{"id":14867,"date":"2023-11-28T11:00:00","date_gmt":"2023-11-28T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=14867"},"modified":"2023-11-29T11:01:55","modified_gmt":"2023-11-29T14:01:55","slug":"renegociacao-de-contratos-na-administracao-publica-objecoes-mais-comuns-da-doutrina-tradicional","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/renegociacao-de-contratos-na-administracao-publica-objecoes-mais-comuns-da-doutrina-tradicional\/","title":{"rendered":"Renegocia\u00e7\u00e3o de contratos na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica: obje\u00e7\u00f5es mais comuns da doutrina tradicional"},"content":{"rendered":"\n

Mauricio Portugal Ribeiro*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O presente artigo[1]<\/a> pretende tratar de duas obje\u00e7\u00f5es que a teoria tradicional do Direito Administrativo costuma opor \u00e0 ideia de renegocia\u00e7\u00e3o de contratos: (i) a indisponibilidade do interesse p\u00fablico; e, (ii) a impossibilidade de mudar o objeto dos contratos, em vista da necessidade de cumprir a exig\u00eancia constitucional de pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, ele \u00e9 a continuidade de tr\u00eas artigos anteriores, de minha autoria, sobre renegocia\u00e7\u00e3o de contratos:<\/p>\n\n\n\n

a) O primeiro<\/a>, publicado em 31 de julho de 2023, estabelece uma agenda de pesquisa sobre o tema da flexibilidade e renegocia\u00e7\u00e3o de contratos administrativos;<\/p>\n\n\n\n

b) O segundo<\/a>, publicado em 27 de outubro de 2023, comenta a resposta do TCU \u00e0 consulta realizada pelo Minist\u00e9rio dos Transportes e pelo Minist\u00e9rio de Portos e Aeroportos sobre as regras a serem aplicadas aos contratos sa\u00eddos do regime de relicita\u00e7\u00e3o;<\/p>\n\n\n\n

c) O terceiro<\/a>, publicado em 3 de novembro de 2023, tratou dos meios jur\u00eddicos e econ\u00f4mico-financeiros para renegocia\u00e7\u00e3o e reestrutura\u00e7\u00e3o dos contratos a sa\u00edrem do regime de relicita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A indisponibilidade do interesse p\u00fablico como obst\u00e1culo \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o de contratos administrativos<\/strong>
A doutrina tradicional do direito administrativo costuma elencar, como obst\u00e1culo central \u00e0 possibilidade de renegocia\u00e7\u00e3o de contratos administrativos, o princ\u00edpio da indisponibilidade do interesse p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Esse princ\u00edpio impediria a disposi\u00e7\u00e3o dos temas constantes dos contratos que atinem ao interesse p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 h\u00e1, contudo, legisla\u00e7\u00e3o \u2013 o art. 31, da Lei 13.448\/2017<\/a> \u2013 que reconhece que temas tratados nos contratos administrativos se classificam como direitos patrimoniais dispon\u00edveis, e, portanto, n\u00e3o s\u00e3o abrangidos pela indisponibilidade do interesse p\u00fablico. Diz o aludido dispositivo:<\/p>\n\n\n\n

Art. 31. As controv\u00e9rsias surgidas em decorr\u00eancia dos contratos nos setores de que trata esta Lei ap\u00f3s decis\u00e3o definitiva da autoridade competente, no que se refere aos direitos patrimoniais dispon\u00edveis, podem ser submetidas a arbitragem ou a outros mecanismos alternativos de solu\u00e7\u00e3o de controv\u00e9rsias.<\/em>
(…)<\/em>
\u00a7 4\u00ba Consideram-se controv\u00e9rsias sobre direitos patrimoniais dispon\u00edveis, para fins desta Lei:<\/em>
I – as quest\u00f5es relacionadas \u00e0 recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos;<\/em>
II – o c\u00e1lculo de indeniza\u00e7\u00f5es decorrentes de extin\u00e7\u00e3o ou de transfer\u00eancia do contrato de concess\u00e3o; e<\/em>
III – o inadimplemento de obriga\u00e7\u00f5es contratuais por qualquer das partes.<\/em><\/p>\n\n\n\n

O inciso III deste dispositivo classifica qualquer inadimplemento de obriga\u00e7\u00f5es contratuais \u2013 mesmo o inadimplemento das cl\u00e1usulas regulamentares, as cl\u00e1usulas que definem o objeto do contrato, \u2013 como direito patrimonial dispon\u00edvel.<\/p>\n\n\n\n

