso porque as regras incidentes sobre os contratos administrativos permitem a mudan\u00e7a de regras sobre condi\u00e7\u00f5es econ\u00f4mico-financeiras do contrato por acordo entre as partes e as regras sobre distribui\u00e7\u00e3o de riscos s\u00e3o regras de natureza econ\u00f4mico-financeira. <\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o me parece que haja d\u00favidas que as normas contratuais sobre distribui\u00e7\u00e3o de riscos podem e em muitos casos devem ser mudadas. Publiquei em 2015 artigo que mostrava que para o pr\u00f3prio cumprimento do contrato muitas vezes era necess\u00e1ria a mudan\u00e7a da sua distribui\u00e7\u00e3o de riscos.[8]<\/a> Na \u00e9poca, eu me insurgia contra uma regra muito repetida nos nossos contratos de concess\u00e3o modelados pelo BNDES que dizia que a realiza\u00e7\u00e3o do reequil\u00edbrio n\u00e3o pode implicar em mudan\u00e7a na distribui\u00e7\u00e3o de riscos do contrato. Eu sustentava ent\u00e3o que essa regra n\u00e3o reflete a realidade porque muitas vezes o reequil\u00edbrio muda a distribui\u00e7\u00e3o de riscos. Para isso, eu trouxe 3 exemplos de casos hipot\u00e9ticos inspirados em situa\u00e7\u00f5es reais nos quais o reequil\u00edbrio do contrato alterou a distribui\u00e7\u00e3o de riscos.<\/p>\n\n\n\n

Qual \u00e9 o empecilho pr\u00e1tico \u00e0 mudan\u00e7a da distribui\u00e7\u00e3o de riscos durante a execu\u00e7\u00e3o dos contratos? Al\u00e9m da discuss\u00e3o sobre a manuten\u00e7\u00e3o da incolumidade da exig\u00eancia de pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o, h\u00e1 a dificuldade de precificar o impacto de mudan\u00e7as na aloca\u00e7\u00e3o de riscos.<\/p>\n\n\n\n

Ao mudar a aloca\u00e7\u00e3o de um dado risco no contrato, \u00e9 preciso ajustar os pre\u00e7os do contrato para refletir essa nova atribui\u00e7\u00e3o de risco. Por exemplo, imagine um contrato de concess\u00e3o de rodovia no qual o risco de demanda esteja alocado exclusivamente ao concession\u00e1rio. Se as partes resolverem, no curso do contrato, estabelecer um compartilhamento desse risco, \u00e9 preciso reduzir a tarifa para refletir essa mudan\u00e7a do risco da concess\u00e3o para o concession\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

O problema \u00e9 que os contratos em geral n\u00e3o est\u00e3o preparados para esse tipo mudan\u00e7a. N\u00e3o h\u00e1 neles regras sobre quanto vale cada risco e, portanto, sobre qual deveria ser o impacto sobre os pre\u00e7os do contrato de mudan\u00e7as na aloca\u00e7\u00e3o de riscos.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 vi\u00e1vel fazer essa precifica\u00e7\u00e3o risco a risco de modo a preparar os nossos contratos para altera\u00e7\u00f5es da aloca\u00e7\u00e3o de riscos ao longo da sua execu\u00e7\u00e3o? Em tese sim.<\/p>\n\n\n\n

Mas, na pr\u00e1tica ningu\u00e9m nunca fez isso, por diversas raz\u00f5es que n\u00e3o vou desdobrar nos limites dessa nota. Apenas para exemplificar, uma dessas raz\u00f5es diz respeito \u00e0 metodologia geralmente usada para precifica\u00e7\u00e3o dos riscos nesses contratos, que \u00e9 o CAPM (Capital Asset Pricing Model)<\/em>. O CAPM trata os riscos do contrato de forma agregada. Desagregar esses riscos exigiria usar metodologia como os Modelos de Monte Carlo para separar o pre\u00e7o de cada risco ou segmento de risco alocado pelo contrato.<\/p>\n\n\n\n

A aloca\u00e7\u00e3o de riscos por meio de bandas \u00e9 um instrumento para flexibiliza\u00e7\u00e3o do contrato?<\/strong><\/p>\n\n\n\n

