{"id":14633,"date":"2023-11-03T11:00:00","date_gmt":"2023-11-03T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=14633"},"modified":"2023-11-07T13:06:59","modified_gmt":"2023-11-07T16:06:59","slug":"infradebate-renegociacao-de-contratos-como-fazer-no-caso-dos-contratos-de-concessao-federal-de-rodovias-e-aeroportos-em-crise","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-renegociacao-de-contratos-como-fazer-no-caso-dos-contratos-de-concessao-federal-de-rodovias-e-aeroportos-em-crise\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Renegocia\u00e7\u00e3o de contratos \u2013 como fazer no caso dos contratos de concess\u00e3o federal de rodovias e aeroportos em crise?"},"content":{"rendered":"\n

Mauricio Portugal Ribeiro*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A pergunta que eu gostaria de responder neste artigo[1]<\/a> \u00e9: quais s\u00e3o os caminhos jur\u00eddicos e econ\u00f4mico-financeiros que podem ser adotados na renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o celebrados entre 2012 e 2014, que possam viabilizar a sua continuidade.<\/p>\n\n\n\n

Essa pergunta \u00e9 importante porque o resultado desses processos de renegocia\u00e7\u00e3o deve ditar o que ser\u00e1 usado de agora em diante para lidar com outros contratos em crise.<\/p>\n\n\n\n

Desde 2016 que v\u00e1rios contratos federais de concess\u00e3o de rodovias e aeroportos celebrados entre 2012 e 2014 entraram em crise em vista da assimetria entre o cen\u00e1rio em que foram modelados (crescimento acelerado do pa\u00eds) e a crise que os abateu no in\u00edcio da sua execu\u00e7\u00e3o (2015 e 2016).<\/p>\n\n\n\n

Em 2017, foi aprovada a lei de relicita\u00e7\u00e3o, que disciplinou o procedimento para a transfer\u00eancia dessas concess\u00f5es para novos concession\u00e1rios. A partir de ent\u00e3o, v\u00e1rios desses concession\u00e1rios aderiram aos processos de relicita\u00e7\u00e3o. Em 2023, o novo governo Lula anunciou que pretendia afastar esses contratos do regime de relicita\u00e7\u00e3o e renegoci\u00e1-los, de maneira a viabilizar sua continuidade.<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, os Minist\u00e9rios dos Transportes e o Minist\u00e9rio de Portos e Aeroportos protocolaram uma Consulta (que, de agora em diante, vou chamar de \u201cConsulta\u201d) ao TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) sobre a possibilidade de o poder p\u00fablico revogar a sua ades\u00e3o \u00e0 relicita\u00e7\u00e3o em contratos de concess\u00e3o de rodovias e aeroportos federais e sobre as balizas para a continuidade desses contratos ap\u00f3s a revoga\u00e7\u00e3o do regime de licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Havia uma grande expectativa de que a resposta do TCU \u00e0 Consulta (que vou chamar de agora em diante de \u201cResposta do TCU\u201d) criasse uma esp\u00e9cie de \u201cdireito \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o de contratos\u201d. Isso porque desde 2022, o ministro Bruno Dantas, presidente do TCU, tem se engajado em um movimento a favor do consensualismo como meio de solu\u00e7\u00e3o de conflitos na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.[2]<\/a> A reboque dessa expectativa, te\u00f3ricos do direito administrativo publicaram artigos sobre os fundamentos desse novo direito \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o de contratos.<\/p>\n\n\n\n

Analisando a Resposta do TCU, percebi que, infelizmente, a busca do consensualismo n\u00e3o permeou essa resposta. A Resposta do TCU determina que a sa\u00edda do regime de relicita\u00e7\u00e3o implique em uma retomada pura e simples do contrato origin\u00e1rio, com sua distribui\u00e7\u00e3o de riscos e regras de reequil\u00edbrio origin\u00e1rias, aplicando-se ao contrato origin\u00e1rio rigorosamente as regras para tratamento de passivos e ativos regulat\u00f3rios e os limites de altera\u00e7\u00e3o dos contratos que a ANAC (Ag\u00eancia Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil) e ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) sempre aplicaram a esses contratos.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, n\u00e3o me parece haver na Resposta do TCU qualquer abertura para que se crie um \u201cdireito \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, a Reposta do TCU cria, digamos assim, uma nova assimetria: por um lado, determina que as ag\u00eancias tratem os passivos regulat\u00f3rios destes contratos do modo como elas sempre trataram, sem nenhuma margem de flexibiliza\u00e7\u00e3o para al\u00e9m das que j\u00e1 s\u00e3o por elas adotadas. Por outro lado, em rela\u00e7\u00e3o aos ativos regulat\u00f3rios, o TCU determinou que \u00e9 condi\u00e7\u00e3o da retomada dos contratos origin\u00e1rios a ren\u00fancia pelos concession\u00e1rios de todo os seus ativos regulat\u00f3rios (pleitos de reequil\u00edbrio) que est\u00e3o na esfera arbitral e judicial.<\/p>\n\n\n\n

Ora, se esses contratos n\u00e3o eram vi\u00e1veis da perspectiva econ\u00f4mico-financeira considerando o modo que a ANAC e a ANTT estavam tratando os seus ativos e passivos regulat\u00f3rios \u2013 e, por isso, eles foram empurrados para o regime de relicita\u00e7\u00e3o \u2013 n\u00e3o me parece fazer sentido supor, como o fez o TCU, que eles se tornar\u00e3o vi\u00e1veis quando sa\u00eddos do regime de relicita\u00e7\u00e3o se aplicarmos as mesmas regras que sempre foram aplic\u00e1veis para os seus passivos regulat\u00f3rios, e acrescentarmos \u00e0 esse contexto a exig\u00eancia de que os concession\u00e1rios renunciem a todos os seus pleitos de reequil\u00edbrio, que se encontram na esfera arbitral e judicial.  <\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, \u00e9 muito importante assinalar que a Resposta do TCU determinou que os estudos de vantajosidade e os aditivos que afastar\u00e3o esses contratos do regime de relicita\u00e7\u00e3o (e retomar\u00e3o a sua execu\u00e7\u00e3o) sejam submetidos previamente \u00e0 aprova\u00e7\u00e3o do TCU. Isso significa que o TCU poder\u00e1, na an\u00e1lise das propostas concretas de renegocia\u00e7\u00e3o de cada contrato que lhe forem submetidas pelos minist\u00e9rios ou ag\u00eancias reguladoras, flexibilizar os entendimentos que manifestou na Resposta do TCU.<\/p>\n\n\n\n

