{"id":14679,"date":"2023-11-09T11:00:00","date_gmt":"2023-11-09T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=14679"},"modified":"2023-11-12T21:44:49","modified_gmt":"2023-11-13T00:44:49","slug":"infradebate-atencao-concessionarias-ha-algo-mais-amplo-do-que-o-equilibrio-economico-financeiro-dos-contratos-no-setor-de-saneamento-basico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-atencao-concessionarias-ha-algo-mais-amplo-do-que-o-equilibrio-economico-financeiro-dos-contratos-no-setor-de-saneamento-basico\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Aten\u00e7\u00e3o concession\u00e1rias! H\u00e1 algo mais amplo do que o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos no setor de saneamento b\u00e1sico"},"content":{"rendered":"\n

Juliano Heinen*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O tema do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de certo que resume os mais agudos debates jur\u00eddicos quando se fala em contratos p\u00fablicos. N\u00e3o nos faltam teorias, entendimentos e julgados que p\u00f5e bastante luz neste campo. Mas acho que a legisla\u00e7\u00e3o que estruturou o marco normativo do saneamento b\u00e1sico no Brasil foi al\u00e9m, ou melhor, trouxe \u00e0s concession\u00e1rias e prestadores do setor uma estrutura jur\u00eddica e econ\u00f4mica mais ampla.<\/p>\n\n\n\n

Qual a minha tese aqui: as altera\u00e7\u00f5es promovidas pela Lei 14.026\/2020 na Lei 11.445\/2007 \u2013 o que se convencionou chamar de \u201cnovo marco do saneamento b\u00e1sico\u201d \u2013, estabeleceram o paradigma da \u201csustentabilidade financeira\u201d dos contratos, e n\u00e3o apenas uma ideia de \u201cequil\u00edbrio\u201d.<\/p>\n\n\n\n

De antem\u00e3o, j\u00e1 adiando que pretendo provar tr\u00eas coisas: (1) que tema \u201ctradicional\u201d do reequil\u00edbrio dos contratos n\u00e3o estaria sendo tratado da mesma forma pela legisla\u00e7\u00e3o incidente; (2) que a \u201csustentabilidade econ\u00f4mica\u201d do contrato \u00e9 instituto que gera efeitos para al\u00e9m do interesse das partes contratantes, porque condicionado \u00e0 execu\u00e7\u00e3o de uma pol\u00edtica p\u00fablica e, portanto, deve ser protegido t\u00e9cnica, pol\u00edtica e juridicamente a partir deste paradigma; (3) que o direito das concession\u00e1rias no ramo do saneamento b\u00e1sico, a partir do que disp\u00f5e a legisla\u00e7\u00e3o, conferiu uma prote\u00e7\u00e3o mais ampla \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o da base econ\u00f4mica dos contratos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

Ali\u00e1s, se bem olharmos para as diferen\u00e7as, legisla\u00e7\u00f5es como a Lei 8.987\/1995 (lei geral de concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos) ou a Lei 11.079\/2004 (lei das Parcerias P\u00fablico-Privadas) abordaram o tema com menos densidade do que o novo marco do saneamento.<\/p>\n\n\n\n

Como advogado que sou, obrigo-me, por cultura ou por dever t\u00e9cnico, iniciar a exposi\u00e7\u00e3o a partir do que disp\u00f5e o texto legal, \u00e9 dizer: falar do novo marco do saneamento b\u00e1sico.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 de plano a legisla\u00e7\u00e3o do setor inicia dizendo que \u00e9 \u201cprinc\u00edpio fundamental do saneamento no Brasil a \u201csustentabilidade econ\u00f4mica\u201d (art. 2\u00ba, inciso VII). Em suma, este instituto \u00e9 central, transversal e estruturante do sistema \u2013 como se fosse um pilar nuclear da presta\u00e7\u00e3o deste servi\u00e7o p\u00fablico. Veja que o dispositivo n\u00e3o fala apenas em \u201cmanuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro\u201d. No m\u00ednimo, pensamos que se pode advogar que h\u00e1 algo diferente.<\/p>\n\n\n\n

Existe, enfim, algo a mais aqui, tanto que j\u00e1 o \u00a7 2\u00ba do art. 8\u00ba repete a dizer que a presta\u00e7\u00e3o regionalizada por unidades \u201cdevem apresentar sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira\u201d. E veja o leitor qual o tempo verbal e o pr\u00f3prio verbo escolhido pelo legislador: uma a\u00e7\u00e3o de obrigar (e redundantemente no imperativo).<\/p>\n\n\n\n