Se levarmos a s\u00e9rio a dic\u00e7\u00e3o do inciso III, qualquer tema tratado em contrato administrativo pode ser considerado direito patrimonial dispon\u00edvel, basta que se trate de uma obriga\u00e7\u00e3o pass\u00edvel de descumprimento, o que, evidentemente, abrange todas as obriga\u00e7\u00f5es previstas nesses contratos.<\/p>\n\n\n\n

O dispositivo fala que quaisquer inadimplementos de obriga\u00e7\u00f5es s\u00e3o direitos patrimoniais dispon\u00edveis. O inadimplemento, obviamente, n\u00e3o muda a natureza dos direitos e obriga\u00e7\u00f5es. Se o inadimplemento de obriga\u00e7\u00f5es e direitos \u00e9 considerado pela lei \u201cdireito patrimonial dispon\u00edvel\u201d, isso significa que essas obriga\u00e7\u00f5es e direitos j\u00e1 eram dispon\u00edveis antes do inadimplemento. Isso porque n\u00e3o faz nenhum sentido supor que o inadimplemento altera a natureza desses direitos de indispon\u00edveis para patrimoniais dispon\u00edveis.<\/p>\n\n\n\n

Tamb\u00e9m n\u00e3o me parece fazer sentido argumentar que esse dispositivo s\u00f3 se aplica ao conjunto de contratos mencionados na Lei 13.448\/2017, e que, portanto, n\u00e3o teria impacto em outros contratos administrativos.<\/p>\n\n\n\n

Para sustentar esse argumento, ter\u00edamos que supor que nos contratos mencionados nessa lei \u2013 contratos de concess\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos federais nos setores aeroportu\u00e1rio, rodovi\u00e1rio e ferrovi\u00e1rio \u2013 t\u00eam algo muito diferente dos demais contratos, para que neles a defini\u00e7\u00e3o do que se classifica como direito patrimonial dispon\u00edvel seja substancialmente diferente dos demais contratos do nosso ordenamento jur\u00eddico.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o me parece, todavia, ser esse o caso. Se a lei anuncia que regras sobre equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, indeniza\u00e7\u00f5es por investimentos n\u00e3o amortizados e inadimplementos de quaisquer obriga\u00e7\u00f5es s\u00e3o direitos patrimoniais dispon\u00edveis, me parece razo\u00e1vel supor que esses temas se classificam como direito patrimoniais dispon\u00edveis em quaisquer contratos administrativos.<\/p>\n\n\n\n

Mas vamos, apenas por hip\u00f3tese, imaginar que n\u00e3o existe o \u00a7 4\u00ba, do art. 31, da Lei 13.448\/2017 e que, portanto, estamos ainda no mundo em que a separa\u00e7\u00e3o entre direito indispon\u00edvel e dispon\u00edvel em rela\u00e7\u00e3o aos contratos administrativos se d\u00e1 por meio da linha divis\u00f3ria entre cl\u00e1usulas regulamentares e cl\u00e1usulas econ\u00f4mico-financeiras.<\/p>\n\n\n\n

Seguindo essa linha de racioc\u00ednio, as cl\u00e1usulas classificadas como regulamentares, aquelas que tratem do objeto dos contratos administrativos, seriam consideradas como as que tratam de direitos indispon\u00edveis.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, todas as defini\u00e7\u00f5es da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica a respeito do objeto dos contratos seriam consideradas decis\u00f5es e regras sobre direitos indispon\u00edveis, que, al\u00e9m disso, se imporiam ao contratado, independentemente da sua vontade, restando-lhe apenas o direito de exigir o reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro do contrato caso mudan\u00e7as nessas cl\u00e1usulas regulamentares produzissem eventos de desequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

O problema \u00e9 que as no\u00e7\u00f5es de \u201cinteresse p\u00fablico\u201d, \u201ccl\u00e1usulas regulamentares\u201d e \u201cobjeto do contrato\u201d (mesmo quando se est\u00e1 diante de um contrato j\u00e1 celebrado) s\u00e3o t\u00e3o gen\u00e9ricas que criam poucas balizas para a defini\u00e7\u00e3o da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica sobre os contornos do servi\u00e7o a ser prestado.<\/p>\n\n\n\n