A minha vis\u00e3o \u00e9 que existe, de fato, a tend\u00eancia de o TCU flexibilizar suas posi\u00e7\u00f5es na an\u00e1lise dos aditivos espec\u00edficos. Isso porque a SecexConsenso, \u00e1rea cuja cria\u00e7\u00e3o foi promovida pelo ministro Bruno Dantas para solucionar as \u201ccontrov\u00e9rsias\u201d existentes na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, \u00e9 a \u00e1rea que deve emitir o parecer t\u00e9cnico a subsidiar o TCU na an\u00e1lise desses aditivos. A utilidade e legitimidade institucional da SecexConsenso nesse caso depende de ela ser capaz de encontrar acordos que viabilizem a continuidade desses contratos. Por isso, me parece que ela tem incentivos para flexibilizar as condi\u00e7\u00f5es que foram estabelecidas pela Resposta ao TCU.<\/p>\n\n\n\n

Note-se que, no processo da Consulta, a \u00e1rea t\u00e9cnica cujo parecer subsidiou o plen\u00e1rio do TCU foi a Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodovi\u00e1ria e de Avia\u00e7\u00e3o Civil, \u00e1rea t\u00e9cnica que tem, digamos assim, na pr\u00e1tica, definido os par\u00e2metros de atua\u00e7\u00e3o da ANTT e da ANAC em rela\u00e7\u00e3o a esses contratos. <\/p>\n\n\n\n

Portanto, a mudan\u00e7a de \u00e1rea t\u00e9cnica da Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodovi\u00e1ria e de Avia\u00e7\u00e3o Civil para a SecexConsenso, em minha opini\u00e3o, deve implicar em uma maior flexibilidade do TCU na avalia\u00e7\u00e3o dos aditivos que estabelecem as regras de sa\u00edda da relicita\u00e7\u00e3o e retomada dos contratos. \u00c9 poss\u00edvel que a atua\u00e7\u00e3o da SecexConsenso de fato fa\u00e7a surgir um direito \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos ou regras para tratamento dos contratos em crise.<\/p>\n\n\n\n

Ap\u00f3s a Resposta do TCU, o Minist\u00e9rio dos Transportes emitiu a Portaria 848\/2023, que regulamenta as renegocia\u00e7\u00f5es dos contratos de concess\u00e3o de rodovias. Na leitura da portaria, encontram-se sinais do que o minist\u00e9rio pretende fazer em rela\u00e7\u00e3o a esses contratos, sinais esses que s\u00e3o objeto de discuss\u00e3o a seguir.<\/p>\n\n\n\n

Antes de passar \u00e0 an\u00e1lise do tema, acho importante deixar claro que sou advogado em processos arbitrais de concession\u00e1rias, que aderiram a processos de relicita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Caminhos poss\u00edveis para a solu\u00e7\u00e3o do problema desses contratos<\/strong>
Creio haver dois caminhos metodol\u00f3gicos para viabilizar a continuidade dos contratos que deixar\u00e3o o regime de relicita\u00e7\u00e3o, conforme explicarei a seguir.<\/p>\n\n\n\n

A continuidade dos contratos como uma renova\u00e7\u00e3o<\/strong>
Aparentemente, considerando as regras da Portaria 848\/2023, o Minist\u00e9rio dos Transportes e a ANTT pretendem tratar a continuidade dos contratos a sa\u00edrem dos processos de relicita\u00e7\u00e3o como se fosse uma renova\u00e7\u00e3o de um contrato de concess\u00e3o. A portaria fala em readapta\u00e7\u00e3o e otimiza\u00e7\u00e3o desses contratos. Mas, o tratamento metodol\u00f3gico dado para a modelagem da continuidade da concess\u00e3o \u00e9 como se fosse uma renova\u00e7\u00e3o de contrato.<\/p>\n\n\n\n

Nas renova\u00e7\u00f5es de contratos, o poder concedente ou ag\u00eancia reguladora elabora geralmente um aditivo que atualiza completamente o contrato em curso, como se estivesse modelando um novo contrato para o novo per\u00edodo de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

No \u00e2mbito da Uni\u00e3o, a experi\u00eancia recente em torno disso foi no setor de ferrovias. E me parece que o modelo que est\u00e1 sendo seguido \u00e9 semelhante ao que se fez nas renova\u00e7\u00f5es de contrato nesse setor.<\/p>\n\n\n\n

Para a modelagem do aditivo que renova o contrato \u2013 aditivo esse, que, no presente caso, estabelecer\u00e1 as condi\u00e7\u00f5es para continuidade dos contratos \u2013 a ag\u00eancia reguladora ou poder concedente elabora estudos de viabilidade do novo per\u00edodo contratual (que pela portaria pode ser mais extenso do que o previsto no contrato origin\u00e1rio), considerando todos os custos, operacionais e de investimentos, receitas do novo per\u00edodo, e taxa de rentabilidade que seria aplic\u00e1vel a um novo contrato.<\/p>\n\n\n\n

Em rela\u00e7\u00e3o aos d\u00e9bitos e cr\u00e9ditos regulat\u00f3rios resultantes do per\u00edodo anterior, nas renova\u00e7\u00f5es de contrato, geralmente a sua liquida\u00e7\u00e3o e pagamento \u00e9 considerada nos estudos de viabilidade da renova\u00e7\u00e3o. Olhando a portaria, n\u00e3o consegui ter clareza sobre como esse tema ser\u00e1 tratado pelo Minist\u00e9rio dos Transportes.<\/p>\n\n\n\n

O que me parece claro \u00e9 que o Minist\u00e9rio dos Transportes pretende tanto quanto poss\u00edvel manter ou ampliar os investimentos a serem realizados nessas rodovias nos pr\u00f3ximos anos, de maneira que os resultados positivos dessas renegocia\u00e7\u00f5es sejam usufru\u00eddos o quanto antes para os usu\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Usando esses dados, calcula-se a nova tarifa considerando as receitas, investimentos e custos operacionais do novo per\u00edodo e a taxa de rentabilidade que seria utilizada para o estudo de viabilidade de um novo contrato de concess\u00e3o naquele setor.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 importante notar que quando se segue essa metodologia para a renova\u00e7\u00e3o de contratos \u00e9 poss\u00edvel reconfigurar completamente as obriga\u00e7\u00f5es dos contratos para o novo per\u00edodo, criando ou suprimindo obriga\u00e7\u00f5es de desempenho que estavam nos contratos origin\u00e1rios, e modificando, assim a distribui\u00e7\u00e3o de riscos e o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro origin\u00e1rio do contrato.<\/p>\n\n\n\n

A Resposta do TCU e a portaria, contudo, falam em manuten\u00e7\u00e3o da distribui\u00e7\u00e3o de riscos e do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro origin\u00e1rio. Na minha apura\u00e7\u00e3o, n\u00e3o consegui ter clareza como essas exig\u00eancias da portaria e da Resposta ao TCU ser\u00e3o conciliadas com o tratamento da continuidade dos contratos como uma renova\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Nesse m\u00e9todo, a vantajosidade da renova\u00e7\u00e3o vis a vis<\/em> a realiza\u00e7\u00e3o de nova licita\u00e7\u00e3o \u00e9 aferida n\u00e3o apenas qualitativamente, mas tamb\u00e9m quantitativamente.<\/p>\n\n\n\n