E a mesma l\u00f3gica \u00e9 imposta \u2013 tamb\u00e9m com verbo no imperativo \u2013 pelo art. 50, \u00a7 1\u00ba. Este \u00faltimo dispositivo, a bem dizer, j\u00e1 esbo\u00e7a uma pista de que a sustentabilidade econ\u00f4mica \u00e9 mais do que um direito subjetivo de um prestador ou contratado, mas uma pol\u00edtica p\u00fablica a ser resguardada. Tal regra disp\u00f5e que, quando a \u201csustentabilidade econ\u00f4mico-financeira\u201d (n\u00e3o s\u00f3 o equil\u00edbrio) n\u00e3o for poss\u00edvel de ser realizada apenas com recursos oriundos de tarifas ou taxas, a Uni\u00e3o deveria priorizar os recursos p\u00fablicos neste aspecto.<\/p>\n\n\n\n

Logo, as onerosidades n\u00e3o s\u00e3o mais uma quest\u00e3o de direitos e deveres contratualizados, porque tamb\u00e9m inseridos dentro da pol\u00edtica p\u00fablica que norteia a presta\u00e7\u00e3o e a universaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O legislador foi t\u00e3o insistente no tema da sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira que determinou, como condi\u00e7\u00e3o de validade dos contratos que tenham por objeto a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico, que fossem previstas condi\u00e7\u00f5es \u201c(…) de sustentabilidade e equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, em regime de efici\u00eancia.\u201d (art. 11, inciso IV).<\/p>\n\n\n\n

E vai al\u00e9m, a dizer que tr\u00eas mecanismos devem ser estruturados para tal: (1) o sistema de cobran\u00e7a e a composi\u00e7\u00e3o de taxas e tarifas;(2) de reajustes e de revis\u00f5es de taxas e tarifas; (3) e a pol\u00edtica de subs\u00eddios \u2013 todas n\u00e3o podem ser pensadas sem que se mantenha a sustentabilidade.<\/p>\n\n\n\n

Exemplifico a pot\u00eancia do dispositivo: qualquer redu\u00e7\u00e3o na tarifa para garantir acesso a grupos vulner\u00e1veis deve ser pensada dentro da pol\u00edtica p\u00fablica que intenciona alcan\u00e7ar a universaliza\u00e7\u00e3o. Esta passa claramente pela modelagem eficiente da sustentabilidade econ\u00f4mica do sistema.<\/p>\n\n\n\n

Mas como se d\u00e1 esta sustentabilidade? Resposta: \u201c(…) por meio de remunera\u00e7\u00e3o pela cobran\u00e7a dos servi\u00e7os, e, quando necess\u00e1rio, por outras formas adicionais, como subs\u00eddios ou subven\u00e7\u00f5es.\u201d (art. 29). Em suma, a l\u00f3gica de sustenta\u00e7\u00e3o do sistema \u00e9 econ\u00f4mica e custeada pelo usu\u00e1rio. Outras receitas para dar suporte \u00e0 presta\u00e7\u00e3o s\u00e3o excepcionais.<\/p>\n\n\n\n

Se assim o \u00e9, temas como \u201ccurva de demanda\u201d, \u201caumento abrupto dos insumos\u201d etc. dever\u00e3o ser pensados n\u00e3o somente na l\u00f3gica da correspectividade de presta\u00e7\u00f5es e contrapresta\u00e7\u00f5es, porque dever\u00e3o (repito o verbo no imperativo) ser cotejados na l\u00f3gica or\u00e7ament\u00e1ria e financeira.<\/p>\n\n\n\n

Eis o ponto: a base econ\u00f4mica da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico vocaciona a ser tutelada pela pol\u00edtica p\u00fablica. E se assim o \u00e9, as leis que tratam de or\u00e7amento devem se preocupar com as onerosidades futuras. Lembramos mais uma vez: a lei n\u00e3o abriu espa\u00e7o a op\u00e7\u00f5es, porque pautou uma conduta vinculada aqui.<\/p>\n\n\n\n