Imaginem agora que estamos lidando com uma situa\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica em que existe um contrato de concess\u00e3o de servi\u00e7o p\u00fablico em curso. Em face dessa situa\u00e7\u00e3o, seja na atividade de dia a dia, de redefini\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o para manter a sua atualidade, seja na atividade de reconfigura\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o, em vista, por exemplo, de um processo de renova\u00e7\u00e3o do contrato de concess\u00e3o, a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica precisa escolher qual exatamente o servi\u00e7o que ela exigir\u00e1 que seja prestado pelo concession\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Essas escolhas \u2013 a escolha das caracter\u00edsticas do servi\u00e7o a ser prestado, dos seus contornos, e do seu n\u00edvel de qualidade \u2013 n\u00e3o se fazem no vazio, ou em uma torre marfim, alheia \u00e0 realidade do servi\u00e7o que j\u00e1 \u00e9 prestado pelo ou pelos contratos de concess\u00e3o em curso.<\/p>\n\n\n\n

As vantagens e desvantagens para os diversos \u201cstakeholders\u201d das mudan\u00e7as na caracteriza\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o a ser prestado, na ado\u00e7\u00e3o de cada n\u00edvel de servi\u00e7o, os impactos econ\u00f4mico-financeiros dessas op\u00e7\u00f5es sobre o concession\u00e1rio e sobre aqueles que em \u00faltima an\u00e1lise usufruir\u00e3o dos servi\u00e7os e pagar\u00e3o por eles (usu\u00e1rios e\/ou contribuintes), os benef\u00edcios pol\u00edticos a serem eventualmente auferidos pelos agentes do poder concedente em vista de eventuais melhorias no servi\u00e7o, tudo isso \u00e9 evidentemente sopesado pelo poder concedente nas suas decis\u00f5es sobre esses temas.<\/p>\n\n\n\n

Essas escolhas s\u00e3o feitas em uma situa\u00e7\u00e3o em que, por exemplo, o poder concedente renuncia a padr\u00f5es mais altos de qualidade do servi\u00e7o em vista da dificuldade de custe\u00e1-los, ou do aumento de tarifa que seria necess\u00e1rio para tanto.<\/p>\n\n\n\n

Imaginar que em contextos desse tipo a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica n\u00e3o \u201cdisp\u00f5e\u201d do direito, e que a atividade de escolha dos contornos do servi\u00e7o a ser prestado n\u00e3o envolve negocia\u00e7\u00e3o e disposi\u00e7\u00e3o \u00e9 simplesmente ignorar a realidade.<\/p>\n\n\n\n

Enfim, \u00e9 dif\u00edcil imaginar um contexto em que havendo escolha do poder concedente sobre os meios para atingir o interesse p\u00fablico, n\u00e3o haja disposi\u00e7\u00e3o. Se h\u00e1 v\u00e1rios meios de atingir o interesse p\u00fablico, a escolha do meio mais adequado envolver\u00e1 negocia\u00e7\u00e3o e disposi\u00e7\u00e3o, particularmente se houver contrato em curso por meio do qual o servi\u00e7o esteja sendo prestado.<\/p>\n\n\n\n

A impossibilidade de altera\u00e7\u00e3o do objeto dos contratos<\/strong>
Outra obje\u00e7\u00e3o da doutrina tradicional \u00e0 possibilidade de renegocia\u00e7\u00e3o de contratos administrativos \u00e9 a, assim chamada, impossibilidade de altera\u00e7\u00e3o do objeto do contrato. A premissa nesse caso \u00e9 que ao alterar o objeto do contrato administrativo, violar-se-ia a exig\u00eancia de pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o para a contrata\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A quest\u00e3o central nesse caso \u00e9 saber o que a, assim chamada, doutrina tradicional entende por \u201cobjeto do contrato\u201d. Vale a pena abrir algumas op\u00e7\u00f5es de interpreta\u00e7\u00e3o do que seria \u201cobjeto do contrato\u201d no caso de contratos de concess\u00e3o ou PPP (Parceria P\u00fablico-Privada), come\u00e7ando pelas defini\u00e7\u00f5es mais gen\u00e9ricas de objeto e caminhando na dire\u00e7\u00e3o das mais espec\u00edficas.<\/p>\n\n\n\n

O \u201cobjeto\u201d dos contratos de concess\u00e3o e PPP definido como setor de infraestrutura<\/strong>
A defini\u00e7\u00e3o mais gen\u00e9rica de \u201cobjeto\u201d dos contratos de concess\u00e3o o identificaria com o setor de infraestrutura no qual o concession\u00e1rio presta o servi\u00e7o.<\/p>\n\n\n\n