Do ponto de vista qualitativo, a ag\u00eancia ou o poder concedente usar\u00e3o como crit\u00e9rios para julgar a vantagem da renova\u00e7\u00e3o, entre outros, a velocidade com que os concession\u00e1rios atuais realizar\u00e3o investimentos para melhoria dos servi\u00e7os quando comparado a novos concession\u00e1rios; a possibilidade de amortiza\u00e7\u00e3o das d\u00edvidas regulat\u00f3rias do per\u00edodo anterior por meio da continuidade do contrato (comparando-se isso \u00e0 necessidade de discuss\u00e3o da indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados do concession\u00e1rio anterior, no caso de nova licita\u00e7\u00e3o).<\/p>\n\n\n\n

Da perspectiva quantitativa, o teste que se faz \u00e9 verificar se a tarifa\/outorga da renova\u00e7\u00e3o \u00e9 menor\/maior que a que se espera obter em uma licita\u00e7\u00e3o de um novo contrato.[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Aparentemente, foi esse caminho que o Minist\u00e9rio dos Transportes adotou em rela\u00e7\u00e3o aos tr\u00eas contratos cujas propostas de aditivos para a continuidade da sua execu\u00e7\u00e3o foram protocoladas junto \u00e0 SecexConsenso.<\/p>\n\n\n\n

Todavia, parece-me que, quando o TCU apreciou a consulta, a \u00e1rea t\u00e9cnica, o MPTCU (Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) e os ministros n\u00e3o tinham esse modelo em mente.<\/p>\n\n\n\n

A an\u00e1lise do TCU se verteu sobre a possibilidade de retomada dos contratos origin\u00e1rios (h\u00e1 v\u00e1rias refer\u00eancias a isso ao longo do ac\u00f3rd\u00e3o e dos votos), mantendo-se a distribui\u00e7\u00e3o de riscos e o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro origin\u00e1rio. O tratamento da retomada como uma renova\u00e7\u00e3o do contrato n\u00e3o foi apreciado pelo TCU. Por isso, \u00e9 dif\u00edcil saber qual ser\u00e1 a rea\u00e7\u00e3o do TCU a essa proposta.<\/p>\n\n\n\n

Como j\u00e1 mencionei, o fato de a SecexConsenso ser a respons\u00e1vel pela emiss\u00e3o do parecer t\u00e9cnico que vai subsidiar a an\u00e1lise do TCU dos aditivos aos contratos cria incentivos para que ela encontre algum caminho que viabilize a continuidade desses contratos, o que s\u00f3 \u00e9 poss\u00edvel com a flexibiliza\u00e7\u00e3o das posi\u00e7\u00f5es constantes da Resposta do TCU.<\/p>\n\n\n\n

De qualquer modo, se, de fato, o Minist\u00e9rio dos Transportes tiver adotado essa linha, em minha opini\u00e3o trata-se de uma boa solu\u00e7\u00e3o para o problema<\/span>, estendendo para os contratos em crise o cabedal metodol\u00f3gico (jur\u00eddico e econ\u00f4mico-financeiro) usado para as renova\u00e7\u00f5es de contrato.<\/p>\n\n\n\n

Note-se, por fim, que esse tratamento da renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos como renova\u00e7\u00e3o \u00e9 algo que pode ser aplicado a qualquer contrato em situa\u00e7\u00e3o de crise, de maneira que, se, de fato, esse caminho de solu\u00e7\u00e3o dos problemas dos contratos prosperar, estaremos diante do surgimento de uma nova forma de lidar com os contratos em crise. A ver.<\/p>\n\n\n\n

O tratamento da continuidade do contrato com revis\u00e3o das decis\u00f5es sobre reequil\u00edbrios<\/strong>
A outra possibilidade seria retornar \u00e0 execu\u00e7\u00e3o dos contratos origin\u00e1rios, mantendo os seus indicadores de servi\u00e7o, obriga\u00e7\u00f5es de investimento e de pagamento origin\u00e1rias, sua distribui\u00e7\u00e3o de riscos e par\u00e2metros origin\u00e1rios que constituem o seu equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro. Aparentemente, era essa a ideia que o TCU tinha em vista quando analisou a consulta.<\/p>\n\n\n\n

Como j\u00e1 mencionei, se esse retorno for feito sem mais, nos moldes previstos na Resposta do TCU, esses contratos simplesmente n\u00e3o ser\u00e3o vi\u00e1veis da perspectiva econ\u00f4mico-financeira. Afinal de contas, os pedidos de relicita\u00e7\u00e3o decorrem exatamente da inviabilidade de continuidade desses contratos seguindo os contornos iniciais.<\/p>\n\n\n\n

Por isso, a \u00fanica forma de tornar a continuidade desses contratos vi\u00e1vel com o retorno aos contratos origin\u00e1rios \u00e9 se promover uma revis\u00e3o ampla das decis\u00f5es sobre os ativos regulat\u00f3rios desses concession\u00e1rios. H\u00e1 sinais de que, em vista da combina\u00e7\u00e3o entre apag\u00e3o das canetas e lavajatismo, a ANTT e ANAC n\u00e3o apreciaram devidamente os pleitos de reequil\u00edbrio desses concession\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 sobre isso que falarei a seguir.<\/p>\n\n\n\n

O apag\u00e3o das canetas e de lavajatismo influenciaram as decis\u00f5es de pleitos de reequil\u00edbrio desses contratos e a revis\u00e3o das decis\u00f5es do poder p\u00fablico adotadas<\/strong>
Desde 2016 que os especialistas em infraestrutura sabem que a execu\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o de rodovias e aeroportos celebrados entre 2012 e 2014 se tornou invi\u00e1vel em vista da assimetria entre o cen\u00e1rio no qual foram modelados e o da sua execu\u00e7\u00e3o, e, por isso, em qualquer lugar do mundo, eles deveriam ter sido renegociados.<\/p>\n\n\n\n

De 2016 at\u00e9 aqui, houve propostas para reequilibrar e renegociar esses contratos. Mas essas propostas foram ignoradas[4]<\/a>, sobretudo por consequ\u00eancia da combina\u00e7\u00e3o entre apag\u00e3o das canetas e o ambiente lavajatista.<\/p>\n\n\n\n

O apag\u00e3o das canetas foi criado pelo temor de agentes p\u00fablicos de tomarem decis\u00f5es em face do manejo pelo TCU da amea\u00e7a de uso (e do uso) do seu poder de punir agentes p\u00fablicos. O apag\u00e3o das canetas j\u00e1 existia antes da opera\u00e7\u00e3o Lava-Jato.<\/p>\n\n\n\n