Essa l\u00f3gica vale muito intensamente \u00e0 presta\u00e7\u00e3o delegada (v.g.<\/em> por concess\u00f5es) ou por contratos de programa. E aqui trago um ponto de aten\u00e7\u00e3o: \u00e9 obriga\u00e7\u00e3o do \u201ctitular do servi\u00e7o\u201d, ou seja, do poder concedente (v.g.<\/em> munic\u00edpio) \u201c(…) demonstrar a sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os ao longo dos estudos que subsidiaram a contrata\u00e7\u00e3o desses servi\u00e7os e dever\u00e1 comprovar, no respectivo processo administrativo, a exist\u00eancia de recursos suficientes para o pagamento dos valores incorridos na delega\u00e7\u00e3o, por meio da demonstra\u00e7\u00e3o de fluxo hist\u00f3rico e proje\u00e7\u00e3o futura de recursos.\u201d (art. 35, \u00a7 3\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

Logo, esta esp\u00e9cie de \u201cplano de neg\u00f3cios original\u201d ou a an\u00e1lise t\u00e9cnico-econ\u00f4mica que forma a base para a modelagem da licita\u00e7\u00e3o e pauta um futuro contrato dever\u00e1 ser parte vinculativa no processo de concess\u00e3o. Al\u00e9m disto, serve como base estruturante dos futuros pedidos de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro.<\/p>\n\n\n\n

Veja que sustentabilidade pode ter uma s\u00e9rie de compreens\u00f5es sem\u00e2nticas e, de minha parte, optarei por aquela que aqui me parece mais adequada: uma obriga\u00e7\u00e3o global a envolver uma pol\u00edtica p\u00fablica para a atual e para as futuras gera\u00e7\u00f5es. Ent\u00e3o, h\u00e1 de se desenhar um modelo de contrata\u00e7\u00e3o para o saneamento b\u00e1sico que, sob o aspecto econ\u00f4mico, deve realizar a an\u00e1lise da capacidade financeira autossustent\u00e1vel e amplamente prospectiva.<\/p>\n\n\n\n

Logo, o gasto p\u00fablico com a continuidade dos servi\u00e7os \u00e9 garantido a partir de um panorama que n\u00e3o se atrela aos limites contratuais, mas gera nele efeitos. Fatores como acesso ao servi\u00e7o (notadamente pelas popula\u00e7\u00f5es carentes), valor justo e m\u00f3dico da tarifa, custeio da expans\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o do sistema (v.g.<\/em> CAPEX e OPEX) etc. devem ser sopesados no bojo n\u00e3o apenas da regula\u00e7\u00e3o (discricion\u00e1ria ou contratual), mas como uma meta de encargos que podem ser aplicados no sistema local ou regional.<\/p>\n\n\n\n

Logo, a modula\u00e7\u00e3o das concess\u00f5es, por exemplo, deve perceber n\u00e3o s\u00f3 os \u00f4nus extraordin\u00e1rios da concession\u00e1ria, mas como lidar com todos os agravantes econ\u00f4micos, porque isto parte de uma ideia de equival\u00eancia entre meios or\u00e7ament\u00e1rios e financeiros dispon\u00edveis, e as necessidades p\u00fablicas a demandar atendimento.<\/p>\n\n\n\n

De tudo o que se viu aqui, j\u00e1 podemos encaminhar algumas conclus\u00f5es: (1) o contrato e sua respectiva matriz de risco dever\u00e3o ser pensadas a partir da sustentabilidade econ\u00f4mica; (2) que \u00e9 uma pol\u00edtica p\u00fablica estruturante para as atuais e para as futuras gera\u00e7\u00f5es; e que, para tanto, (3) o titular do servi\u00e7o deve \u2013 \u00e9 obriga\u00e7\u00e3o \u2013 estabelecer uma matriz econ\u00f4mica do servi\u00e7o a partir das m\u00faltiplas fontes de receitas, inclusive para cobrir as onerosidades futuras que, porventura, n\u00e3o conseguem apenas ser custeadas pela pol\u00edtica tarif\u00e1ria que, repito, n\u00e3o pode deixar de ser m\u00f3dica e justa.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, pelos termos da legisla\u00e7\u00e3o, n\u00e3o parece haver d\u00favidas de que o legislador ousou avan\u00e7ar no tema, detalhando que as onerosidades futuras n\u00e3o devem apenas serem vistas a partir da l\u00f3gica do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro aplicada comumente em outros setores \u2013 e j\u00e1 t\u00e3o bem abordada pelos estudiosos do assunto no Brasil.<\/p>\n\n\n\n