Se o objeto fosse definido pelo setor, as renegocia\u00e7\u00f5es dos contratos de concess\u00e3o n\u00e3o poderiam levar a altera\u00e7\u00e3o do setor no qual o concession\u00e1rio presta o servi\u00e7o. Haveria, portanto, viola\u00e7\u00e3o do objeto do contrato se a renegocia\u00e7\u00e3o implicasse em alterar o setor no qual o servi\u00e7o \u00e9 prestado, por exemplo, mudando do setor de ferrovia para o de aeroportos.<\/p>\n\n\n\n

Podemos afirmar, com pouco espa\u00e7o para d\u00favidas, que essa defini\u00e7\u00e3o de objeto para controle das renegocia\u00e7\u00f5es continua vigendo. Isso porque n\u00e3o tenho conhecimento de nenhuma renegocia\u00e7\u00e3o, reestrutura\u00e7\u00e3o ou renova\u00e7\u00e3o de contratos que tenha levado \u00e0 altera\u00e7\u00e3o do setor no qual o concession\u00e1rio presta os servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

O \u201cobjeto\u201d definido como setor de infraestrutura e \u00e1rea da concess\u00e3o<\/strong>
Uma defini\u00e7\u00e3o um pouco mais espec\u00edfica de \u201cobjeto\u201d do contrato \u00e9 a que englobaria n\u00e3o apenas o setor, mas tamb\u00e9m a \u00e1rea onde se desenvolve a presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o do contrato de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Dessa perspectiva, seria violado o objeto do contrato apenas se a sua renegocia\u00e7\u00e3o implicasse em mudan\u00e7a no setor, ou da \u00e1rea na qual o concession\u00e1rio presta os servi\u00e7os. Por exemplo, uma concess\u00e3o na qual o contrato origin\u00e1rio previsse a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de infraestrutura aeroportu\u00e1ria no s\u00edtio de Viracopos e que, na renegocia\u00e7\u00e3o do contrato de concess\u00e3o, houvesse mudan\u00e7a para a presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o em outro s\u00edtio aeroportu\u00e1rio, no s\u00edtio do aeroporto Y.  <\/p>\n\n\n\n

Mas, seguindo ainda com o exemplo acima, \u00e9 importante notar que aumentos ou redu\u00e7\u00f5es do s\u00edtio aeroportu\u00e1rio existente n\u00e3o consubstanciariam viola\u00e7\u00f5es do objeto do contrato. \u00c9 que, nesse caso, essas altera\u00e7\u00f5es s\u00e3o permitidas submetendo-se apenas aos limites quantitativos e qualitativos de altera\u00e7\u00e3o dos contratos.<\/p>\n\n\n\n

Note-se que boa parte da doutrina jur\u00eddica entende n\u00e3o haver limites quantitativos para altera\u00e7\u00f5es em contratos de concess\u00e3o. Al\u00e9m disso, o art. 22, da Lei 13.448\/2017<\/a> afasta[2]<\/a> expressamente a incid\u00eancia sobre os contratos de concess\u00e3o[3]<\/a> dos limites quantitativos de altera\u00e7\u00e3o de contratos previsto na lei geral de contratos p\u00fablicos. Portanto, se trouxermos isso para a defini\u00e7\u00e3o da \u00e1rea de presta\u00e7\u00e3o, n\u00e3o haveria limites quantitativos em rela\u00e7\u00e3o a altera\u00e7\u00e3o da \u00e1rea objeto da concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Restariam, ent\u00e3o, apenas, nesse caso, os limites qualitativos para altera\u00e7\u00e3o da \u00e1rea. Mas, n\u00e3o me parece fazer sentido se falar em altera\u00e7\u00e3o qualitativa da \u00e1rea da concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Para deixar claro, \u00e1rea da concess\u00e3o seria, no caso de uma rodovia, o trecho sobre o qual incide a concess\u00e3o; no caso do hospital, a edifica\u00e7\u00e3o na qual funciona o hospital; no caso do aeroporto, o s\u00edtio aeroportu\u00e1rio; no caso do arrendamento portu\u00e1rio, a \u00e1rea arrendada. N\u00e3o me parece que em qualquer desses exemplos haja a possibilidade de altera\u00e7\u00e3o qualitativa da \u00e1rea da concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ent\u00e3o, n\u00e3o h\u00e1 limites quantitativos \u00e0 altera\u00e7\u00e3o da \u00e1rea das concess\u00f5es por meio de renegocia\u00e7\u00f5es e n\u00e3o h\u00e1 limites qualitativos, porque esses limites simplesmente n\u00e3o fazem sentido em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 \u00e1rea da concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, temos, portanto, que admitir que a defini\u00e7\u00e3o do \u201cobjeto\u201d como \u201csetor + \u00e1rea\u201d da concess\u00e3o n\u00e3o tem efeitos pr\u00e1ticos relevantes no controle, na limita\u00e7\u00e3o, das renegocia\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, particularmente no caso das ferrovias, a Lei 13.448\/2017 previu[4]<\/a>, no art. 25, \u00a71\u00b0, a possibilidade dos aditivos que renovaram os contratos preverem investimentos cruzados, isto \u00e9, investimentos pelo concession\u00e1rio em obras fora da sua \u00e1rea de concess\u00e3o e alheias aos servi\u00e7os previstos nos seus contratos. Portanto, atualmente, a pr\u00f3pria legisla\u00e7\u00e3o permite a previs\u00e3o nos aditivos que renovam concess\u00f5es ferrovi\u00e1rias de investimentos fora da \u00e1rea da concess\u00e3o.    <\/p>\n\n\n\n

