{"id":1357,"date":"2018-03-27T05:00:48","date_gmt":"2018-03-27T08:00:48","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=1357"},"modified":"2018-03-29T09:42:45","modified_gmt":"2018-03-29T12:42:45","slug":"infradebate-verticalizacao-sem-regulacao-economica-ate-quando","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-verticalizacao-sem-regulacao-economica-ate-quando\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Verticaliza\u00e7\u00e3o sem regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica: at\u00e9 quando?"},"content":{"rendered":"<h5 style=\"text-align: right;\"><strong>Osvaldo Agripino de Castro Junior*\u00a0<\/strong><\/h5>\n<p>Se a Antaq fizesse uma pesquisa de satisfa\u00e7\u00e3o junto aos usu\u00e1rios do transporte mar\u00edtimo e os terminais portu\u00e1rios n\u00e3o verticalizados, especialmente os de cont\u00eaineres, o resultado mostraria que a realidade est\u00e1 muito longe do servi\u00e7o adequado das suas normas, especialmente a recente Resolu\u00e7\u00e3o Normativa n. 18\/2017.<\/p>\n<p>O problema aumenta quando se verifica um processo de <em>verticaliza\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os prestados<\/em>, com a aquisi\u00e7\u00e3o de terminais por armadores estrangeiros, que v\u00eam concentrando o mercado, tema objeto deste artigo. O impacto dessa fuga regulat\u00f3ria do Estado e do governo, envolvido em corrup\u00e7\u00e3o e\/ou inefici\u00eancia sist\u00eamicas, tem sido devastador na economia. Pequenas e m\u00e9dias empresas est\u00e3o sendo dizimadas pelos altos custos log\u00edsticos do setor regulado pela Antaq, e se afastando do com\u00e9rcio exterior.<\/p>\n<p>Segundo o relat\u00f3rio\u00a0<em>Doing Business\u00a0 Project 2017<\/em>, do Banco\u00a0 Mundial, o custo para importar um cont\u00eainer no Brasil \u00e9 cerca de 2.500 US$ enquanto na China \u00e9 600 US$ e no Chile 750 US$. Destaco que a China exportou 17 bilh\u00f5es de US$ em 1980 e 2,4 trilh\u00f5es de US$ em 2015, um aumento inigual\u00e1vel.<\/p>\n<p>Aliado a isto, os pre\u00e7os continuam sem limites no setor mar\u00edtimo, e t\u00eam permitido, para citar um caso, cobran\u00e7a de <em>demurrage<\/em> de cont\u00eainer de US$ 118 mil (R$ 367 mil), exigida por agente intermedi\u00e1rio, em opera\u00e7\u00e3o com frete de \u00a0R$ 4.500, e carga no valor de R$ 13 mil.<\/p>\n<p>O mesmo ocorre no setor portu\u00e1rio, onde ainda h\u00e1 cobran\u00e7a <em>ad valorem, <\/em>criada no Brasil Col\u00f4nia (quinh\u00e3o de Portugal), sobre o valor CIF da carga, cobran\u00e7as ilegais como THC2\/SSE, assim como aumentos de pre\u00e7os (TUPs) e reajustes de tarifas, muitas vezes (at\u00e9 20) acima do IGP-M acumulado no per\u00edodo.<\/p>\n<p>Por tais motivos, o indicador de qualidade dos portos do Banco Mundial, em pesquisa feita junto aos executivos de 133 pa\u00edses acerca dos portos no mundo, classificou o Brasil com nota 2,7, numa escala que vai de 1 at\u00e9 7, sendo esta uma nota para pa\u00eds com portos desenvolvidos e eficientes.<\/p>\n<p>Pa\u00edses da Am\u00e9rica do Sul, como Paraguai (3,1), Argentina (3,8), Col\u00f4mbia (3,6), Peru (3,6) e Chile (4,9) tiveram notas bem melhores. A Holanda teve nota 6,8. Em qualidade de infraestrutura portu\u00e1ria, o\u00a0<em>Global Competitiveness Report 2017-2018<\/em>, do F\u00f3rum Econ\u00f4mico Mundial coloca o Brasil em 106\u00ba lugar.<\/p>\n<p><strong>A verticaliza\u00e7\u00e3o e suas externalidades negativas<\/strong><\/p>\n<p>Em dezembro de 2017, cinco anos ap\u00f3s a Reforma Portu\u00e1ria, iniciada com a edi\u00e7\u00e3o da MP n. 595\/2012, depois convertida na Lei n. 12.815\/2013, que permitiu a verticaliza\u00e7\u00e3o dos terminais, ou seja, armadores podem ser acionistas, sem limite na participa\u00e7\u00e3o, os pre\u00e7os n\u00e3o param de aumentar. Afinal, a Antaq ainda n\u00e3o tem pol\u00edtica de regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e defesa da concorr\u00eancia para o setor.