Em minha opini\u00e3o, no setor de infraestrutura, o caso emblem\u00e1tico para a consolida\u00e7\u00e3o do apag\u00e3o das canetas \u00e9 a abertura de processo contra os funcion\u00e1rios p\u00fablicos que participaram do aditivo ao contrato de concess\u00e3o da Concer para a constru\u00e7\u00e3o da Nova Subida da Serra.<\/p>\n\n\n\n

O aditivo foi assinado em 2012, e, apesar de n\u00e3o haver qualquer evid\u00eancia de corrup\u00e7\u00e3o ou benef\u00edcio pessoal, todos os envolvidos na sua celebra\u00e7\u00e3o \u2013 o Ministro dos Transportes, os diretores da ANTT, at\u00e9 funcion\u00e1rios de \u201cch\u00e3o de f\u00e1brica\u201d da ANTT \u2013 foram submetidos a processos investigativos junto ao TCU e sofreram por anos com o risco de que recomenda\u00e7\u00f5es de aplica\u00e7\u00e3o de penalidades, realizadas pela \u00e1rea t\u00e9cnica do TCU[5]<\/a>, sem motivo plaus\u00edvel, prosperassem junto ao plen\u00e1rio da corte.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 o lavajatismo se baseou na suposi\u00e7\u00e3o de que a corrup\u00e7\u00e3o permeava todas as rela\u00e7\u00f5es p\u00fablico-privadas do pa\u00eds, particularmente no setor de infraestrutura, e que deveria ser combatida a qualquer custo, mesmo em detrimento dos princ\u00edpios e regras legais mais elementares do Estado de Direito. O lavajatismo aprofundou a postura punitiva dos \u00f3rg\u00e3os de controle e, dessa forma, refor\u00e7ou o apag\u00e3o das canetas.<\/p>\n\n\n\n

O apag\u00e3o das canetas e o lavajatismo impediram n\u00e3o apenas que as propostas de renegocia\u00e7\u00e3o desses contratos fossem adequadamente analisadas. Eles impediram tamb\u00e9m que os pedidos de reequil\u00edbrio fossem devidamente apreciados<\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Seria muita ingenuidade supor que o ambiente de apag\u00e3o de canetas e de lavajatismo n\u00e3o distorceram a avalia\u00e7\u00e3o dos pleitos de reequil\u00edbrio realizados por essas concession\u00e1rias, particularmente considerando que v\u00e1rias delas eram controladas por grupos econ\u00f4micos que estavam envolvidos em algumas das descobertas da opera\u00e7\u00e3o Lava-Jato.<\/p>\n\n\n\n

Como j\u00e1 afirmei v\u00e1rias vezes no passado, direitos a reequil\u00edbrio foram suprimidos, adiados e reduzidos. A exig\u00eancia de tratamento ison\u00f4mico \u2013 t\u00e3o citada na Resposta do TCU \u2013 entre esses concession\u00e1rios e os demais concession\u00e1rios requer a revis\u00e3o das decis\u00f5es adotadas nesses processos administrativos de reequil\u00edbrio e eventualmente a realiza\u00e7\u00e3o de acordos nos processos arbitrais.<\/p>\n\n\n\n

Apenas para dar um exemplo de decis\u00e3o de pleito de reequil\u00edbrio influenciada pelo ambiente de apag\u00e3o das canetas e lavajatismo, vale a pena mencionar o pleito de reequil\u00edbrio das concession\u00e1rias de rodovia federal pela varia\u00e7\u00e3o do custo dos insumos asf\u00e1lticos havida entre 2014 e 2016. O custo desses insumos teve uma varia\u00e7\u00e3o imprevista e de impactos extraordin\u00e1rios e tornou muito mais cara para as concession\u00e1rias a execu\u00e7\u00e3o da sua obriga\u00e7\u00e3o de duplica\u00e7\u00e3o das rodovias.<\/p>\n\n\n\n

Nem mesmo a ANTT nega que varia\u00e7\u00e3o desse custo foi imprevis\u00edvel e que o seu impacto sobre as concession\u00e1rias foi extraordin\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Em 2017, quando foi apreciado o pleito de reequil\u00edbrio das concession\u00e1rias, o primeiro parecer da procuradoria geral da ANTT disse que havia direito a reequil\u00edbrio pela varia\u00e7\u00e3o de custo dos insumos asf\u00e1lticos.<\/p>\n\n\n\n

A seguir, o ent\u00e3o procurador-geral da ANTT avocou o caso e deu um parecer dizendo que, mesmo que haja varia\u00e7\u00e3o imprevis\u00edvel e extraordin\u00e1ria do custo dos insumos asf\u00e1lticos n\u00e3o haveria direito a reequil\u00edbrio, pois, no seu entendimento, o risco dessa varia\u00e7\u00e3o seria dos concession\u00e1rios. Evidentemente que esse entendimento era contr\u00e1rio n\u00e3o s\u00f3 \u00e0s leis sobre o tema, mas tamb\u00e9m ao que estava disposto nos contratos. Mas, ele foi seguido pela diretoria da ANTT.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o por acaso, posteriormente \u00e0 essa decis\u00e3o da ANTT, a partir da licita\u00e7\u00e3o da BR-153, na Etapa IV das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias federais, a ANTT inseriu nos contratos regra que diz explicitamente que \u00e9 risco dos concession\u00e1rios as ocorr\u00eancias imprevis\u00edveis e extraordin\u00e1rias relacionadas aos riscos a eles atribu\u00eddos.[6]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Aludo a isso para enfatizar que, antes dessa modifica\u00e7\u00e3o, os contratos n\u00e3o tinham regra que desse base ao entendimento adotado pela ANTT de atribuir \u00e0s concession\u00e1rias o risco de varia\u00e7\u00e3o imprevis\u00edvel e de impactos extraordin\u00e1rios dos custos de insumos. Ali\u00e1s, em qualquer caso, a atribui\u00e7\u00e3o ao concession\u00e1rio dos riscos de eventos imprevis\u00edveis e de impactos extraordin\u00e1rios \u00e9 de question\u00e1vel validade em face do artigo 65, inc. II, al\u00ednea \u201cd\u201d, da Lei 8.666\/1993, que ainda estava vigente na \u00e9poca da licita\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o da BR 153.<\/p>\n\n\n\n