O \u201cobjeto\u201d definido como setor, \u00e1rea e obriga\u00e7\u00f5es de desempenho e de investimento<\/strong>
A defini\u00e7\u00e3o mais espec\u00edfica poss\u00edvel do objeto do contrato seria a que abrange, al\u00e9m do setor e da \u00e1rea na qual se d\u00e1 a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, as obriga\u00e7\u00f5es de desempenho (definidas por indicadores de servi\u00e7o) e as obriga\u00e7\u00f5es de investimento do concession\u00e1rio, essas \u00faltimas por meio da indica\u00e7\u00e3o de obras a serem realizadas ou bens a serem adquiridos.<\/p>\n\n\n\n

Usando essa defini\u00e7\u00e3o de objeto, uma renegocia\u00e7\u00e3o do contrato seria considerada irregular se resultasse na altera\u00e7\u00e3o do setor, da \u00e1rea da concess\u00e3o ou das obriga\u00e7\u00f5es de desempenho ou de investimento previstas no contrato.<\/p>\n\n\n\n

Indicadores de servi\u00e7o, obras e compras de equipamento exigidas pelo contrato foram substancialmente modificados em todos os processos de renova\u00e7\u00e3o antecipadas ou ao termo dos contratos de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Por exemplo, no caso dos contratos de concess\u00e3o de transporte ferrovi\u00e1rio de passageiro do Estado do Rio de Janeiro \u2013 Supervia e Metr\u00f4 Rio \u2013 contratos esses que foram celebrados originariamente para mera opera\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, sem previs\u00e3o de investimentos relevantes dos concession\u00e1rios para melhoria dos servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

Esses contratos tiveram seus indicadores de servi\u00e7o e obriga\u00e7\u00f5es de investimento substancialmente modificados pela assinatura de aditivos[5]<\/a>, assinados em 2010, que prorrogaram os contratos antecipadamente at\u00e9 a segunda metade da d\u00e9cada de 2040 e trouxeram a valor presente as obriga\u00e7\u00f5es de pagamento pela outorga, e converteram essas obriga\u00e7\u00f5es em obriga\u00e7\u00f5es de investimento para melhoria dos servi\u00e7os e atingimento dos indicadores de resultado que estabeleceram.<\/p>\n\n\n\n

Nos anexos dos aditivos que promoveram a renova\u00e7\u00e3o antecipada dessas concess\u00f5es, h\u00e1 indicadores de servi\u00e7o novos, que n\u00e3o estavam previstos nos contratos origin\u00e1rios e listas de bens a serem adquiridos ou reabilitados ou melhorados pelos concession\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Tamb\u00e9m no caso das renova\u00e7\u00f5es antecipadas dos contratos de concess\u00e3o de ferrovias federais de carga, houve altera\u00e7\u00e3o substancial dos indicadores de resultado do servi\u00e7o e inclus\u00e3o de uma s\u00e9rie de obriga\u00e7\u00f5es de investimento que n\u00e3o estavam previstas nos contratos origin\u00e1rios. Inclusive, como j\u00e1 mencionei acima, investimentos pelos concession\u00e1rios na constru\u00e7\u00e3o de outras ferrovias ou na aquisi\u00e7\u00e3o de insumos para a constru\u00e7\u00e3o ou amplia\u00e7\u00e3o de outras ferrovias.[6]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Os contratos origin\u00e1rios que envolviam os ativos da RFFSA (Rede Ferrovi\u00e1ria Federal S\/A), elaborados na d\u00e9cada de 1990, eram uma combina\u00e7\u00e3o de contrato de concess\u00e3o dos servi\u00e7os com contrato de arrendamento dos ativos operacionais da rede a serem usados pelo concession\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Essa combina\u00e7\u00e3o de contratos se tornou desnecess\u00e1ria ao longo do tempo, de maneira que nas renova\u00e7\u00f5es os contratos de arrendamento foram extintos sobrevivendo apenas os contratos de concess\u00e3o, que atualmente se entende como suficientes para abarcar a transfer\u00eancia ao concession\u00e1rio da posse de bens do poder concedente ou de empresas que ele controla necess\u00e1rios \u00e0 opera\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os. Portanto, mudou-se de forma estrutural os contratos origin\u00e1rios no processo de renova\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