<\/p>\n<p>Explico, embora o projeto de lei de convers\u00e3o da reforma portu\u00e1ria determinasse o limite de 5% (cinco por cento), Dilma optou por vetar os dispositivos da Lei dos Portos que proibiam a participa\u00e7\u00e3o, em arrendamentos portu\u00e1rios e terminais de uso privado, de empresas com participa\u00e7\u00e3o societ\u00e1ria de empresas de navega\u00e7\u00e3o mar\u00edtima em percentuais superiores a 5% (cinco por cento), exclu\u00eddas desta veda\u00e7\u00e3o as empresas p\u00fablicas, as sociedades de economia mista e suas subsidi\u00e1rias.<\/p>\n<p>As raz\u00f5es dos vetos s\u00e3o as seguintes<em>: <\/em><em>&#8220;Em que pese a inten\u00e7\u00e3o merit\u00f3ria de preservar a concorr\u00eancia no setor portu\u00e1rio, da maneira como foram redigidos, os dispositivos restam in\u00f3cuos. Em primeiro lugar, porque se limitam a impor restri\u00e7\u00f5es \u00e0 participa\u00e7\u00e3o das empresas de navega\u00e7\u00e3o na licita\u00e7\u00e3o, mas silenciam sobre a possibilidade dessas mesmas empresas adquirirem participa\u00e7\u00e3o societ\u00e1ria em terminais portu\u00e1rios. Al\u00e9m disso, os dispositivos criam uma regra que \u00e9 facilmente super\u00e1vel por meio de acordos de acionistas e outras opera\u00e7\u00f5es societ\u00e1rias, pois n\u00e3o qualificam o tipo de participa\u00e7\u00e3o vedado, nem estendem as limita\u00e7\u00f5es ao grupo econ\u00f4mico como um todo (&#8230;).&#8221;<\/em><\/p>\n<p>Dessa forma, abriu espa\u00e7o para grupos transnacionais, especialmente os que operam cont\u00eaineres, e para a verticaliza\u00e7\u00e3o da opera\u00e7\u00e3o. Nada demais em rela\u00e7\u00e3o a tal op\u00e7\u00e3o. Afinal, esse fen\u00f4meno, que vem ocorrendo em outros pa\u00edses, <em>per se<\/em>, n\u00e3o \u00e9 um problema, mas \u00e9 preciso regular.<\/p>\n<p>Ressalto que, como h\u00e1 enorme concentra\u00e7\u00e3o no mercado de cont\u00eaineres, com fus\u00e3o de grandes armadores, de um lado, e inexist\u00eancia de empresas brasileiras de navega\u00e7\u00e3o no longo curso nesse segmento, de outro lado, o problema se agrava.<\/p>\n<p>Para a Antaq, ap\u00f3s ser provocada para fornecer crit\u00e9rios de modicidade em cobran\u00e7a judicial de R$ 500 mil por um TUP verticalizado, por 300 dias de armazenagem de dois cont\u00eaineres com valor da carga leiloada por R$ 320 mil, n\u00e3o h\u00e1 necessidade de crit\u00e9rios, porque o \u201cmarco regulat\u00f3rio \u00e9 suficiente\u201d. A literatura comparada \u00e9 clara no sentido de que \u00e9 imposs\u00edvel ter modicidade nos pre\u00e7os sem registro, acompanhamento dos mesmos e crit\u00e9rios.<\/p>\n<p>N\u00e3o bastasse tal omiss\u00e3o, os terminais n\u00e3o verticalizados sofrem concorr\u00eancia desleal dos verticalizados, porque dependem sobremaneira de navios para operar nos seus terminais. Apesar do aumento dos TUPs, a tend\u00eancia ser\u00e1 concentrar a opera\u00e7\u00e3o dos transportadores mar\u00edtimos aos terminais de cont\u00eaineres onde s\u00e3o acionistas.<\/p>\n<p><strong>A inexist\u00eancia de pol\u00edtica de defesa da concorr\u00eancia na Antaq<\/strong><\/p>\n<p>Nesse ambiente, o ac\u00f3rd\u00e3o n. 1439\/2016, do TCU, relatado pela ministra Ana\u00a0Arraes, ap\u00f3s den\u00fancia da Usuport RJ, determinou que a Antaq regulasse a atividade dos estrangeiros. At\u00e9 hoje, contudo, a Antaq n\u00e3o\u00a0tem controle sobre os cons\u00f3rcios entre estes (<em>joint ventures<\/em>) e \u00e9 incapaz de determinar se tais <em>joints<\/em> s\u00e3o criados para\u00a0derreter a concorr\u00eancia, prejudicando terminais portu\u00e1rios n\u00e3o verticalizados, EBNs e usu\u00e1rios. Tal cen\u00e1rio prejudicar\u00e1 ainda mais o investidor de terminal n\u00e3o verticalizado. Enquanto isso, nos EUA e na Uni\u00e3o Europeia, os armadores amargam\u00a0severas puni\u00e7\u00f5es dos reguladores por tais condutas.