{"id":14347,"date":"2023-10-09T11:00:00","date_gmt":"2023-10-09T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=14347"},"modified":"2023-10-11T11:01:11","modified_gmt":"2023-10-11T14:01:11","slug":"infradebate-a-derrubada-dos-vetos-presidenciais-e-a-pacificacao-da-lei-das-ferrovias","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-a-derrubada-dos-vetos-presidenciais-e-a-pacificacao-da-lei-das-ferrovias\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: A derrubada dos vetos presidenciais e a pacifica\u00e7\u00e3o da Lei das Ferrovias"},"content":{"rendered":"\n

Leonardo Coelho Ribeiro*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Passados quase dois anos, o Congresso Nacional deu uma importante contribui\u00e7\u00e3o para a pacifica\u00e7\u00e3o do novo marco regulat\u00f3rio das ferrovias ao derrubar os vetos apostos pelo anterior presidente da Rep\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

Em descompromisso ao acordo formado no curso do processo legislativo, o presidente da Rep\u00fablica havia vetado importantes previs\u00f5es da Lei 14.273\/2021. Dentre as quais, destaco: i) a recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro das concess\u00f5es quando provado desequil\u00edbrio decorrente de outorga de autoriza\u00e7\u00f5es para a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de transporte dentro da sua \u00e1rea de influ\u00eancia (art. 64, \u00a711); ii) a aplica\u00e7\u00e3o priorit\u00e1ria, em projetos ferrovi\u00e1rios, de valores n\u00e3o tribut\u00e1rios, multas, outorgas e indeniza\u00e7\u00f5es que a Uni\u00e3o auferir junto a operadoras ferrovi\u00e1rias (art. 66); e iii) o direito de prefer\u00eancia, do concession\u00e1rio, para implantar ferrovia requerida sob o regime de autoriza\u00e7\u00e3o que esteja dentro da \u00e1rea de influ\u00eancia da ferrovia concedida (art. 67). S\u00e3o vetos que n\u00e3o se sustentavam, pelas raz\u00f5es seguintes.<\/p>\n\n\n\n

Reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro das concess\u00f5es em caso de provado desequil\u00edbrio decorrente da outorga de autoriza\u00e7\u00e3o ferrovi\u00e1ria (art. 64, \u00a7\u00a711 e 12[1]<\/strong><\/a>)<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O art. 64, e seus par\u00e1grafos 11 e 12, reconhecem que \u201cas concession\u00e1rias ferrovi\u00e1rias ter\u00e3o direito \u00e0 recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro quando provado desequil\u00edbrio decorrente de outorga de autoriza\u00e7\u00f5es para a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de transporte dentro da sua \u00e1rea de influ\u00eancia\u201d.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 textual, portanto, que n\u00e3o se trata nem de impedimento \u00e0 outorga de autoriza\u00e7\u00f5es, nem tampouco de direito autom\u00e1tico em favor das concession\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

Da\u00ed por que as raz\u00f5es de veto careciam de sentido, na medida em que argumentavam que a previs\u00e3o legal criaria \u201cdireito aparentemente autom\u00e1tico e inequ\u00edvoco ao concession\u00e1rio\u201d, alocando \u201crisco fiscal para a Uni\u00e3o ao criar a possibilidade desta arcar com eventual despesa referente ao reequil\u00edbrio\u201d, bem como que \u201ca cria\u00e7\u00e3o de \u00e1rea de influ\u00eancia seria um tipo de restri\u00e7\u00e3o geogr\u00e1fica de atua\u00e7\u00e3o, e, como tal, eivada de efeitos anticompetitivos.\u201d<\/p>\n\n\n\n