Nos casos citados acima, e, tamb\u00e9m, no caso das renova\u00e7\u00f5es antecipadas de arrendamentos portu\u00e1rios em portos p\u00fablicos federais realizadas a partir de 2013, houve altera\u00e7\u00f5es substanciais de indicadores de servi\u00e7o e inclus\u00e3o de novas obriga\u00e7\u00f5es de investimento nos contratos sem que, at\u00e9 onde sei, isso sequer tenha sido objeto de qualquer questionamento at\u00e9 aqui. Nos casos das renova\u00e7\u00f5es de contratos de concess\u00e3o de ferrovias na esfera federal, elas foram todas previamente aprovadas pelo TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o), o que significa que contam com a ben\u00e7\u00e3o do \u00f3rg\u00e3o de controle federal para a sua configura\u00e7\u00e3o e validade. <\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, me parece que n\u00e3o \u00e9 uma op\u00e7\u00e3o adotar a defini\u00e7\u00e3o abrangente de \u201cobjeto\u201d de contrato, pois as decis\u00f5es comissivas da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica e dos \u00f3rg\u00e3os de controle j\u00e1 chancelaram a possibilidade de altera\u00e7\u00f5es profundas nas obriga\u00e7\u00f5es de desempenho e de investimento e n\u00e3o houve qualquer questionamento dessas altera\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Da\u00ed que, se um segmento da teoria do direito administrativo continua a sustentar a impossibilidade de renegocia\u00e7\u00f5es alterarem substancialmente as obriga\u00e7\u00f5es de desempenho e de investimento do concession\u00e1rio, temos que admitir que esse segmento est\u00e1 alheio \u00e0 realidade das renova\u00e7\u00f5es dos contratos de concess\u00e3o e dos processos de altera\u00e7\u00e3o normalmente realizados diuturnamente nesses contratos pelo menos nos \u00faltimos 13 anos.[7]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Conclus\u00e3o<\/strong>
A atividade de constru\u00e7\u00e3o de teorias normativas, como a teoria jur\u00eddica, enfrenta frequentemente dilema entre: (a) adotar uma postura normativa: aferrar-se a uma vis\u00e3o e a enunciados emitidos com base em um direito passado e declarar il\u00edcita e antijur\u00eddica as decis\u00f5es ou omiss\u00f5es de \u00f3rg\u00e3os competentes para dizer o direito que contrariam a essa vis\u00e3o ou esses enunciados; ou, (b) adotar uma postura adaptativa: adaptar a teoria \u00e0s decis\u00f5es emitidas pelos agentes competentes do ordenamento jur\u00eddico.<\/p>\n\n\n\n

Ao levantar a ideia de indisponibilidade do interesse p\u00fablico e de imutabilidade do objeto de contratos de concess\u00e3o como limites \u00e0 sua renegocia\u00e7\u00e3o, aparentemente, os segmentos mais tradicionais da doutrina jur\u00eddica estariam adotando a postura normativa acima mencionada, alheia \u00e0 evolu\u00e7\u00e3o das decis\u00f5es dos \u00f3rg\u00e3os competentes para dizer o direito.<\/p>\n\n\n\n

Parece-me que tanto o princ\u00edpio da indisponibilidade do interesse p\u00fablico quanto a manuten\u00e7\u00e3o do objeto do contrato n\u00e3o s\u00e3o mais obst\u00e1culos \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos.<\/p>\n\n\n\n

Em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 indisponibilidade do interesse p\u00fablico, j\u00e1 h\u00e1 no ordenamento jur\u00eddico brasileiro normas legais reconhecendo que a totalidade das obriga\u00e7\u00f5es e direitos que integram contratos administrativos configuram direito patrimonial dispon\u00edvel, de maneira que n\u00e3o me parece mais poss\u00edvel levantar a indisponibilidade do interesse p\u00fablico como obst\u00e1culo \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o de contratos.<\/p>\n\n\n\n