Voltando a discuss\u00e3o sobre a revis\u00e3o dos pleitos de reequil\u00edbrio dessas concession\u00e1rias, parece-me relevante notar que o poder judici\u00e1rio tem revisado processos criminais, dela\u00e7\u00f5es premiadas e acordos de leni\u00eancia celebrados por pessoas e empresas submetidas \u00e0s ilicitudes da atua\u00e7\u00e3o da opera\u00e7\u00e3o Lava-Jato. Da\u00ed que me parece natural que pleitos de reequil\u00edbrio decididos na mesma \u00e9poca tamb\u00e9m possam ser revisados<\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Essas revis\u00f5es s\u00e3o poss\u00edveis da perspectiva jur\u00eddica, em primeiro lugar, porque n\u00e3o h\u00e1 decad\u00eancia do poder de autotutela da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica no caso de decis\u00f5es cujo efeito seria beneficiar os administrados, nesse caso os concession\u00e1rios, reparando um tratamento inadequado desses eventos de desequil\u00edbrio e a quebra da isonomia que isso representa em rela\u00e7\u00e3o aos demais concession\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, n\u00e3o h\u00e1 prescri\u00e7\u00e3o desses direitos a reequil\u00edbrio uma vez que as decis\u00f5es administrativas sobre esses direitos foram questionadas no \u00e2mbito arbitral ou judicial e n\u00e3o h\u00e1 ainda decis\u00f5es definitivas sobre esses questionamentos. Na grande maioria dos casos, essas revis\u00f5es realizadas na esfera administrativa teriam por efeito a celebra\u00e7\u00e3o de acordos nas arbitragens em curso, nas quais esses direitos de reequil\u00edbrio est\u00e3o sendo discutidos.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, o ambiente de apag\u00e3o das canetas e lavajatista n\u00e3o s\u00f3 impediu a renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o, como tamb\u00e9m impediu o seu reequil\u00edbrio. O exemplo acima traz um caso em que foi negado direito a reequil\u00edbrio. H\u00e1 outros v\u00e1rios em que foram usados algum estratagema para negar, adiar ou reduzir os valores do reequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

O ocaso desses contratos \u00e9, portanto, fruto n\u00e3o apenas da omiss\u00e3o das ag\u00eancias reguladoras e do poder concedente em renegociar os contratos, mas tamb\u00e9m em realizar oportunamente os reequil\u00edbrios desses contratos. Por isso, parece oportuna a revis\u00e3o dos desequil\u00edbrios desses contratos.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o ignoro, por outro lado, as dificuldades e resist\u00eancias que a ideia de revis\u00e3o de decis\u00f5es passadas sobre reequil\u00edbrio de contratos levantar\u00e1. Agentes p\u00fablicos se sentem geralmente expostos com a revis\u00e3o de suas decis\u00f5es e ningu\u00e9m quer criar esse tipo de precedente no \u00e2mbito das ag\u00eancias reguladoras. Mas, se a estrat\u00e9gia da \u201ccontinuidade como renova\u00e7\u00e3o\u201d, adotada pelo Minist\u00e9rio dos Transportes, n\u00e3o prosperar<\/span>, a revis\u00e3o das decis\u00f5es dos pleitos de reequil\u00edbrio, com realiza\u00e7\u00e3o de acordos na via judicial e arbitral, seria uma outra forma de cumprir as exig\u00eancias do TCU e assegurar a continuidade desses contratos.<\/p>\n\n\n\n

Pleitos a serem revisados<\/strong>
Como propus a revis\u00e3o de decis\u00f5es de pleitos de reequil\u00edbrio realizados pelas concession\u00e1rias de rodovias e aeroportos, acho importante listar alguns desses pleitos.<\/p>\n\n\n\n

Para que esse artigo n\u00e3o fique excessivamente longo, n\u00e3o vou apontar nesse momento o que considero como falhas cometidas na decis\u00e3o de cada um desses pleitos, mesmo porque isso est\u00e1 apontado nos processos arbitrais que discutem esses pleitos, processos esses que s\u00e3o p\u00fablicos e que podem ser acessados pelos interessados.<\/p>\n\n\n\n

Segue uma lista de ocorr\u00eancias que geraram pleitos de reequil\u00edbrio dessas concession\u00e1rias:<\/p>\n\n\n\n

I. Queda de demanda imprevis\u00edvel e de impactos extraordin\u00e1rios;
II. Emiss\u00e3o parcelada de licen\u00e7as que deveriam ser emitidas na \u00edntegra;
III. N\u00e3o realiza\u00e7\u00e3o ou atraso na realiza\u00e7\u00e3o de obras do DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes) e Infraero (Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportu\u00e1ria) a serem realizadas nas concess\u00f5es;
IV. Mudan\u00e7a das condi\u00e7\u00f5es de financiamento prometidas pelos BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social), Banco do Brasil e Caixa;
V. Atraso no in\u00edcio da cobran\u00e7a de ped\u00e1gio;
VI. Atraso na emiss\u00e3o das declara\u00e7\u00f5es de utilidade p\u00fablica;
VII. Entrega dos ativos em condi\u00e7\u00f5es abaixo das prometidas, por exemplo, CREMAs (Contratos de Restaura\u00e7\u00e3o e Manuten\u00e7\u00e3o de Rodovias) n\u00e3o executados ou executados nas rodovias, falta de condi\u00e7\u00f5es para obter as licen\u00e7as dos bombeiros nos aeroportos, ou transfer\u00eancia para as concession\u00e1rias de aeroportos de \u00e1reas menores que as previstas nos contratos de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A necessidade de compensa\u00e7\u00e3o pelos subs\u00eddios no financiamento<\/strong>
Dentre as discuss\u00f5es dos pleitos de reequil\u00edbrio desses contratos, dois deles tem maior relev\u00e2ncia. O primeiro \u00e9 o que diz respeito ao financiamento subsidiado.<\/p>\n\n\n\n

Na \u00e9poca da estrutura\u00e7\u00e3o desses contatos de concess\u00e3o, o BNDES era o principal fornecedor de cr\u00e9dito para projetos de infraestrutura e, naturalmente, as condi\u00e7\u00f5es que ele oferecia balizava o cen\u00e1rio base[7]<\/a> desenvolvido para determina\u00e7\u00e3o no pre\u00e7o licitat\u00f3rio[8]<\/a> (tarifa-teto, ou pagamento m\u00ednimo pela outorga).<\/p>\n\n\n\n

Ocorre que em raz\u00e3o da pol\u00edtica de financiamento subsidiado aprovada pelo governo da \u00e9poca para essas concess\u00f5es de rodovias e aeroportos, as condi\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito ofertadas pelo BNDES n\u00e3o podiam ser alcan\u00e7adas por nenhum outro fornecedor no mercado.<\/p>\n\n\n\n

Ao utilizar essas condi\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito para elabora\u00e7\u00e3o do cen\u00e1rio base, em especial o KD (Custo de Capital de Fonte Externa) na forma\u00e7\u00e3o do WACC (Custo M\u00e9dio de Capital Ponderado), condicionou-se a viabilidade econ\u00f4mico-financeira desses projetos \u00e0 obten\u00e7\u00e3o do financiamento do BNDES.<\/p>\n\n\n\n