Como se sabe, o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos de concess\u00e3o tem previs\u00e3o no art. 37, XXI, da Constitui\u00e7\u00e3o, e no art. 9\u00ba, da Lei 8.987\/1995. Sua fun\u00e7\u00e3o \u00e9 garantir a seguran\u00e7a jur\u00eddica e a sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira de ajustes que envolvem investimentos privados vultosos no in\u00edcio de sua vig\u00eancia, demandando longo prazo para amortiza\u00e7\u00e3o e retorno do capital investido, enquanto um servi\u00e7o p\u00fablico \u00e9 prestado de forma continuada e a pre\u00e7os m\u00f3dicos. Como a Lei 14.273\/2021 cria uma pesada assimetria regulat\u00f3ria no setor com a introdu\u00e7\u00e3o das autoriza\u00e7\u00f5es, reconhecer que isso poder\u00e1 gerar desequil\u00edbrio, devendo ser provado no caso concreto, protege os investimentos e os pagamentos de outorgas contratados pela Uni\u00e3o com as concession\u00e1rias recentemente, por meio de licita\u00e7\u00f5es ou renova\u00e7\u00f5es contratuais das vias estruturantes do sistema ferrovi\u00e1rio federal, reduz o risco jur\u00eddico e de judicializa\u00e7\u00e3o do setor e fomenta a concorr\u00eancia entre concession\u00e1rias e autorizat\u00e1rias em condi\u00e7\u00f5es ison\u00f4micas de competi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Aplica\u00e7\u00e3o priorit\u00e1ria, em projetos ferrovi\u00e1rios, de valores n\u00e3o tribut\u00e1rios, multas, outorgas e indeniza\u00e7\u00f5es que a Uni\u00e3o auferir junto a operadoras ferrovi\u00e1rias (art. 66)<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O art. 66 orienta[2]<\/a> como dever\u00e1 se dar o reinvestimento de valores n\u00e3o tribut\u00e1rios, multas, outorgas e indeniza\u00e7\u00f5es que a Uni\u00e3o auferir junto a operadoras ferrovi\u00e1rias, tanto no que toca \u00e0 sua destina\u00e7\u00e3o final\u00edstica (devem ser reinvestidos em infraestrutura log\u00edstica ou de mobilidade de titularidade p\u00fablica, prioritariamente em projetos ferrovi\u00e1rios), quanto \u00e0 sua destina\u00e7\u00e3o geogr\u00e1fica (50% ou mais dos recursos provenientes das outorgas e indeniza\u00e7\u00f5es dever\u00e3o ser aplicados em projetos de Estados ou do Distrito Federal, de forma proporcional \u00e0 extens\u00e3o da malha ferrovi\u00e1ria que os originou).<\/p>\n\n\n\n

Segundo as raz\u00f5es de veto: o dispositivo conteria vincula\u00e7\u00e3o estanque de receitas, obstando a formula\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas; falharia, sob o aspecto or\u00e7ament\u00e1rio, por n\u00e3o apresentar restri\u00e7\u00e3o temporal; e, ainda, a aus\u00eancia de vincula\u00e7\u00e3o n\u00e3o implicaria a n\u00e3o utiliza\u00e7\u00e3o de recursos em projetos ferrovi\u00e1rios, uma vez que h\u00e1 atualmente ferramentas legais e regulat\u00f3rias que propiciam a utiliza\u00e7\u00e3o desses recursos via investimentos cruzados, inclusive via intermodalidade.<\/p>\n\n\n\n