As bandas para aloca\u00e7\u00e3o de riscos (de demanda ou de outros riscos) s\u00e3o apenas instrumentos para compartilhar segmentos de um mesmo risco. Nesse sentido, n\u00e3o me parece que as bandas possam ser consideradas meios para obten\u00e7\u00e3o de flexibilidade contratual.<\/p>\n\n\n\n

O Estudo, contudo, se refere a bandas de demanda como instrumento para dar adaptabilidade ao contrato.[9]<\/a><\/p>\n\n\n\n

A rela\u00e7\u00e3o entre reequil\u00edbrio, negocia\u00e7\u00e3o e renegocia\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O Estudo v\u00e1rias vezes parece opor a renegocia\u00e7\u00e3o do contrato<\/em> a reequil\u00edbrio do contrato<\/em>. Aparentemente, um dos seus objetivos \u00e9 permitir a renegocia\u00e7\u00e3o de contratos na ocorr\u00eancia de cen\u00e1rios adversos em lugar, ou ao lado, do reequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

Creio que uma discuss\u00e3o do tema da renegocia\u00e7\u00e3o <\/em>de contratos requer em primeiro lugar definir o que se entende por negocia\u00e7\u00e3o<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

Vamos definir negocia\u00e7\u00e3o<\/em> como a possibilidade de altera\u00e7\u00e3o, t\u00e1cita ou expressa, das regras do contrato pelas partes, sem utilizar par\u00e2metros estabelecidos no pr\u00f3prio contrato para realizar tal altera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Se assumirmos que os contratos de concess\u00e3o e PPP s\u00e3o incompletos e relacionais necessariamente chegaremos \u00e0 conclus\u00e3o de que a sua execu\u00e7\u00e3o requer negocia\u00e7\u00e3o. Parece-me, portanto, que decorre da incompletude e da natureza relacional desses contratos a ubiquidade das negocia\u00e7\u00f5es. As partes precisam negociar muito frequentemente at\u00e9 mesmo para especificar as suas obriga\u00e7\u00f5es. Essas negocia\u00e7\u00f5es fazem parte do dia a dia da execu\u00e7\u00e3o desses contratos, apesar de, muitas vezes, passar sem ser notada pela nossa teoria dos contratos. Negocia-se, define-se e consolida-se ao longo do tempo, por exemplo, as margens de toler\u00e2ncia das partes aos descumprimentos da outra parte do contrato.<\/p>\n\n\n\n

Essa defini\u00e7\u00e3o de negocia\u00e7\u00e3o j\u00e1 permite notar que a rela\u00e7\u00e3o entre negocia\u00e7\u00e3o e reequil\u00edbrio \u00e9 mais complexa do que a mera oposi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Como as regras sobre reequil\u00edbrio do contrato s\u00e3o tamb\u00e9m incompletas, \u00e9 sempre necess\u00e1ria a negocia\u00e7\u00e3o para a realiza\u00e7\u00e3o do reequil\u00edbrio do contrato. \u00c9 bastante comum, por exemplo, as partes negociarem a forma (varia\u00e7\u00e3o de tarifa, prazo etc.) de realiza\u00e7\u00e3o do reequil\u00edbrio. \u00c9 tamb\u00e9m comum os assessores econ\u00f4mico-financeiros das partes negociarem sobre como devem ser usadas as proje\u00e7\u00f5es do plano de neg\u00f3cios[10]<\/a> e aplicadas as regras sobre o fluxo de caixa marginal.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, reequil\u00edbrio e negocia\u00e7\u00e3o n\u00e3o s\u00e3o atividades que se op\u00f5em. Todo reequil\u00edbrio envolve alguma margem de negocia\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Mas, na linguagem comum, muitas vezes se usa a express\u00e3o \u201creequil\u00edbrio de contratos\u201d como oposta \u00e0 express\u00e3o \u201crenegocia\u00e7\u00e3o de contratos\u201d. Acho que essa oposi\u00e7\u00e3o pode ser \u00fatil, mas precisa ser considerada cum grano salis<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

