{"id":13995,"date":"2023-09-11T11:00:00","date_gmt":"2023-09-11T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=13995"},"modified":"2025-09-16T10:54:56","modified_gmt":"2025-09-16T13:54:56","slug":"infradebate-e-preciso-falar-e-muito-da-reforma-tributaria-em-infraestrutura","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-e-preciso-falar-e-muito-da-reforma-tributaria-em-infraestrutura\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: \u00c9 preciso falar – e muito – da reforma tribut\u00e1ria em infraestrutura"},"content":{"rendered":"\n

Fernando Bernardi Gallacci e Francisco Leoc\u00e1dio*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Quanto mais estudamos os termos da reforma tribut\u00e1ria hoje em an\u00e1lise pelo Congresso Nacional, por meio da PEC 45\/2019, mais fortalecemos nossa convic\u00e7\u00e3o de que o curso do setor de infraestrutura enfrentar\u00e1 novos desafios relevantes em breve. E, pegando emprestado t\u00edtulo de cinema, \u00e9 preciso falar \u2013 e muito \u2013 desse \u201cKevin\u201d[1]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

De largada j\u00e1 sabemos que o potencial impacto da reforma tribut\u00e1ria na infraestrutura ser\u00e1 de car\u00e1ter multifacetado. Alguns modelos de neg\u00f3cio do setor passar\u00e3o a ser tributados, como, por exemplo, a loca\u00e7\u00e3o de ativos m\u00f3veis e log\u00edsticos \u2013 que hoje n\u00e3o sofre a incid\u00eancia do ISS (Imposto sobre Servi\u00e7os de Qualquer Natureza) e nem do ICMS (Imposto sobre Circula\u00e7\u00e3o de Mercadorias e Servi\u00e7os) [2]<\/a>. Estar\u00e1, isso sim, sujeita \u00e0 CBS (Contribui\u00e7\u00e3o sobre Bens e Servi\u00e7os) e IBS (Imposto Sobre Bens e Servi\u00e7os), cujo fato gerador \u00e9 mais amplo e refere-se \u00e0s \u201copera\u00e7\u00f5es com bens e servi\u00e7os\u201d, incluindo, portanto, as loca\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Ainda, o Reidi (Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura), benef\u00edcio importante para o setor de infraestrutura, bem como o Reporto (Regime Tribut\u00e1rio para Incentivo \u00e0 Moderniza\u00e7\u00e3o e \u00e0 Amplia\u00e7\u00e3o da Estrutura Portu\u00e1ria), Repetro (Regime Aduaneiro Especial de Exporta\u00e7\u00e3o e de Importa\u00e7\u00e3o de Bens Destinados \u00e0s Atividades de Pesquisa e de Lavra das Jazidas de Petr\u00f3leo e de G\u00e1s Natural) e Recof (Regime Aduaneiro Especial de Entreposto Industrial sob Controle Aduaneiro Informatizado). Esses n\u00e3o foram inclu\u00eddos na reforma, apesar da previs\u00e3o de que a lei complementar poder\u00e1 dispor sobre a redu\u00e7\u00e3o dos novos tributos para a aquisi\u00e7\u00e3o de Capex (despesas de capital).<\/p>\n\n\n\n

Mais do que isso, os pr\u00f3prios contratos de concess\u00e3o e PPPs (parcerias p\u00fablico-privadas) certamente precisar\u00e3o ser recalibrados, visto que, por exemplo, o art. 9\u00ba, \u00a73\u00ba da Lei Geral de Concess\u00f5es aloca ao poder p\u00fablico o risco de altera\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, com \u00fanica exce\u00e7\u00e3o de mudan\u00e7as no imposto sobre a renda.<\/p>\n\n\n\n

Sabendo de todos estes reflexos, conv\u00e9m agora sistematizar os potenciais impactos tribut\u00e1rios e seus contornos, para entender como responder \u00e0quilo que se avizinha, se n\u00e3o com mudan\u00e7as imediatas \u2013 aparentemente ainda desnecess\u00e1rias, uma vez que a reforma ainda segue seu percurso no Congresso Nacional \u2013, pelo menos com a no\u00e7\u00e3o de urg\u00eancia daquilo que poder\u00e1 ser objeto de impacto nas modelagens e negocia\u00e7\u00f5es, merecendo cuidado desde logo.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 o caso dos instrumentos de loca\u00e7\u00e3o de ativos, m\u00f3veis (lumin\u00e1rias ou pain\u00e9is solares) e im\u00f3veis (no formato de arranjos built-to-suit<\/em>), cujos contratos podem desde j\u00e1 prever clausula para endere\u00e7ar renegocia\u00e7\u00e3o na hip\u00f3tese de passar a ser exigida tributa\u00e7\u00e3o da loca\u00e7\u00e3o pelos novos tributos.<\/p>\n\n\n\n