Antes de mais nada, \u00e9 preciso observar que o artigo 66, \u00a72\u00ba, emprega a express\u00e3o \u201cprioritariamente\u201d, e n\u00e3o a express\u00e3o \u201cobrigatoriamente\u201d. O que o artigo veicula, portanto, \u00e9 uma din\u00e2mica que: i) respeita a l\u00f3gica dos investimentos cruzados, previstos no art. 25 da Lei 13.448\/2017, que tem a inten\u00e7\u00e3o de manter os recursos no pr\u00f3prio setor, em malha pr\u00f3pria ou de interesse da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica; ii) prioriza a regi\u00e3o afetada pela infraestrutura renovada, prevendo em lei os par\u00e2metros que o legislador entendeu como sendo de justi\u00e7a federativa; e iii) orienta a formula\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica p\u00fablica, gerando apenas uma diretriz, e o correspondente dever de motivar do gestor p\u00fablico, caso decida n\u00e3o observar a prioridade legalmente elencada, mas n\u00e3o impede a formula\u00e7\u00e3o de pol\u00edtica p\u00fablica, desde que fundamentada. S\u00e3o diretrizes, e n\u00e3o amarras. Raz\u00e3o por que a exist\u00eancia de par\u00e2metros legais, portanto, protege o tomador de decis\u00e3o p\u00fablica e o interesse p\u00fablico identificado pelo legislador.<\/p>\n\n\n\n

O direito de prefer\u00eancia, do concession\u00e1rio, para implantar ferrovia requerida sob o regime de autoriza\u00e7\u00e3o que esteja dentro da \u00e1rea de influ\u00eancia da ferrovia concedida (art. 67)<\/strong><\/strong><\/p>\n\n\n\n

O art. 67 assegura[3]<\/a> aos concession\u00e1rios o exerc\u00edcio do direito de prefer\u00eancia em rela\u00e7\u00e3o a autoriza\u00e7\u00f5es pleiteadas por terceiros dentro da \u00e1rea de influ\u00eancia da concess\u00e3o, nos primeiros cinco anos de vig\u00eancia da Lei, desde que requeridos ap\u00f3s sua vig\u00eancia. Nessas circunst\u00e2ncias, o concession\u00e1rio teria direito de prefer\u00eancia para obten\u00e7\u00e3o de autoriza\u00e7\u00e3o, em condi\u00e7\u00f5es id\u00eanticas \u00e0s constantes do requerimento dos propositores originais ou \u00e0s protocoladas na proposta vencedora. Por outro lado, a inexecu\u00e7\u00e3o ou o atraso na constru\u00e7\u00e3o das obras decorrentes da autoriza\u00e7\u00e3o obtida sujeitaria o concession\u00e1rio \u00e0 perda da autoriza\u00e7\u00e3o e \u00e0 multa correspondente a pelo menos cinquenta por cento dos valores de investimento protocolados no requerimento de autoriza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

As raz\u00f5es de veto ao dispositivo argumentavam que a previs\u00e3o favoreceria o concession\u00e1rio ao criar uma reserva de mercado, inibindo a participa\u00e7\u00e3o de novos participantes e atrasando o desenvolvimento dos projetos que est\u00e3o nas regi\u00f5es onde j\u00e1 se encontram ferrovias implantadas.<\/p>\n\n\n\n

O direito de prefer\u00eancia previsto no dispositivo cumpre, em verdade, um regime de transi\u00e7\u00e3o entre o modelo concession\u00e1rio, estruturante do setor ferrovi\u00e1rio, e o modelo autorizat\u00e1rio, veiculado pela Lei 14.273\/2021. Dessa forma, presta tributo ao que disp\u00f5e o art. 23, da LINDB (Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro) (Decreto-Lei 4.657\/1942, alterado pela Lei 13.655\/2018). Seu prop\u00f3sito \u00e9 o de, privilegiando a seguran\u00e7a jur\u00eddica, respeitar os contratos de concess\u00e3o em vigor, que dependem das fontes de demanda situadas em sua \u00e1rea de influ\u00eancia para se manterem econ\u00f4mica e financeiramente sustent\u00e1veis, de modo que assim se assegure a continuidade da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Como o direito de prefer\u00eancia previsto no dispositivo n\u00e3o \u00e9 nem absoluto, nem tampouco indene de consequ\u00eancias, em caso de n\u00e3o implanta\u00e7\u00e3o da ferrovia autorizada pretendida pelo concession\u00e1rio, tendo em vista a rigorosa penalidade inscrita no \u00a72\u00ba, trata-se de forma razo\u00e1vel e proporcional de, por uma via, preservar contratos e, por outra via, estimular mais investimentos privados nas ferrovias, mediante autoriza\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