Em outras palavras, a TIR (Taxa Interna de Retorno) de projeto prevista no cen\u00e1rio base s\u00f3 era compat\u00edvel com WACC de concession\u00e1rios que tivessem sua opera\u00e7\u00e3o financiada pelo BNDES estritamente naquelas condi\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Assim, sob a \u00f3tica econ\u00f4mica, esses contratos de concess\u00e3o s\u00e3o, na verdade, contratos de PPP (Parceria P\u00fablico-Privada) disfar\u00e7ados de contratos de concess\u00e3o. \u00c9 que eles n\u00e3o s\u00e3o vi\u00e1veis sem as condi\u00e7\u00f5es de financiamento extremamente subsidiadas que foram disponibilizadas para a licita\u00e7\u00e3o. A contrapresta\u00e7\u00e3o p\u00fablica nesses contratos de concess\u00e3o se realizava por meio do financiamento subsidiado. Sem esse financiamento, as propostas feitas nas licita\u00e7\u00f5es s\u00e3o simplesmente invi\u00e1veis.<\/p>\n\n\n\n

A supress\u00e3o do financiamento subsidiado foi realizada em um momento em que os funcion\u00e1rios do BNDES estavam sujeitos aos desvarios da opera\u00e7\u00e3o Lava-Jato. V\u00e1rios (estou falando de algo pr\u00f3ximo a 300 funcion\u00e1rios) foram investigados e sofreram busca e apreens\u00e3o em suas casas e em seus escrit\u00f3rios, declara\u00e7\u00e3o de indisponibilidade de bens, e\/ou condu\u00e7\u00e3o coercitiva (com todo espet\u00e1culo midi\u00e1tico realizado na \u00e9poca em torno disso) sem que houvesse nenhuma evid\u00eancia de corrup\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ali\u00e1s, \u00e9 fato not\u00f3rio que as suspeitas sobre o BNDES e sobre seus funcion\u00e1rios \u2013 inclusive a suspeita sobre o que foi apelidado de \u201ccaixa-preta do BNDES\u201d \u2013 se mostraram at\u00e9 aqui completamente infundadas. Pois bem, foi na \u00e9poca em que os funcion\u00e1rios do BNDES foram assediados e estavam acossados pela atua\u00e7\u00e3o da opera\u00e7\u00e3o Lava Jato que esses financiamentos foram discutidos e terminaram sendo negados e depois suprimidos.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, sob a \u00f3tica econ\u00f4mica, a supress\u00e3o do financiamento impossibilitou que a TIR de projeto fosse compat\u00edvel com WACC de qualquer operador. Ainda que n\u00e3o houvesse nenhum desequil\u00edbrio contratual e que todas as premissas do cen\u00e1rio base se materializassem, o retorno obtido pelos concession\u00e1rios na opera\u00e7\u00e3o do projeto seria insuficiente para custear seu servi\u00e7o de d\u00edvida.<\/p>\n\n\n\n

Apesar dos efeitos econ\u00f4micos, a ANTT e ANAC tem entendido que o risco de mudan\u00e7as nas condi\u00e7\u00f5es de financiamento pelo BNDES \u00e9 do concession\u00e1rio, ignorando regras legais e contratuais sobre o tema.  <\/p>\n\n\n\n

\u00c9 preciso revisar o entendimento das ag\u00eancias sobre o risco de financiamento para que a continuidade desses contratos seja vi\u00e1vel da perspectiva econ\u00f4mico-financeira.<\/p>\n\n\n\n

Como tratar a supress\u00e3o dos financiamentos subsidiados prometidos para os contratos de concess\u00e3o celebrados entre 2012 e 2014<\/strong>
A minha sugest\u00e3o \u00e9 que, caso avance o processo de revis\u00e3o das decis\u00f5es sobre o reequil\u00edbrio desses contratos, se reconhe\u00e7a o subs\u00eddio impl\u00edcito nos financiamentos prometidos para esses contratos de concess\u00e3o e que esses valores sejam considerados ativos regulat\u00f3rios dos concession\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 perfeitamente poss\u00edvel desenvolver metodologia para calcular a dimens\u00e3o da \u201ccontrapresta\u00e7\u00e3o\u201d prometida pelo poder p\u00fablico por meio do financiamento subsidiado. Basta calcular a diferen\u00e7a entre o financiamento a mercado na \u00e9poca da licita\u00e7\u00e3o e o financiamento subsidiado prometido pelos bancos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

Em termos econ\u00f4mico-financeiros, \u00e9 poss\u00edvel: (a) recalcular qual seria o WACC na aus\u00eancia do cr\u00e9dito fornecido pelo BNDES; (b) definir a tarifa-teto que decorrer disso; e (c) e, assim, calcular a \u201ccontrapresta\u00e7\u00e3o\u201d impl\u00edcita.<\/p>\n\n\n\n

Por fim, \u00e9 importante notar que a \u201ccontrapresta\u00e7\u00e3o\u201d prometida pelo poder p\u00fablico por meio do financiamento subsidiado independe de quem deu causa ao atraso ou supress\u00e3o do financiamento. \u00c9 que se trata de uma compensa\u00e7\u00e3o por uma condi\u00e7\u00e3o financeira disponibilizada para a licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O subs\u00eddio impl\u00edcito no financiamento foi um instrumento de pol\u00edtica p\u00fablica para tornar o projeto vi\u00e1vel. Sem esse subs\u00eddio, as propostas finais de tarifa de ped\u00e1gio nas licita\u00e7\u00f5es de rodovias teriam sido bem mais altas, e, muito provavelmente, as licita\u00e7\u00f5es seriam vazias, porque os valores das propostas estariam acima do pre\u00e7o-teto previsto na licita\u00e7\u00e3o. E, no caso dos valores das propostas de pagamento de outorga nas licita\u00e7\u00f5es de aeroportos, eles teriam sido mais baixos do que os que foram ofertados.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, compensar os concession\u00e1rios pela perda desses valores que estavam impl\u00edcitos nos financiamentos subsidiados que balizaram a elabora\u00e7\u00e3o das suas propostas \u00e9 reconhecer as limita\u00e7\u00f5es contidas no cen\u00e1rio base criado por a\u00e7\u00f5es do pr\u00f3prio poder concedente.<\/p>\n\n\n\n

Obriga\u00e7\u00f5es de duplica\u00e7\u00e3o no caso das rodovias<\/strong>
O segundo tema de maior relev\u00e2ncia dentre as discuss\u00f5es dos pleitos de reequil\u00edbrio no caso dos contratos de concess\u00e3o de rodovias federais celebrados entre 2012 e 2014 \u00e9 a obriga\u00e7\u00e3o de os concession\u00e1rios realizarem investimentos para a duplica\u00e7\u00e3o das rodovias.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 consenso entre os t\u00e9cnicos do setor que a maior parte dessas duplica\u00e7\u00f5es \u00e9 desnecess\u00e1ria. A sua exig\u00eancia foi inclu\u00edda no contrato sem bases t\u00e9cnicas. Por isso, seria importante que, no processo de altera\u00e7\u00e3o desses contratos para assegurar a sua continuidade, essas obriga\u00e7\u00f5es de duplica\u00e7\u00e3o fossem adaptadas para as proje\u00e7\u00f5es atuais da demanda das rodovias.<\/p>\n\n\n\n