Tamb\u00e9m \u00e9 o caso dos projetos que gozam de incentivos fiscais, cujo desenvolvimento precisar\u00e1 entender claramente as regras de transi\u00e7\u00e3o de um regime fiscal para o outro. Isso porque, o t\u00e9rmino de determinados benef\u00edcios muito provavelmente ir\u00e1 gerar racioc\u00ednios bin\u00e1rios: ou bem se ir\u00e1 prever a majora\u00e7\u00e3o no risco de deixar de obter os benef\u00edcios tribut\u00e1rios, ou bem ser\u00e1 preciso tra\u00e7ar um cauteloso \u2013 mas c\u00e9lere \u2013 cronograma de a\u00e7\u00f5es para assegurar a sua autoriza\u00e7\u00e3o de forma a caracterizar \u201cato jur\u00eddico perfeito\u201d da concess\u00e3o do benef\u00edcio antes que este seja encerrado pela nova legisla\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

E \u00e9 igualmente o caso das concess\u00f5es e das PPPs, sobre as quais ser\u00e1 exigido, de largada, analisar os contratos em curso, investigando a forma de aloca\u00e7\u00e3o do risco de mudan\u00e7a tribut\u00e1ria, bem como a caracteriza\u00e7\u00e3o da reforma como um \u201cato do pr\u00edncipe\u201d sobre o qual o reequil\u00edbrio contratual ser\u00e1 absolutamente necess\u00e1rio quando constatado aumento de custos em face dos planos originais para explora\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os e ativos p\u00fablicos. E n\u00e3o s\u00f3 isso, j\u00e1 que d\u00favidas ainda ir\u00e3o pairar sobre o momento em que a reforma efetivamente impactar\u00e1 os contratos (j\u00e1 que muitas disposi\u00e7\u00f5es precisar\u00e3o ser regulamentadas), ou mesmo sobre a forma de apurar o desequil\u00edbrio gerado, por exemplo, quanto \u00e0 utiliza\u00e7\u00e3o de demanda projetada ou real, ou ent\u00e3o quanto \u00e0 forma de c\u00e1lculo para compensa\u00e7\u00e3o do desequil\u00edbrio \u2013 o qual, na hip\u00f3tese de se adotar a metodologia de apura\u00e7\u00e3o da demanda real, muito provavelmente ser\u00e1 perene at\u00e9 o final do contrato de parceria.<\/p>\n\n\n\n

Em paralelo, \u00e9 bastante oportuno que a estrutura\u00e7\u00e3o de novos contratos de concess\u00e3o venha a se ocupar dessa problem\u00e1tica na modelagem, na medida em que a simples reprodu\u00e7\u00e3o da regra da Lei Geral de Concess\u00f5es n\u00e3o assegura a f\u00f3rmula mais adequada para reequilibrar a aven\u00e7a concess\u00f3ria, tampouco necessariamente traz seguran\u00e7a definitiva ao investidor privado. \u00c9 preciso dar diretrizes mais claras sobre o modo de apura\u00e7\u00e3o do desequil\u00edbrio, com ser\u00e1 operado o c\u00e1lculo do reequil\u00edbrio, e como se dar\u00e1 a forma de reequilibrar toda a equa\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 sabido que as contrata\u00e7\u00f5es de infraestrutura s\u00e3o em sua maioria tidas como incompletas, isto \u00e9, n\u00e3o conseguem prever todos os acontecimentos futuros da execu\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os e empreendimentos, normalmente ajustados por prazo alongado. Contudo, essa caracter\u00edstica do setor n\u00e3o pode ser utilizada como desculpa para deixar de avaliar os pontos aqui levantados, sobretudo porque s\u00e3o de conhecimento p\u00fablico e not\u00f3rio, estando na ordem do dia da infraestrutura do Brasil. <\/p>\n\n\n\n

\u00c9 claro, ainda, que o atual est\u00e1gio das discuss\u00f5es parlamentares permite outras avenidas de debate, sendo poss\u00edvel, por exemplo, mitigar boa parte dos reflexos de aumento de custo tribut\u00e1rio com a inclus\u00e3o do setor nos chamados regimes especiais, ou seja, pela institui\u00e7\u00e3o de exce\u00e7\u00f5es para beneficiar o tratamento fiscal da infraestrutura.<\/p>\n\n\n\n

