{"id":14333,"date":"2023-10-06T11:00:00","date_gmt":"2023-10-06T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=14333"},"modified":"2023-10-09T11:37:07","modified_gmt":"2023-10-09T14:37:07","slug":"infradebate-seguranca-juridica-nos-contratos-de-concessao-e-a-responsabilidade-do-administrador-pelo-descumprimento-do-contrato","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-seguranca-juridica-nos-contratos-de-concessao-e-a-responsabilidade-do-administrador-pelo-descumprimento-do-contrato\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Seguran\u00e7a jur\u00eddica nos contratos de concess\u00e3o e a responsabilidade do administrador pelo descumprimento do contrato"},"content":{"rendered":"\n

Bernardo Strobel Guimar\u00e3es*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Se existe um dogma indisputado no que se refere aos contratos com a administra\u00e7\u00e3o \u2013 notadamente os de concess\u00e3o \u2013 \u00e9 a necessidade de se prestigiar a seguran\u00e7a jur\u00eddica. Contudo, tra il dire e il fare c\u2019\u00e8 di mezzo il mare<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

Redu\u00e7\u00f5es tarif\u00e1rias na base de canetadas, negativa de acolhimento de pleitos de reequil\u00edbrio leg\u00edtimos, posterga\u00e7\u00e3o de reajustes sem justificativa, interven\u00e7\u00f5es sem fundamento, leis que instituem isen\u00e7\u00f5es \u00e0 margem de qualquer compensa\u00e7\u00e3o: o card\u00e1pio de incertezas \u00e9 variado e farto.<\/p>\n\n\n\n

Acontece que isso n\u00e3o pode ser aceito como algo comum. Precisamos enfrentar a quest\u00e3o, identificando-a como um problema; a tomada de consci\u00eancia \u00e9 o primeiro passo para a solu\u00e7\u00e3o. Enquanto n\u00e3o houver conscientiza\u00e7\u00e3o acerca da relev\u00e2ncia da quest\u00e3o, jamais o discurso se transformar\u00e1 em a\u00e7\u00e3o e a seguran\u00e7a jur\u00eddica n\u00e3o passar\u00e1 de uma utopia.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 preciso ter claro que seguran\u00e7a jur\u00eddica n\u00e3o \u00e9 apenas uma express\u00e3o bonita, descolada de efeitos pr\u00e1ticos. Falar em seguran\u00e7a jur\u00eddica nos contratos de concess\u00e3o pode at\u00e9 passar um ar transcendental \u00e0 quest\u00e3o (como falar de justi\u00e7a, por exemplo), afastando o tema do ch\u00e3o de f\u00e1brica, mas est\u00e1 longe disso.<\/p>\n\n\n\n

No contexto dos contratos de concess\u00e3o, seguran\u00e7a jur\u00eddica significa respeito \u00e0s regras pactuadas entre as partes e \u00e0s expectativas leg\u00edtimas que existiam por ocasi\u00e3o da contrata\u00e7\u00e3o. Implica respeito \u00e0s regras e a convic\u00e7\u00e3o de que o que foi acordado pelas partes ser\u00e1 respeitado.<\/p>\n\n\n\n

Em contratos de concess\u00e3o, um particular se disp\u00f5e a gerir, por sua conta e risco, uma atividade p\u00fablica, promovendo investimentos que beneficiam a sociedade. E isto s\u00f3 pode acontecer de modo saud\u00e1vel se a decis\u00e3o de investir e as considera\u00e7\u00f5es feitas por ocasi\u00e3o desta escolha sejam prestigiadas durante toda a execu\u00e7\u00e3o contratual. Tais contratos j\u00e1 t\u00eam muitas incertezas; a elas n\u00e3o se devem somar riscos associados \u00e0 agress\u00e3o das regras do jogo.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o \u00e9 por outro motivo que a transfer\u00eancia de atividades do Estado a particulares se d\u00e1, em regra, pela via contratual (art. 175, par\u00e1grafo \u00fanico, I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal). \u00c9 o contrato o instrumento capaz de estabilizar as expectativas das partes, criando um programa comum que lhes transmite firmeza de prop\u00f3sito.<\/p>\n\n\n\n