Se tanto o reequil\u00edbrio<\/em> quanto a renegocia\u00e7\u00e3o<\/em> envolvem alguma dose de negocia\u00e7\u00e3o<\/em>, a diferen\u00e7a entre essas duas atividades seria apenas quantitativa. No caso do reequil\u00edbrio, os espa\u00e7os para negocia\u00e7\u00e3o s\u00e3o muito menores, pois h\u00e1 um corpo de normas contratuais e legais que balizam essa atividade. No caso das renegocia\u00e7\u00f5es, n\u00e3o h\u00e1 esse corpo de normas e, portanto, o espa\u00e7o para negocia\u00e7\u00e3o \u00e9 mais amplo.<\/p>\n\n\n\n

Sobre a rela\u00e7\u00e3o entre negocia\u00e7\u00e3o, reequil\u00edbrio e bandas de distribui\u00e7\u00e3o de riscos, acho importante citar contrato de PPP da Linha 04 do Metr\u00f4 de S\u00e3o Paulo. Esse contrato prev\u00ea bandas de varia\u00e7\u00e3o como instrumento de compartilhamento do risco de demanda. Para as varia\u00e7\u00f5es de demanda menores que 60%, o contrato estabelece as compensa\u00e7\u00f5es a serem realizadas entre as partes. Contudo, para varia\u00e7\u00f5es de demanda acima desse percentual, o contrato estabelece apenas o direito das partes a reequilibrar o contrato.<\/p>\n\n\n\n

Notem que para percentuais de varia\u00e7\u00e3o menores que 60% aqueles que modelaram o contrato entenderam poss\u00edvel definir a priori<\/em> as consequ\u00eancias dessas varia\u00e7\u00f5es. Contudo, para varia\u00e7\u00f5es maiores que 60% o entendimento dos respons\u00e1veis pela modelagem era que esse cen\u00e1rio \u00e9 t\u00e3o adverso e tem tantas consequ\u00eancias para a estrutura do projeto que era necess\u00e1rio que houvesse renegocia\u00e7\u00e3o. Por isso, eles simplesmente estabeleceram que nesse cen\u00e1rio as partes ter\u00e3o direito a reequil\u00edbrio do contrato. Vejam que a ideia de reequil\u00edbrio \u00e9 usada para permitir a renegocia\u00e7\u00e3o. Isso evidencia que as rela\u00e7\u00f5es entre renegocia\u00e7\u00e3o do contrato e reequil\u00edbrio s\u00e3o mais complexas do que uma mera oposi\u00e7\u00e3o entre um e outro. Reequil\u00edbrios envolvem negocia\u00e7\u00f5es que s\u00e3o parametrizadas pelas regras contratuais, pelas pr\u00e1ticas e t\u00e9cnicas econ\u00f4mico-financeiras e pela tradi\u00e7\u00e3o em torno de aplica\u00e7\u00e3o das regras legais sobre reequil\u00edbrio. Um tratamento adequado desse tema deve levar em conta essa complexidade.<\/p>\n\n\n\n

Explorar os casos de renegocia\u00e7\u00e3o das concess\u00f5es de rodovia do Estado de S\u00e3o Paulo e dos contratos de concess\u00e3o da \u00c1guas de Cuiab\u00e1 e da CRO (Concession\u00e1ria da Rota do Oeste<\/strong>)<\/p>\n\n\n\n

Creio que um estudo sobre flexibilidade dos contratos de concess\u00e3o e PPP no Brasil deveria mapear a experi\u00eancia brasileira recente sobre renegocia\u00e7\u00f5es estruturais de contratos submetidos a situa\u00e7\u00f5es de crise.<\/p>\n\n\n\n

Essa tarefa \u00e9 tanto mais f\u00e1cil porque essas renegocia\u00e7\u00f5es estruturais s\u00e3o raras entre n\u00f3s. Creio que existam 3 experi\u00eancias emblem\u00e1ticas que deveriam ser mapeadas:<\/p>\n\n\n\n

  1. A recente renegocia\u00e7\u00e3o em 2021, 2022 e 2023 dos contratos de concess\u00e3o de rodovia do Estado de S\u00e3o Paulo, envolvendo as concess\u00f5es detidas pela CCR, pela Ecorodovias e pela Arteris;<\/li><\/ol>\n\n\n\n