No que toca \u00e0 imutabilidade do objeto dos contratos como limite \u00e0s renegocia\u00e7\u00f5es, as renova\u00e7\u00f5es dos contratos de concess\u00e3o de transporte ferrovi\u00e1rio e metroferrovi\u00e1rio de passageiros do Estado do Rio de Janeiro, de arrendamentos portu\u00e1rios em portos p\u00fablicos federais e de ferrovias de carga federais realizadas nos \u00faltimos 13 anos j\u00e1 mostraram que a imutabilidade do objeto dos contratos para fins de sua renegocia\u00e7\u00e3o cinge-se ao setor de infraestrutura no qual o servi\u00e7o \u00e9 prestado.<\/p>\n\n\n\n

A \u00e1rea na qual s\u00e3o prestados os servi\u00e7os ou realizadas as obras, bem como as obriga\u00e7\u00f5es de desempenho e de investimento do concession\u00e1rio j\u00e1 foram reconfiguradas nos diversos processos citados nesse artigo de renova\u00e7\u00e3o \u2013 antecipada ou ao termo de contratos de concess\u00e3o \u2013 de maneira que n\u00e3o me parece mais vi\u00e1vel se dizer que elas n\u00e3o podem ser alteradas por meio de renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos. Diante disso, me parece ser necess\u00e1rio reconhecer a necessidade da teoria jur\u00eddica se adaptar \u00e0 nova realidade, descartando as ideias de que o princ\u00edpio da indisponibilidade do interesse p\u00fablico e a imutabilidade do objeto dos contratos seriam obst\u00e1culos \u00e0 sua renegocia\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> O autor gostaria de agradecer a Augusto Dal Pozzo e a Jos\u00e9 Mauricio Conti pelo convite para ministrar, no dia 10 de novembro de 2023, aula aberta no curso \u201cDireito da Infraestrutura na Atualidade: Aspectos Financeiros e Administrativos\u201d, no qual pela primeira vez teve oportunidade de tratar de forma estruturada do tema deste artigo.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a>\u201cArt. 22. As altera\u00e7\u00f5es dos contratos de parceria decorrentes da moderniza\u00e7\u00e3o, da adequa\u00e7\u00e3o, do aprimoramento ou da amplia\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os n\u00e3o est\u00e3o condicionadas aos limites fixados nos \u00a7\u00a7 1\u00ba e 2\u00ba do art. 65 da Lei n\u00ba 8.666, de 21 de junho de 1993.<\/em>\u201d<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> H\u00e1 d\u00favidas sobre se o artigo 22 da Lei 13.448\/2017 afasta os limites quantitativos de altera\u00e7\u00e3o dos contratos apenas para aqueles contratos disciplinados pela aludida lei (contratos federais de concess\u00e3o de aeroportos, rodovias e ferrovias), ou se, tendo em vista do dispositivo estar nas disposi\u00e7\u00f5es gerais da lei e se referir aos contratos de parceria em geral, o seu efeito alcan\u00e7aria todos os contratos de concess\u00e3o e PPP, inclusive os estaduais e municipais, em outros setores al\u00e9m dos mencionados na lei.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> \u201cArt. 25. O \u00f3rg\u00e3o ou a entidade competente \u00e9 autorizado a promover altera\u00e7\u00f5es nos contratos de parceria no setor ferrovi\u00e1rio a fim de solucionar quest\u00f5es operacionais e log\u00edsticas, inclusive por meio de prorroga\u00e7\u00f5es ou relicita\u00e7\u00f5es da totalidade ou de parte dos empreendimentos contratados.<\/em><\/p>\n\n\n\n