A n\u00e3o realiza\u00e7\u00e3o dessas duplica\u00e7\u00f5es \u00e9 respons\u00e1vel pela maior parte do passivo regulat\u00f3rio dessas concession\u00e1rias de rodovias. O Fator D (mecanismo previsto nesses contratos para reequil\u00edbrio autom\u00e1tico pelo atraso na realiza\u00e7\u00e3o de investimentos) e as multas decorrentes desse inadimplemento constituem a maior parte desse passivo, sendo que o passivo pela incid\u00eancia do Fator D \u00e9 bem maior que o passivo decorrente das multas.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, em um desej\u00e1vel cen\u00e1rio de renegocia\u00e7\u00e3o desses contratos \u00e9 essencial a modifica\u00e7\u00e3o dessas obriga\u00e7\u00f5es de investimento. A minha percep\u00e7\u00e3o \u00e9 que \u00e9 muito dif\u00edcil a retomada dos contratos origin\u00e1rios sem que isso seja tratado.<\/p>\n\n\n\n

Essas obriga\u00e7\u00f5es de investimento em duplica\u00e7\u00e3o, juntamente com a supress\u00e3o do financiamento dos bancos p\u00fablicos nas condi\u00e7\u00f5es que foram oferecidas antes da licita\u00e7\u00e3o, s\u00e3o as causas centrais dos problemas enfrentados por esses contratos de concess\u00e3o de rodovias.<\/p>\n\n\n\n

Conclus\u00e3o<\/strong>
A Resposta do TCU sup\u00f4s que seria poss\u00edvel, da perspectiva econ\u00f4mico-financeira, a retomada sem mais dos contratos origin\u00e1rios, mantendo-se as regras e pr\u00e1ticas que lhe foram aplicadas at\u00e9 aqui, com ren\u00fancia dos pleitos de reequil\u00edbrio que est\u00e3o em discuss\u00e3o em arbitragens ou perante o poder judici\u00e1rio, e manuten\u00e7\u00e3o do valor presente dos passivos regulat\u00f3rios.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, claramente, a continuidade desses contratos n\u00e3o ser\u00e1 vi\u00e1vel da perspectiva econ\u00f4mico-financeira se essas determina\u00e7\u00f5es do TCU forem seguidas \u00e0 risca. Por isso, o presente artigo buscou mapear os caminhos para viabilizar a continuidade desses contratos.<\/p>\n\n\n\n

H\u00e1 dois caminhos metodol\u00f3gicos da perspectiva jur\u00eddica e econ\u00f4mico-financeira para a retomada da execu\u00e7\u00e3o dos contratos sa\u00eddos do regime de relicita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O primeiro caminho seria tratar a retomada como uma renova\u00e7\u00e3o do contrato, com possibilidade de remodelar completamente as regras sobre obriga\u00e7\u00f5es de investimento, indicadores de servi\u00e7o, distribui\u00e7\u00e3o de riscos e equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos. No \u00e2mbito da Uni\u00e3o, o exemplo mais pr\u00f3ximo \u00e9 o da renova\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o de ferrovias.<\/p>\n\n\n\n

Nesse caso, a vantajosidade da continuidade da execu\u00e7\u00e3o do contrato vis a vis<\/em> o cen\u00e1rio de relicita\u00e7\u00e3o \u00e9 dado pela compara\u00e7\u00e3o entre aspectos qualitativos e quantitativos. Entre os aspectos qualitativos, pode-se, entre outros, usar, como crit\u00e9rios de compara\u00e7\u00e3o entre o cen\u00e1rio de continuidade de contrato e o cen\u00e1rio de relicta\u00e7\u00e3o, a velocidade para retomada dos investimentos e cumprimento dos indicadores de servi\u00e7o, e a possibilidade de amortiza\u00e7\u00e3o dos investimentos j\u00e1 realizados no mesmo contrato.<\/p>\n\n\n\n

Em rela\u00e7\u00e3o aos aspectos quantitativos, a vantajosidade \u00e9 dada pela compara\u00e7\u00e3o entre a tarifa resultante do estudo de viabilidade da renova\u00e7\u00e3o e a tarifa resultante do estudo de viabilidade de um novo contrato que resultaria da relicita\u00e7\u00e3o. Aparentemente, o Minist\u00e9rio dos Transportes est\u00e1 tratando a retomada dos contratos usando a metodologia que geralmente \u00e9 adotada para a renova\u00e7\u00e3o de contratos.<\/p>\n\n\n\n

Se a ideia de tratar a retomada dos contratos como renova\u00e7\u00e3o prosperar, estaremos diante de uma nova e boa forma de tratamento de contratos em crise.<\/p>\n\n\n\n

Note-se que o TCU, ao analisar as condi\u00e7\u00f5es para a retomada dos contratos, claramente n\u00e3o divisou a hip\u00f3tese de tratar essa retomada como uma renova\u00e7\u00e3o do contrato. Como a sua decis\u00e3o n\u00e3o tratou desse tema, \u00e9 dif\u00edcil saber como o TCU se posicionar\u00e1 em rela\u00e7\u00e3o a essa metodologia.<\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, parece-me que h\u00e1 chances da ideia de tratar a retomada do contrato como renova\u00e7\u00e3o prosperar perante o TCU. Isso porque \u2013 enquanto a Resposta ao TCU foi subsidiada pela Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodovi\u00e1ria e de Avia\u00e7\u00e3o Civil \u2013 a an\u00e1lise pelo TCU de cada aditivo para a retomada dos contratos ser\u00e1 subsidiada pela SecexConsenso.<\/p>\n\n\n\n

A SecexConsenso tem grande incentivo para encontrar uma forma de tornar a continuidade desses contratos vi\u00e1vel da perspectiva econ\u00f4mico-financeira. Isso porque a sua utilidade e legitimidade institucional depende disso.<\/p>\n\n\n\n

O segundo caminho metodol\u00f3gico para viabilizar a retomada da execu\u00e7\u00e3o desses contratos seria tratar a retomada a partir de uma ampla revis\u00e3o dos ativos e passivos regulat\u00f3rios dessas concession\u00e1rias, particularmente dos pleitos de reequil\u00edbrio, que foram apreciados na esfera administrativa nos anos de 2016 a 2019, sob o p\u00e1lio do apag\u00e3o das canetas e do lavajatismo.<\/p>\n\n\n\n