A penalidade prevista, ali\u00e1s, tem o cond\u00e3o de incentivar que concession\u00e1rios exer\u00e7am dito direito de prefer\u00eancia seletivamente, de modo que, ao mesmo tempo em que tornar\u00e1 mais efetivas as autoriza\u00e7\u00f5es ferrovi\u00e1rias em quest\u00e3o \u2013 seja porque a concession\u00e1ria \u00e9 quem det\u00e9m maior expertise na implanta\u00e7\u00e3o de ferrovias, seja porque esta ter\u00e1 que fazer o projeto, sob pena de pesadas multas -, seguir\u00e1 privilegiando o processo de abertura para que novos agentes requeiram autoriza\u00e7\u00f5es ferrovi\u00e1rias. Isso, ainda, sem deixar de afastar do direito de prefer\u00eancia as autoriza\u00e7\u00f5es requeridas antes da Lei, o que tamb\u00e9m reduz, significativamente, o espa\u00e7o de incid\u00eancia potencial do referido direito de prefer\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, o mecanismo mitiga o surgimento de desequil\u00edbrios econ\u00f4mico-financeiros em virtude de novas autoriza\u00e7\u00f5es e, com isso, a formula\u00e7\u00e3o de pleitos de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiros do contrato de concess\u00e3o. Tudo isso sem importar na n\u00e3o implanta\u00e7\u00e3o da ferrovia autorizada.<\/p>\n\n\n\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Como se v\u00ea, com a derrubada dos vetos, portanto, o Congresso Nacional, a um s\u00f3 tempo: i) protegeu contratos estruturantes em vigor (assegurando o direito ao reequil\u00edbrio das concess\u00f5es, em decorr\u00eancia de novas autoriza\u00e7\u00f5es); ii) orientou o reinvestimento de recursos setoriais (de forma final\u00edstica e geogr\u00e1fica); iii) previu regime de transi\u00e7\u00e3o ante \u00e0 instaura\u00e7\u00e3o da dualidade de regimes (concession\u00e1rio e autorizat\u00e1rio, assegurando direito de prefer\u00eancia); e iv) indicou a \u00e1rea de influ\u00eancia da ferrovia concedida como fator de assimetria regulat\u00f3ria, a ser definido pela ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres), para dirigir esse regime de transi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O pr\u00f3ximo passo na caminhada \u00e9 a defini\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria do conceito de \u201c\u00e1rea de influ\u00eancia\u201d, agora protagonista para a estabiliza\u00e7\u00e3o de diversas quest\u00f5es ferrovi\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> \u201cArt. 64. A concession\u00e1ria ferrovi\u00e1ria federal com contrato vigente na data de promulga\u00e7\u00e3o desta Lei poder\u00e1 requerer a adapta\u00e7\u00e3o de seu contrato, de concess\u00e3o para o de autoriza\u00e7\u00e3o.
(…)
\u00a7 11. Caso n\u00e3o ocorra a adapta\u00e7\u00e3o do contrato de concess\u00e3o para autoriza\u00e7\u00e3o, as concession\u00e1rias ferrovi\u00e1rias ter\u00e3o direito \u00e0 recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro quando provado desequil\u00edbrio decorrente de outorga de autoriza\u00e7\u00f5es para a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de transporte dentro da sua \u00e1rea de influ\u00eancia.
\u00a7 12. A recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de que trata o \u00a7 11 deste artigo pode ser efetivada mediante:
I – a redu\u00e7\u00e3o do valor da outorga;
II – o aumento do teto tarif\u00e1rio;
III – a supress\u00e3o da obriga\u00e7\u00e3o de investimentos;