H\u00e1 algo que parte disto, mas que d\u00e1 um passo al\u00e9m: qualquer modelagem deve mirar para a base econ\u00f4mica dos contratos inserida dentro de uma pol\u00edtica p\u00fablica. E se assim o \u00e9, os mecanismos de reequil\u00edbrio devem ser densificados tamb\u00e9m na pol\u00edtica or\u00e7ament\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Em suma, a viabiliza\u00e7\u00e3o da autossustenta\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e financeira dos servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico, com \u00eanfase na coopera\u00e7\u00e3o federativa, que \u00e9 um objetivo da pol\u00edtica federal do setor (cf.<\/em> art. 49, inciso VII), dever\u00e1 ser tamb\u00e9m estruturada pelo titular do servi\u00e7o.<\/p>\n\n\n\n

Na pr\u00e1tica, os contratos atuais e as modelagens futuras devem acolher a l\u00f3gica de que a universaliza\u00e7\u00e3o \u00e9 uma meta indispon\u00edvel (v.g. <\/em>inegoci\u00e1vel), e que se viabilizar\u00e1 a partir de uma pol\u00edtica p\u00fablica de sustentabilidade econ\u00f4mica.<\/p>\n\n\n\n

Se assim o \u00e9: os \u00f3rg\u00e3os de controle t\u00eam a obriga\u00e7\u00e3o de cobrar esta pol\u00edtica. E os reguladores est\u00e3o obrigados por esta l\u00f3gica, o que imp\u00f5e uma vis\u00e3o que n\u00e3o esteja somente estrita aos aspectos negociais, porque pensada amplamente. Exemplifico com possibilidades aplicativas, partindo ao plano concreto.<\/p>\n\n\n\n

Vamos imaginar que exista uma onerosidade que desequilibre o contrato. Em geral, o caminho naturalmente percorrido pela ag\u00eancia reguladora ou por quem analisa o pedido de reequil\u00edbrio \u00e9 ver quem deve incorporar esta despesa: (1) a partir da legisla\u00e7\u00e3o incidente; (2) a partir da regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria; (3) a partir das disposi\u00e7\u00f5es contratuais; (4) e, notadamente no caso do saneamento b\u00e1sico, a partir dos planos (municipal, regional etc.) \u2013 fatores que n\u00e3o est\u00e3o aqui colocados em prioridade ou proemin\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, a sustentabilidade econ\u00f4mica dos contratos administrativos vincula a capacidade de um contrato celebrado entre uma entidade p\u00fablica e um contratado de se manter financeiramente vi\u00e1vel ao longo de sua execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ent\u00e3o, isso pressup\u00f5e discutir inclusive eventual matriz de risco aven\u00e7ada, exist\u00eancia de garantias de que existam os recursos financeiros p\u00fablicos necess\u00e1rios para cumprir as obriga\u00e7\u00f5es contratuais, para que elas sejam sustent\u00e1veis a longo prazo, de modo a evitar desequil\u00edbrios financeiros ou problemas econ\u00f4micos que possam comprometer a execu\u00e7\u00e3o do contrato.<\/p>\n\n\n\n

Ent\u00e3o, parece-nos que \u00e9 poss\u00edvel rediscutir a matriz de risco original ou o contrato desde que venha a tutelar a sustentabilidade econ\u00f4mica.<\/p>\n\n\n\n

Essa ideia, sob a \u00f3tica do setor de saneamento b\u00e1sico, requer sejam colocadas lado a lado despesas e receitas, e que estas \u00faltimas sejam suficientes e adequadas ao custeio das primeiras por todos os seus par\u00e2metros de mensura\u00e7\u00e3o: (1) dura\u00e7\u00e3o; (2) extens\u00e3o e (3) natureza.<\/p>\n\n\n\n

E as revis\u00f5es (peri\u00f3dicas e extraordin\u00e1rias) dever\u00e3o, al\u00e9m de tomar em conta que a base econ\u00f4mica do contrato faz parte de uma pol\u00edtica p\u00fablica que foca para al\u00e9m das gera\u00e7\u00f5es presentes, que concentra esfor\u00e7os para manter o sistema economicamente vi\u00e1vel.<\/p>\n\n\n\n