Seguran\u00e7a, portanto, diz respeito a risco; e risco impacta diretamente no custo dos projetos de concess\u00e3o. A percep\u00e7\u00e3o de inseguran\u00e7a que hoje envolve a execu\u00e7\u00e3o desses contratos n\u00e3o beneficia a ningu\u00e9m, e isso precisa ser discutido. Trata-se de um tema importante e que merece ser levado a s\u00e9rio, n\u00e3o podendo ser tratado como um valor metaf\u00edsico e com pouca ader\u00eancia aos temas do dia a dia da execu\u00e7\u00e3o dos projetos de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Dito isto, podemos passar a buscar algumas respostas no que se refere ao porqu\u00ea de se evidenciarem pr\u00e1ticas por parte do Estado que agridem os contratos de concess\u00e3o, o que passa pela considera\u00e7\u00e3o dos incentivos que envolvem a execu\u00e7\u00e3o destes contratos. Afinal, agentes pol\u00edticos tendem a adotar comportamentos racionais, avaliando os \u00f4nus e b\u00f4nus de suas escolhas.<\/p>\n\n\n\n

A pr\u00e1tica de agredir o contrato, portanto, deve ser pensada a partir do sistema de incentivos por tr\u00e1s dessa escolha. Aqui, uma hip\u00f3tese plaus\u00edvel \u00e9 que o c\u00e1lculo de risco\/retorno na ado\u00e7\u00e3o dessas pr\u00e1ticas por parte de agentes estatais \u00e9 positivo. Em termos simples: a agress\u00e3o ao que foi convencionado \u00e9 vantajosa para aquele que a pratica. Por exemplo, h\u00e1 ineg\u00e1veis ganhos pol\u00edticos em investir contra contratos quando h\u00e1 uma m\u00e1 avalia\u00e7\u00e3o da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o por parte da popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Contratos de concess\u00e3o dizem respeito \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de atividades \u00e0 coletividade. Usualmente, a t\u00e9cnica da concess\u00e3o transfere os custos de implanta\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os aos usu\u00e1rios, o que muitas vezes leva a questionamentos acerca do custo de tais servi\u00e7os. Neste contexto, \u00e9 f\u00e1cil explorar pretens\u00f5es de que o servi\u00e7o deveria ser mais barato, ou mesmo gratuito. Est\u00e1 a\u00ed a demanda de \u201cpasse livre\u201d no transporte de passageiros, que demonstra a racionalidade por meio da qual muitas vezes estes contratos s\u00e3o percebidos pela popula\u00e7\u00e3o. As coisas devem ser gratuitas ou subsidiadas, n\u00e3o importando de onde sair\u00e3o os recursos para tanto. \u00c9 muito f\u00e1cil contornar escolhas dif\u00edceis sobre como alocar recursos pintando o Estado como uma cornuc\u00f3pia de onde tudo sai e n\u00e3o h\u00e1 limites, como num passe de m\u00e1gica.<\/p>\n\n\n\n

Neste ambiente, a presen\u00e7a de empres\u00e1rios que prestam atividades p\u00fablicas \u00e9 sempre vista com desconfian\u00e7a. Ora, onde j\u00e1 se viu querer ter lucro explorando atividades estatais? O senso comum de que \u00e9 um contrassenso algu\u00e9m ter lucro prestando atividades que deveriam ser prestadas pelo Estado contribui para que haja desconfian\u00e7a sobre os contratos de concess\u00e3o, notadamente aqueles que envolvem servi\u00e7os que impactam diretamente em usu\u00e1rios de baixo poder aquisitivo.<\/p>\n\n\n\n