<\/p>\n<p>Aqui, em face da inexist\u00eancia de qualquer pol\u00edtica da Antaq para regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica do fen\u00f4meno, assim como de crit\u00e9rios de modicidade nos pre\u00e7os e tarifas, e defesa da concorr\u00eancia, usu\u00e1rios est\u00e3o pagando milh\u00f5es de d\u00f3lares por dia, bilh\u00f5es por ano, em cobran\u00e7as indevidas. Em face da omiss\u00e3o da Antaq, ironicamente,\u00a0quem regula a navega\u00e7\u00e3o de longo curso e a cabotagem s\u00e3o os \u201cestrangeiros\u201d, que ainda operam fora da regula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n<p>Esta pol\u00edtica ficou clara quando a Antaq optou por se omitir e, ironicamente, permitiu por meio da RN 18, que tais empresas de navega\u00e7\u00e3o operem sem qualquer controle do Estado.<\/p>\n<p>Assim, continuar\u00e3o a operar no territ\u00f3rio brasileiro sem garantia, sem registro, acompanhamento de pre\u00e7os e crit\u00e9rios de modicidade. Ao contr\u00e1rio, a Antaq jogou a responsabilidade sobre os agentes intermedi\u00e1rios desses armadores, especialmente NVOCC\u00b4s, inclusive com multas de at\u00e9 R$ 600 mil. Um paradoxo.<\/p>\n<p>Na raiz do problema est\u00e1 a falta de outorga de autoriza\u00e7\u00e3o do armador estrangeiro para operar no Brasil. Trata-se de uma inconstitucionalidade por omiss\u00e3o, segundo parecer do Prof. Dr. Joaquim Barbosa, ex-Presidente do STF anexado ao processo do TCU.<\/p>\n<p>No in\u00edcio dos anos 1990, o setor portu\u00e1rio era totalmente operado pelo poder p\u00fablico e apresentava um desempenho ineficiente e carecia de recursos para investimentos. A partir de 1993, com a promulga\u00e7\u00e3o da lei de moderniza\u00e7\u00e3o dos portos, houve uma mudan\u00e7a regulat\u00f3ria visando atrair capital privado para o setor.<\/p>\n<p>Vinte anos depois, uma nova lei dos portos foi promulgada, ainda com o objetivo de ampliar as condi\u00e7\u00f5es de investimento privado no setor, incluindo nas concess\u00f5es \u00e0 iniciativa privada a administra\u00e7\u00e3o dos portos organizados e eliminando a diferencia\u00e7\u00e3o entre cargas pr\u00f3prias e de terceiros, por\u00e9m com um vi\u00e9s mais centralizador da regula\u00e7\u00e3o nas inst\u00e2ncias do governo federal \u2013 Antaq e SEP.<\/p>\n<p>Segundo o Relat\u00f3rio do Cade sobre servi\u00e7os portu\u00e1rios, como efeito dessas mudan\u00e7as, os terminais privados atualmente respondem por cerca de dois ter\u00e7os das cargas movimentadas no pa\u00eds.<\/p>\n<p>Os atos de concentra\u00e7\u00e3o tratam fundamentalmente de arrendamento de terminais p\u00fablicos ou instala\u00e7\u00e3o, opera\u00e7\u00e3o e controle societ\u00e1rio de terminais portu\u00e1rios privados. Nas an\u00e1lises do Cade, prevaleceu a aten\u00e7\u00e3o \u00e0 concorr\u00eancia intraporto, ou seja, entre terminais localizados na mesma zona portu\u00e1ria, portanto, com aferi\u00e7\u00e3o de participa\u00e7\u00e3o de mercado, condi\u00e7\u00f5es de rivalidade e participa\u00e7\u00f5es societ\u00e1rias cruzadas no \u00e2mbito do porto onde se localizava o terminal objeto da opera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n<p>O tema que exigiu maior aten\u00e7\u00e3o e detalhamento na an\u00e1lise de atos de concentra\u00e7\u00e3o foi o das integra\u00e7\u00f5es verticais, comuns nos mercados que integram uma cadeia log\u00edstica. Nos terminais de cont\u00eaineres, as integra\u00e7\u00f5es mais comuns s\u00e3o com as empresas de transporte mar\u00edtimo \u2013 os maiores armadores do mundo det\u00eam participa\u00e7\u00e3o ou controle total em terminais de cont\u00eaineres no Brasil.