\u00a7 1\u00ba O \u00f3rg\u00e3o ou a entidade competente poder\u00e1, de comum acordo com os contratados, buscar solu\u00e7\u00f5es para todo o sistema e adotar medidas diferenciadas por contrato ou por trecho ferrovi\u00e1rio que considerem a reconfigura\u00e7\u00e3o de malhas, admitida a previs\u00e3o de investimentos pelos contratados em malha pr\u00f3pria ou naquelas de interesse da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.\u201d<\/em><\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> No caso da Supervia, foram os aditivos 7\u00b0 e 8\u00b0.<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/a> O artigo 25, da Lei 13.448\/2017 evidencia a flexibilidade criada por lei para a renova\u00e7\u00e3o desses contratos:
\u201cArt. 25. O \u00f3rg\u00e3o ou a entidade competente \u00e9 autorizado a promover altera\u00e7\u00f5es nos contratos de parceria no setor ferrovi\u00e1rio a fim de solucionar quest\u00f5es operacionais e log\u00edsticas, inclusive por meio de prorroga\u00e7\u00f5es ou relicita\u00e7\u00f5es da totalidade ou de parte dos empreendimentos contratados.<\/em>
\u00a7 1\u00ba O \u00f3rg\u00e3o ou a entidade competente poder\u00e1, de comum acordo com os contratados, buscar solu\u00e7\u00f5es para todo o sistema e adotar medidas diferenciadas por contrato ou por trecho ferrovi\u00e1rio que considerem a reconfigura\u00e7\u00e3o de malhas, admitida a previs\u00e3o de investimentos pelos contratados em malha pr\u00f3pria ou naquelas de interesse da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/em>
\u00a7 2\u00ba Para efeito do disposto no \u00a7 1\u00ba deste artigo, admitir-se-\u00e3o, entre outras medidas, observada a manuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos ajustes:<\/em>
I – a incorpora\u00e7\u00e3o da totalidade ou de partes resultantes de cis\u00e3o de outros contratos de parceria;<\/em>
II – a desafeta\u00e7\u00e3o de bens vinculados \u00e0 presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os e a extin\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os relacionados \u00e0queles bens;<\/em>
III – a utiliza\u00e7\u00e3o de trechos desincorporados para a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de transporte de curta dist\u00e2ncia por terceiros;<\/em>
IV – o desmembramento de parte da faixa de dom\u00ednio para entes federados que pretendam implantar o transporte ferrovi\u00e1rio de passageiros.<\/em>
\u00a7 3\u00ba Nos termos e prazos definidos em ato do Poder Executivo, as partes promover\u00e3o a extin\u00e7\u00e3o dos contratos de arrendamento de bens vinculados aos contratos de parceria no setor ferrovi\u00e1rio, preservando-se as obriga\u00e7\u00f5es financeiras pagas e a pagar dos contratos de arrendamento extintos na equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira dos contratos de parceria.<\/em>
\u00a7 4\u00ba Os bens operacionais e n\u00e3o operacionais relacionados aos contratos de arrendamento extintos ser\u00e3o transferidos de forma n\u00e3o onerosa ao contratado e integrar\u00e3o o contrato de parceria adaptado, com exce\u00e7\u00e3o dos bens im\u00f3veis, que ser\u00e3o objeto de cess\u00e3o de uso ao contratado, observado o disposto no \u00a7 2\u00ba deste artigo e sem preju\u00edzo de outras obriga\u00e7\u00f5es.<\/em>
\u00a7 5\u00ba Ao contratado caber\u00e1 gerir, substituir, dispor ou desfazer-se dos bens m\u00f3veis operacionais e n\u00e3o operacionais j\u00e1 transferidos ou que venham a integrar os contratos de parceria nos termos do \u00a7 3\u00ba deste artigo, observadas as condi\u00e7\u00f5es relativas \u00e0 capacidade de transporte e \u00e0 qualidade dos servi\u00e7os pactuadas contratualmente.\u201d<\/em><\/p>\n\n\n\n

[7]<\/a> Usei o ano de 2010 como refer\u00eancia porque foi nesse ano que foram assinadas as renova\u00e7\u00f5es antecipadas dos contratos de transporte ferrovi\u00e1rio e metroferrovi\u00e1rio de passageiro do Estado do Rio de Janeiro.<\/p>\n\n\n\n

*Mauricio Portugal Ribeiro \u00e9 s\u00f3cio da Portugal Ribeiro Advogados, especializado na estrutura\u00e7\u00e3o, nos aspectos regulat\u00f3rios e no equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de contratos de concess\u00f5es comuns e PPPs. \u00c9 tamb\u00e9m professor da p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o da Faculdade de Direito da FGV (Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas), S\u00e3o Paulo (SP)<\/strong>.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Mauricio Portugal Ribeiro* O presente artigo[1] pretende tratar de duas obje\u00e7\u00f5es que a teoria tradicional do Direito Administrativo costuma opor \u00e0 ideia de renegocia\u00e7\u00e3o de contratos: (i) a indisponibilidade do interesse p\u00fablico; e, (ii) a impossibilidade de mudar o objeto dos contratos, em vista da necessidade de cumprir a exig\u00eancia constitucional de pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o. 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