Essa metodologia enfrentaria certamente resist\u00eancia dos agentes p\u00fablicos, pois implicaria em rever decis\u00f5es administrativas passadas. De qualquer modo, \u00e9 importante notar que n\u00e3o me parece haver d\u00favida que a ambi\u00eancia de apag\u00e3o das canetas e lavajatismo impediu que os pleitos de reequil\u00edbrio dessas concession\u00e1rias fossem adequadamente apreciados e que elas tivessem tratamento ison\u00f4mico em rela\u00e7\u00e3o a outras concession\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, \u00e9 cedi\u00e7o que, na esfera judicial, decis\u00f5es muito mais graves como condena\u00e7\u00f5es criminais, a celebra\u00e7\u00e3o de acordos de leni\u00eancia, dela\u00e7\u00f5es premiadas, e a imposi\u00e7\u00e3o de multas realizada na ambi\u00eancia do lavajatismo est\u00e3o sendo revistas.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o h\u00e1 obst\u00e1culo da perspectiva jur\u00eddica para que seja feito uma ampla revis\u00e3o das decis\u00f5es de pleitos de reequil\u00edbrio. N\u00e3o h\u00e1 nesse caso nem decad\u00eancia da pretens\u00e3o de autotutela da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, nem a prescri\u00e7\u00e3o do direito a reequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

Nessa linha, \u00e9 particularmente importante enfrentar os limites da distribui\u00e7\u00e3o de risco de financiamento desses projetos e reconhecer a \u201ccontrapresta\u00e7\u00e3o\u201d contida nas condi\u00e7\u00f5es de financiamento que balizaram o cen\u00e1rio base e as propostas dos licitantes. E como resultado, tratar o subs\u00eddio impl\u00edcito nos financiamentos prometidos para esses contratos como valores que se caracterizam como ativos regulat\u00f3rios dos concession\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

O TCU tamb\u00e9m n\u00e3o divisou esse segundo caminho metodol\u00f3gico, de maneira que seria dif\u00edcil tamb\u00e9m antecipar a sua posi\u00e7\u00e3o sobre isso.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> O autor gostaria de agradecer a Felipe Sande e Rodrigo De Losso pela leitura de vers\u00f5es anteriores desse artigo e pelas contribui\u00e7\u00f5es de conte\u00fado e forma, que melhoraram substancialmente o texto. Os erros evidentemente s\u00e3o de exclusiva responsabilidade do autor.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> Esse movimento j\u00e1 teve alguns frutos. Entre outros a cria\u00e7\u00e3o da SecexConsenso, secretaria do TCU voltada para solu\u00e7\u00e3o consensual de diverg\u00eancias da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica. E, em rela\u00e7\u00e3o ao setor de infraestrutura, esse movimento permitiu a realiza\u00e7\u00e3o de aditivo ao contrato da CRO (Concession\u00e1ria da Rota do Oeste), concession\u00e1ria da BR 163-MT, que era controlada pelo grupo Odebrecht, que reprogramou as suas obriga\u00e7\u00f5es de investimento e deu um tratamento que eu chamaria de ben\u00e9fico aos seus passivos regulat\u00f3rios, condicionada essa reprograma\u00e7\u00e3o \u00e0 venda do seu controle \u00e0 MTPAR, empresa estatal, controlada pelo Estado de Mato Grosso. O tema ainda n\u00e3o foi objeto de estudos. N\u00e3o h\u00e1 ainda qualquer artigo que analise em detalhes a decis\u00e3o do TCU sobre o aditivo da CRO \u2013 mas, aparentemente, a flexibilidade que o TCU demonstrou no caso da CRO estava atrelada ao fato de que os eventuais benef\u00edcios decorrentes de um tratamento privilegiado dos seus passivos regulat\u00f3rios seriam auferidos por um ente p\u00fablico, controlado pelo Estado do Mato Grosso.
Parece-me correta a postura do ministro Bruno Dantas e do TCU em priorizar o consensualismo na solu\u00e7\u00e3o dos problemas em torno da atua\u00e7\u00e3o da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Mas \u00e9 preciso n\u00e3o esquecer que boa parte dos problemas que est\u00e3o chegando \u00e0 SecexConsenso s\u00e3o problemas que se resolveriam fora dela n\u00e3o fosse o temor dos agentes p\u00fablicos do manejo pelo TCU do seu poder punitivo. Em outras palavras, a SecexConsenso \u00e9 um meio de se buscar a ben\u00e7\u00e3o do TCU para a solu\u00e7\u00e3o de problemas que s\u00f3 n\u00e3o se resolveram antes pelo temor que os agentes p\u00fablicos t\u00eam do pr\u00f3prio tribunal.
De qualquer modo, como j\u00e1 afirmei outras vezes, mesmo com atraso de anos, \u00e9 louv\u00e1vel que um presidente do TCU promova o consensualismo e tente us\u00e1-lo para dar solu\u00e7\u00e3o aos problemas.<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> Comparando-as aos valores-teto de tarifa ou valor m\u00ednimo de outorga a ser usado no caso de uma nova licita\u00e7\u00e3o e uma expectativa de desconto esperado no certame licitat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> Vide o documento produzido pela ANTT chamado \u201cDiagn\u00f3sticos e alternativas frente \u00e0 queda de desempenho das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias federais\u201d, que propunha, em 2018, um caminho para a solu\u00e7\u00e3o dos problemas decorrentes desses contratos. Esse documento foi encaminhado em setembro de 2018 pelo ent\u00e3o diretor-geral da ANTT, Jorge Bastos, ao TCU, ao Congresso Nacional e aos \u00f3rg\u00e3os de classe no setor de rodovias.<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> Nesse caso, a Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodovi\u00e1ria e de Avia\u00e7\u00e3o Civil, que na \u00e9poca tinha um nome diferente.<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/a> Vide o Pareceres 1.176\/2016\/PF-ANTT\/PGF\/AGU, de 09\/06\/2016, e o Parecer 1.365\/2016\/2015\/PF-ANTT\/PGF\/AGU, de 11\/07\/2016.<\/p>\n\n\n\n

[7]<\/a> Denomina-se \u201ccen\u00e1rio base\u201d o resultado das modelagens t\u00e9cnica e econ\u00f4mico-financeira elaboradas pela concedente, cuja finalidade \u00e9 a determina\u00e7\u00e3o de pre\u00e7o teto licitat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

[8]<\/a> Denomina-se \u201cpre\u00e7o licitat\u00f3rio\u201d os par\u00e2metros de tarifa m\u00e1xima, outorga m\u00ednima ou contrapresta\u00e7\u00e3o m\u00e1xima a serem utilizados no processo licitat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

*Mauricio Portugal Ribeiro \u00e9 s\u00f3cio da Portugal Ribeiro Advogados, especializado na estrutura\u00e7\u00e3o, nos aspectos regulat\u00f3rios e no equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de contratos de concess\u00f5es comuns e PPPs. \u00c9 tamb\u00e9m professor da p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o da Faculdade de Direito da FGV (Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas), S\u00e3o Paulo (SP)<\/strong>.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Mauricio Portugal Ribeiro* A pergunta que eu gostaria de responder neste artigo[1] \u00e9: quais s\u00e3o os caminhos jur\u00eddicos e econ\u00f4mico-financeiros que podem ser adotados na renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o celebrados entre 2012 e 2014, que possam viabilizar a sua continuidade. 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