Estes fatores se conjugam de modo a tornar confort\u00e1veis discursos demag\u00f3gicos que vendem a ideia de que os contratos devem ser revistos \u00e0 luz da onipresente supremacia do interesse p\u00fablico, muitas vezes compreendida como a possibilidade de torcer os contratos firmados ao sabor do vento pol\u00edtico.<\/p>\n\n\n\n

Isto \u00e9 ainda mais grave em ambientes em que h\u00e1 a sucess\u00e3o de grupos pol\u00edticos rivais, em que atacar o que foi feito no passado \u00e9 sempre uma estrat\u00e9gia \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o dos que assumem os altos cargos da administra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Enfim, a percep\u00e7\u00e3o de que \u00e9 obriga\u00e7\u00e3o do Estado prestar os servi\u00e7os p\u00fablicos de modo gratuito e a desconfian\u00e7a com as empresas privadas, somada \u00e0 instabilidade pol\u00edtica, s\u00e3o o meio de cultura<\/em> do qual brota a agress\u00e3o pol\u00edtica aos contratos de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Uma outra hip\u00f3tese para explicar a ado\u00e7\u00e3o dessas condutas diz respeito ao baixo risco de haver consequ\u00eancias negativas para aqueles que tomam as decis\u00f5es que conduzem ao descumprimento ostensivo dos contratos. A verdade \u00e9 que dificilmente a ado\u00e7\u00e3o de pr\u00e1ticas populistas implica responsabilidade do agente pol\u00edtico que as adota. Embora tenhamos uma cultura de responsabiliza\u00e7\u00e3o at\u00e9 excessiva dos gestores p\u00fablicos, nos contratos de concess\u00e3o parece haver um incentivo a ado\u00e7\u00e3o de posturas inadequadas.<\/p>\n\n\n\n

E este \u00e9 o ambiente perfeito para erodir a ideia de seguran\u00e7a jur\u00eddica. H\u00e1 muito a se ganhar com a agress\u00e3o aos contratos de concess\u00e3o, especialmente em termos pol\u00edticos, e pouco a se perder. Eis o xis da quest\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A chave para compreender isto est\u00e1, em primeiro lugar, na pr\u00f3pria concep\u00e7\u00e3o que se tem dos contratos administrativos, especialmente os de concess\u00e3o. Tais ajustes asseguram ao Estado, na qualidade de poder concedente, a gest\u00e3o da atividade. Diversas previs\u00f5es normativas assinalam as compet\u00eancias do poder concedente para dirigir o modo de execu\u00e7\u00e3o do contrato (notadamente as listadas no art. 23 da Lei 8.987\/1995). Para tanto, a lei garante ao Estado diversas prerrogativas de modificar o v\u00ednculo celebrado, assim como compet\u00eancias para agir unilateralmente com vistas a tutelar o interesse p\u00fablico subjacente a tais contrata\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, tais atribui\u00e7\u00f5es n\u00e3o s\u00e3o um cheque em branco para se fazer qualquer o que quiser. Tais prerrogativas, como todas as compet\u00eancias administrativas, se dirigem ao atendimento de finalidades p\u00fablicas. Em especial, o conte\u00fado econ\u00f4mico do contrato \u00e9 intang\u00edvel e n\u00e3o pode ser posto em xeque pela administra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o \u00e9 \u00e0 toa que a legisla\u00e7\u00e3o exige que qualquer altera\u00e7\u00e3o que impacte no equil\u00edbrio contratual seja neutralizada de maneira concomitante, de forma a impedir que a prerrogativa estatal de ingerir sobre os contratos seja exercida em viola\u00e7\u00e3o ao n\u00facleo econ\u00f4mico da aven\u00e7a (ratio<\/em> do art. 35 da Lei 9.074\/1995).<\/p>\n\n\n\n