IV – a amplia\u00e7\u00e3o do prazo contratual.\u201d <\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> \u201cArt. 66. Ressalvado o disposto em legisla\u00e7\u00e3o espec\u00edfica, valores n\u00e3o tribut\u00e1rios, multas, outorgas e indeniza\u00e7\u00f5es que a Uni\u00e3o auferir junto a operadoras ferrovi\u00e1rias devem ser reinvestidos em infraestrutura log\u00edstica ou de mobilidade de titularidade p\u00fablica.
\u00a7 1\u00ba Pelo menos metade dos recursos provenientes das outorgas e indeniza\u00e7\u00f5es referidas no caput deste artigo dever\u00e3o ser aplicados em projetos de Estados ou do Distrito Federal, de forma proporcional \u00e0 extens\u00e3o da malha ferrovi\u00e1ria que os originou, inclu\u00eddos nesse c\u00f4mputo os trechos devolvidos na forma do art. 15 desta Lei.
\u00a7 2\u00ba Os recursos mencionados no \u00a7 1\u00ba deste artigo devem ser aplicados prioritariamente em projetos ferrovi\u00e1rios, na forma do regulamento.\u201d <\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> \u201cArt. 67. Caso, nos primeiros 5 (cinco) anos de vig\u00eancia desta Lei, a ferrovia pretendida ou oferecida na forma dos arts. 25 ou 26 desta Lei esteja localizada dentro da \u00e1rea de influ\u00eancia de uma concess\u00e3o ferrovi\u00e1ria j\u00e1 existente, o concession\u00e1rio ter\u00e1 direito de prefer\u00eancia para obten\u00e7\u00e3o de autoriza\u00e7\u00e3o, em condi\u00e7\u00f5es id\u00eanticas \u00e0s constantes do requerimento dos propositores originais ou \u00e0s protocoladas na proposta vencedora.
\u00a7 1\u00ba O regulador ferrovi\u00e1rio definir\u00e1 a \u00e1rea de influ\u00eancia referida no caput deste artigo e oferecer\u00e1 prazo de at\u00e9 15 (quinze) dias corridos para que a concession\u00e1ria se manifeste quanto ao interesse de exercer seu direito de prefer\u00eancia.
\u00a7 2\u00ba A inexecu\u00e7\u00e3o ou o atraso na constru\u00e7\u00e3o das obras decorrentes da autoriza\u00e7\u00e3o obtida na forma do caput deste artigo sujeita o concession\u00e1rio beneficiado com o direito de prefer\u00eancia a perda da autoriza\u00e7\u00e3o e multa correspondente a pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos valores de investimento protocolados no requerimento de autoriza\u00e7\u00e3o, nos termos do regulamento.
\u00a7 3\u00ba Ficam exclu\u00eddas da regra institu\u00edda no caput deste artigo as autoriza\u00e7\u00f5es requeridas antes da vig\u00eancia desta Lei.\u201d<\/p>\n\n\n\n

*Leonardo Coelho Ribeiro \u00e9 professor do LL.M em Direito da Infraestrutura e da Regula\u00e7\u00e3o na FGV (Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas) Direito Rio, professor titular de Regula\u00e7\u00e3o das Ferrovias no ISC-TCU (Instituto Serzedello Corr\u00eaa, Tribunal de Contas da Uni\u00e3o), mestre em Direito P\u00fablico pela UERJ (Universidade do Estado do Rio de Janeiro) e s\u00f3cio de Braz, Coelho, Campos, V\u00e9ras, Lessa e Bueno Advogados.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h6>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Leonardo Coelho Ribeiro* Passados quase dois anos, o Congresso Nacional deu uma importante contribui\u00e7\u00e3o para a pacifica\u00e7\u00e3o do novo marco regulat\u00f3rio das ferrovias ao derrubar os vetos apostos pelo anterior presidente da Rep\u00fablica. Em descompromisso ao acordo formado no curso do processo legislativo, o presidente da Rep\u00fablica havia vetado importantes previs\u00f5es da Lei 14.273\/2021. 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