Em que pese a cr\u00edtica sobre a complexidade que este tipo de arranjo causaria, \u00e9 verdade que o setor de infraestrutura \u00e9 base para o desenvolvimento econ\u00f4mico do pa\u00eds, com consequente impacto no dinamismo da arrecada\u00e7\u00e3o fiscal. Se a infraestrutura estiver pronta e operante, gerando empregos, ofertando servi\u00e7os, assegurando cadeia log\u00edstica e externalidades mil, o Estado, ao fim e ao cabo, acaba por arrecadar mais tributo proveniente da circula\u00e7\u00e3o de riquezas geradas pela sociedade.<\/p>\n\n\n\n

Logo, parece haver sentido social e econ\u00f4mico para se pensar em algumas exce\u00e7\u00f5es no campo de infra, destacando-se o exemplo dos servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico, que hoje n\u00e3o s\u00e3o tributados pelo ISS uma vez que a incid\u00eancia do imposto sobre os referidos servi\u00e7os n\u00e3o atende o interesse p\u00fablico, conforme expresso nas raz\u00f5es de veto da liga\u00e7\u00e3o atual: \u201cA incid\u00eancia do imposto sobre servi\u00e7os de saneamento ambiental, inclusive purifica\u00e7\u00e3o, tratamento, esgotamento sanit\u00e1rios e cong\u00eaneres, bem como sobre servi\u00e7os de tratamento e purifica\u00e7\u00e3o de \u00e1gua, n\u00e3o atende ao interesse p\u00fablico. A tributa\u00e7\u00e3o poderia comprometer o objetivo do Governo em universalizar o acesso a tais servi\u00e7os b\u00e1sicos. O desincentivo que a tributa\u00e7\u00e3o acarretaria ao setor teria como conseq\u00fc\u00eancia de longo prazo aumento nas despesas no atendimento da popula\u00e7\u00e3o atingida pela falta de acesso a saneamento b\u00e1sico e \u00e1gua tratada.\u201d<\/em> (Mensagem 362, de 31 de julho de 2003, PL 161\/1989).<\/p>\n\n\n\n

Outra sa\u00edda legislativa aos desafios da infraestrutura poderia passar por conferir na legisla\u00e7\u00e3o um tratamento cautelar ou um regramento m\u00ednimo para processamento dos reequil\u00edbrios que j\u00e1 s\u00e3o assegurados pela legisla\u00e7\u00e3o. Afinal, d\u00favida n\u00e3o haver\u00e1 sobre o desequil\u00edbrio que ser\u00e1 gerado, mas haver\u00e1 sim quest\u00f5es sobre o seu processamento, forma e momento de pagamento. Concordando ou n\u00e3o com as solu\u00e7\u00f5es, \u00e9 preciso pensar e debater os impactos que a reforma tribut\u00e1ria trar\u00e1 ao setor de modo a evitar um desservi\u00e7o aos usu\u00e1rios e ao pa\u00eds, aumentando o custo de transa\u00e7\u00e3o no Brasil, para al\u00e9m de um sem-fim de discuss\u00f5es jur\u00eddicas de reequil\u00edbrio contratual em concess\u00f5es e neg\u00f3cios de infraestrutura privada. Precisamos, pois, falar mais desse \u201cKevin\u201d.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Refer\u00eancia ao filme brit\u00e2nico-americano “We Need to Talk About Kevin”, dirigido por Lynne Ramsay, cuja produ\u00e7\u00e3o \u00e9 baseada no livro de Lionel Shriver.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> Conforme reiterada jurisprud\u00eancia do STF: Recurso Extraordin\u00e1rio 540829\/2014.<\/p>\n\n\n\n

*Fernando Bernardi Gallacci e Francisco Leoc\u00e1dio s\u00e3o s\u00f3cios fundadores do Souza Okawa Advogados<\/a>, respons\u00e1veis pelas \u00e1reas de infraestrutura, regulat\u00f3rio e neg\u00f3cios governamentais, assim como tribut\u00e1rio e wealth management. Leoc\u00e1dio integra o Grupo de Trabalho da Reforma Tribut\u00e1ria na Comiss\u00e3o de Assuntos Econ\u00f4micos do Senado Federal.<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h6>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Fernando Bernardi Gallacci e Francisco Leoc\u00e1dio* Quanto mais estudamos os termos da reforma tribut\u00e1ria hoje em an\u00e1lise pelo Congresso Nacional, por meio da PEC 45\/2019, mais fortalecemos nossa convic\u00e7\u00e3o de que o curso do setor de infraestrutura enfrentar\u00e1 novos desafios relevantes em breve. 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