Embora os poderes conferidos ao poder concedente n\u00e3o sejam ilimitados, a reiterada agress\u00e3o aos direitos dos concession\u00e1rios parece n\u00e3o ter limites. Diariamente anulam-se os direitos do concession\u00e1rio no altar da unilateralidade e das prerrogativas contratuais, como se o interesse p\u00fablico fosse um valor absoluto que justifica qualquer posi\u00e7\u00e3o adotada pela administra\u00e7\u00e3o \u2013 at\u00e9 mesmo porque na maioria das vezes os mais prejudicados pela desconfigura\u00e7\u00e3o dos contratos s\u00e3o os pr\u00f3prios usu\u00e1rios do servi\u00e7o.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, um dos problemas a serem enfrentados est\u00e1 em combater quaisquer arroubos que escapem \u00e0 lei e ao contrato. Enquanto o car\u00e1ter funcional das compet\u00eancias p\u00fablicas n\u00e3o for posto em evid\u00eancia, haver\u00e1 abusos. Abusos estes muitas vezes chancelados pelo poder judici\u00e1rio a partir de uma leitura equivocada das compet\u00eancias do poder concedente.<\/p>\n\n\n\n

Outro ponto que contribui este quadro \u00e9 a aus\u00eancia de perspectiva de preju\u00edzos pecuni\u00e1rios diretos por parte da administra\u00e7\u00e3o. Como nas concess\u00f5es ordin\u00e1rias quem paga a conta \u00e9 o usu\u00e1rio, eventuais preju\u00edzos recair\u00e3o sobre eles, o que torna o dano menos evidente aos olhos da administra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, isso n\u00e3o passa de uma miragem. \u00c9 evidente que a implementa\u00e7\u00e3o de eventos de desequil\u00edbrio oriundos de decis\u00f5es do poder concedente \u00e9 evento que causa danos tanto ao er\u00e1rio quanto ao usu\u00e1rio. Isso porque os valores artificialmente suprimidos do fluxo de caixa dever\u00e3o ser recompostos pela taxa prevista contratualmente. Em todas as t\u00e9cnicas de reequil\u00edbrio poss\u00edveis o usu\u00e1rio ser\u00e1 prejudicado: ou pelo aumento da tarifa, ou pela redu\u00e7\u00e3o\/posterga\u00e7\u00e3o de investimentos, ou mesmo prorroga\u00e7\u00e3o do contrato. Isso, por si s\u00f3, j\u00e1 deveria expor o agente que adotou medidas ilegais \u00e0 responsabiliza\u00e7\u00e3o pelas consequ\u00eancias de seus atos.<\/p>\n\n\n\n

Assim, n\u00e3o faltam raz\u00f5es para a responsabiliza\u00e7\u00e3o dos agentes administrativos. Enquanto medidas panflet\u00e1rias forem adotadas de modo impune continuaremos a tratar a seguran\u00e7a jur\u00eddica como um valor abstrato, que muito pouco diz sobre o fiel cumprimento dos contratos.<\/p>\n\n\n\n

Em suma, enquanto n\u00e3o houver a cultura de respeito aos contratos administrativos por parte da administra\u00e7\u00e3o e do judici\u00e1rio, seguran\u00e7a jur\u00eddica ser\u00e1 apenas uma express\u00e3o bonita, vazia de subst\u00e2ncia.<\/p>\n\n\n\n

*Bernardo Strobel Guimar\u00e3es \u00e9 mestre e doutor em Direito do Estado pela FADUSP (Faculdade de Direito da Universidade de S\u00e3o Paulo), professor de Direito Administrativo da PUCPR (Pontif\u00edcia Univerdidade Cat\u00f3lica do Paran\u00e1) e membro da Comiss\u00e3o de Infraestrutura do IBDA (Instituto Brasileiro de Direito Administrativo).<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h6>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Bernardo Strobel Guimar\u00e3es* Se existe um dogma indisputado no que se refere aos contratos com a administra\u00e7\u00e3o \u2013 notadamente os de concess\u00e3o \u2013 \u00e9 a necessidade de se prestigiar a seguran\u00e7a jur\u00eddica. Contudo, tra il dire e il fare c\u2019\u00e8 di mezzo il mare. 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