A sustentabilidade econ\u00f4mica e o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos administrativos s\u00e3o conceitos relacionados, mas t\u00eam significados ligeiramente diferentes: a sustentabilidade econ\u00f4mica dos contratos administrativos refere-se \u00e0 capacidade do contrato de se manter financeiramente vi\u00e1vel ao longo de sua execu\u00e7\u00e3o, considerando as condi\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas e financeiras em um sentido amplo.<\/p>\n\n\n\n

Isso envolve garantir que as partes envolvidas no contrato (normalmente, uma entidade p\u00fablica e um contratado) possam cumprir suas obriga\u00e7\u00f5es contratuais de maneira cont\u00ednua ao longo do tempo, sem comprometer suas finan\u00e7as. \u00c9 um conceito mais abrangente que leva em considera\u00e7\u00e3o a longevidade e a estabilidade financeira do contrato.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos administrativos \u00e9 conceito mais espec\u00edfico e limitado. Refere-se \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o da equa\u00e7\u00e3o originalmente estabelecida no pacto feito entre as partes, ou seja, a rela\u00e7\u00e3o entre custos e benef\u00edcios do contrato.<\/p>\n\n\n\n

Isso significa que o neg\u00f3cio jur\u00eddico deve ser capaz de ajustar seus termos financeiros, como pre\u00e7os e pagamentos, para compensar varia\u00e7\u00f5es imprevis\u00edveis e extraordin\u00e1rias que afetem a equa\u00e7\u00e3o financeira do contrato. Essas varia\u00e7\u00f5es podem incluir aumentos de custos devido a mudan\u00e7as na legisla\u00e7\u00e3o, eventos imprevis\u00edveis ou flutua\u00e7\u00f5es significativas nos pre\u00e7os de mercado.<\/p>\n\n\n\n

Em resumo, a principal diferen\u00e7a entre os dois conceitos est\u00e1 na abrang\u00eancia e no foco: enquanto que a sustentabilidade econ\u00f4mica se refere \u00e0 viabilidade geral do contrato ao longo de sua dura\u00e7\u00e3o, levando em considera\u00e7\u00e3o condi\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas e financeiras em um sentido amplo (envolve a capacidade de manter a execu\u00e7\u00e3o do contrato de forma cont\u00ednua e est\u00e1vel), o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro \u00e9 uma parte da sustentabilidade econ\u00f4mica e se concentra especificamente em manter a equa\u00e7\u00e3o original do contrato, permitindo ajustes quando ocorrem circunst\u00e2ncias imprevis\u00edveis que amea\u00e7am esse equil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

Logo, os modelos de delega\u00e7\u00e3o do setor devem detalhar, quanto mais poss\u00edvel, as fontes de recursos que custear\u00e3o as despesas previs\u00edveis ou imprevis\u00edveis. Qualquer prestador ou cidad\u00e3o deve ter condi\u00e7\u00f5es claras de auditar as op\u00f5es p\u00fablicas para se conseguir implementar a universaliza\u00e7\u00e3o do setor.<\/p>\n\n\n\n

Por fim, o paradigma da \u201csustentabilidade econ\u00f4mica\u201d gerar\u00e1 efeitos quando da indeniza\u00e7\u00e3o de ativos amortizados ou n\u00e3o, j\u00e1 que a tal sustentabilidade nos coloca diante de uma atua\u00e7\u00e3o estatal intergeracional. Logo, a reversibilidade dos bens deve ser de tal forma que, diante de encampa\u00e7\u00e3o (retomada do servi\u00e7o para presta\u00e7\u00e3o direta) ou diante de relicita\u00e7\u00e3o, os bens devem garantir que o futuro prestador tenha condi\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas de continuar a universaliza\u00e7\u00e3o e a entrega eficiente do servi\u00e7o.<\/p>\n\n\n\n

*Juliano Heinen \u00e9 consultor na \u00e1rea do direito regulat\u00f3rio, professor de direito administrativo, doutor e p\u00f3s-doutor em direito pela UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul) e procurador do Estado do Rio Grande do Sul.<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Juliano Heinen* O tema do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de certo que resume os mais agudos debates jur\u00eddicos quando se fala em contratos p\u00fablicos. N\u00e3o nos faltam teorias, entendimentos e julgados que p\u00f5e bastante luz neste campo. 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