<\/p>\n<p>Nesse cen\u00e1rio, o ano de 2018 come\u00e7a e com ele, s\u00e3o novamente apresentados dados que causam indigna\u00e7\u00e3o quando se trata da qualidade da infraestrutura, com externalidades negativas imensas para as estat\u00edsticas da log\u00edstica do nosso sofr\u00edvel com\u00e9rcio exterior.<\/p>\n<p>O Cade, respeitada a compet\u00eancia da Antaq, que tem sido ineficaz, entendeu que havia espa\u00e7o para atuar no \u00e2mbito da defesa da concorr\u00eancia, tendo em vista que algumas quest\u00f5es n\u00e3o estavam cobertas ou n\u00e3o estavam claramente delineadas na regula\u00e7\u00e3o setorial e que, em todos os casos, \u00e9 poss\u00edvel e desej\u00e1vel uma atua\u00e7\u00e3o complementar entre as pol\u00edticas de regula\u00e7\u00e3o e de defesa da concorr\u00eancia.<\/p>\n<p><strong>Conclus\u00e3o<\/strong><\/p>\n<p>O debate sobre a verticaliza\u00e7\u00e3o, assim como sobre uma pol\u00edtica de defesa da concorr\u00eancia e crit\u00e9rios de modicidade nos pre\u00e7os e tarifas cobrados, n\u00e3o est\u00e1 na Agenda da Antaq. N\u00e3o h\u00e1 como tolerar no Estado Democr\u00e1tico que se pretende de Direito, que a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, como guardi\u00e3 do interesse p\u00fablico e destinat\u00e1ria dos arranjos institucionais, fuja deles para buscar mais vantagens e menos obriga\u00e7\u00f5es em suas atividades.<\/p>\n<p>N\u00e3o se tolera, ainda, uma ag\u00eancia reguladora esquive-se, na sua din\u00e2mica operacional, das vincula\u00e7\u00f5es impostas pelo regime de direito p\u00fablico, especialmente da Constitui\u00e7\u00e3o Federal e do seu marco regulat\u00f3rio, com o recurso a modelos contratuais privados, como a liberdade de pre\u00e7o e a autonomia da vontade, especialmente quando n\u00e3o h\u00e1 paridade de armas no processo de elabora\u00e7\u00e3o de normas, e se verifica assimetrias de informa\u00e7\u00e3o e de representa\u00e7\u00e3o, agravadas com a verticaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n<p>Na raiz do problema, o compadrio da pol\u00edtica brasileira e a falta de capitalismo no setor, tendo em vista a inexist\u00eancia de uma pol\u00edtica consistente de defesa da concorr\u00eancia pela Antaq, evidenciada pela recusa constante de remeter den\u00fancias de infra\u00e7\u00e3o \u00e0 ordem econ\u00f4mica para o Cade, em descumprimento do art. 31 da Lei da Antaq.<\/p>\n<p>Significa dizer que esta falha de governo contribui para o aumento dos abusos, decorrentes da verticaliza\u00e7\u00e3o e da concentra\u00e7\u00e3o de empresas no setor, apesar da ret\u00f3rica de que a maior oferta de TUPs reduziria os custos log\u00edsticos, com afastamento do almejado equil\u00edbrio de interesses no setor.<\/p>\n<p>&nbsp;<\/p>\n<h6><strong>*Osvaldo Agripino \u00e9 advogado, s\u00f3cio do Agripino &amp; Ferreira, P\u00f3s-Doutor em Regula\u00e7\u00e3o de Transportes e Portos \u2013 Harvard University<\/strong><\/h6>\n<h5>O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Osvaldo Agripino de Castro Junior*\u00a0 Se a Antaq fizesse uma pesquisa de satisfa\u00e7\u00e3o junto aos usu\u00e1rios do transporte mar\u00edtimo e os terminais portu\u00e1rios n\u00e3o verticalizados, especialmente os de cont\u00eaineres, o resultado mostraria que a realidade est\u00e1 muito longe do servi\u00e7o adequado das suas normas, especialmente a recente Resolu\u00e7\u00e3o Normativa n. 18\/2017. 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