{"id":15100,"date":"2023-12-15T11:00:00","date_gmt":"2023-12-15T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=15100"},"modified":"2023-12-18T12:35:10","modified_gmt":"2023-12-18T15:35:10","slug":"free-flow-em-rodovias-brasileiras-sandbox-regulatorio-e-o-rio-grande-do-sul-como-a-primeira-experiencia-de-funcionamento-integral-do-sistema","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/free-flow-em-rodovias-brasileiras-sandbox-regulatorio-e-o-rio-grande-do-sul-como-a-primeira-experiencia-de-funcionamento-integral-do-sistema\/","title":{"rendered":"Free-flow em rodovias brasileiras: sandbox regulat\u00f3rio e o Rio Grande do Sul como a primeira experi\u00eancia de funcionamento integral do sistema"},"content":{"rendered":"\n

Carlos Eduardo da Silveira*, Cesar Kasper de Marsillac**, Gabriel Ribeiro Fajardo*** e Pedro Maciel Capeluppi****<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O governo do Estado do Rio Grande do Sul capitaneia a primeira experi\u00eancia de funcionamento integral, em uma concess\u00e3o rodovi\u00e1ria, do fluxo de livre passagem, atrav\u00e9s da cobran\u00e7a autom\u00e1tica de tarifas dos usu\u00e1rios. A medida se valeu do sandbox regulat\u00f3rio \u2013 tamb\u00e9m vivenciado em iniciativas da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) \u2013 como estrat\u00e9gia para o in\u00edcio de uma transforma\u00e7\u00e3o inovadora. O presente artigo busca demonstrar como o desenho regulat\u00f3rio foi realizado para recepcionar e viabilizar esta iniciativa que, ancorada na tecnologia, vem alterando a realidade das concess\u00f5es de rodovias no Brasil.<\/p>\n\n\n\n

Do free-flow<\/em> (sistema de livre passagem) e da sua import\u00e2ncia para o usu\u00e1rio<\/strong>
Classicamente, as rodovias brasileiras concedidas sempre tiveram pra\u00e7as de ped\u00e1gio como instrumento de cobran\u00e7a das tarifas dos usu\u00e1rios. A barreira f\u00edsica era necess\u00e1ria em raz\u00e3o da fragilidade jur\u00eddico-regulat\u00f3ria para a implanta\u00e7\u00e3o de m\u00e9todos de cobran\u00e7a exclusivamente eletr\u00f4nicos, notadamente para mitigar o risco de evas\u00e3o ou n\u00e3o pagamento da tarifa de ped\u00e1gio.<\/p>\n\n\n\n

A Lei 14.157\/2021, inspirada em experi\u00eancias j\u00e1 adotadas em diversos pa\u00edses[1]<\/sup><\/a>, introduziu no ordenamento jur\u00eddico brasileiro a previs\u00e3o para ado\u00e7\u00e3o do chamado Sistema de Livre Passagem e estabeleceu condi\u00e7\u00f5es para a sua implementa\u00e7\u00e3o, alterando o C\u00f3digo de Tr\u00e2nsito Brasileiro (Lei 9.503\/1997) e a lei de cria\u00e7\u00e3o da ANTT (Lei 10.233\/2001).<\/p>\n\n\n\n

O modelo foi implantado nos mais diversos pa\u00edses (Estados Unidos, Fran\u00e7a, Portugal, Mal\u00e1sia, R\u00fassia, Austr\u00e1lia, Canad\u00e1, Israel, Alemanha, Su\u00e9cia, Chile, Eslov\u00e1quia, \u00cdndia, entre outros), seguindo como tend\u00eancia na estrutura\u00e7\u00e3o de projetos tamb\u00e9m no Brasil.<\/p>\n\n\n\n

A partir deste marco legal de \u00e2mbito nacional, as gest\u00f5es p\u00fablicas respons\u00e1veis pelas concess\u00f5es de rodovias pedagiadas no pa\u00eds passaram a avaliar a introdu\u00e7\u00e3o deste novel mecanismo em seus projetos de concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, assim como a estudarem uma forma de adequar os contratos do g\u00eanero j\u00e1 em execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A exemplo disso, a ANTT e a ARTESP (Ag\u00eancia de Transporte do Estado de S\u00e3o Paulo), reconhecidas em \u00e2mbito nacional pelo volume de concess\u00f5es de rodovias que levaram a efeito, passaram a contemplar em seus editais de licita\u00e7\u00e3o a possibilidade de implanta\u00e7\u00e3o do free-flow[2]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Mais recentemente, as ag\u00eancias publicaram projetos com a introdu\u00e7\u00e3o do sistema j\u00e1 na partida, notadamente pelos benef\u00edcios que a moderniza\u00e7\u00e3o tecnol\u00f3gica pode propiciar aos usu\u00e1rios, relacionados ao aumento da velocidade de deslocamento, tarifa mais justa, proporcional ao trecho efetivamente percorrido, melhora no rendimento dos ve\u00edculos (redu\u00e7\u00e3o de consumo de combust\u00edvel, menor desgaste de pneus e motor), diminui\u00e7\u00e3o do risco de colis\u00e3o na proximidade das pra\u00e7as f\u00edsicas, diminui\u00e7\u00e3o da polui\u00e7\u00e3o do ar por fuma\u00e7a e fuligem de lonas de freio, dentre outras.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o foi diferente com o Estado do Rio Grande do Sul, que estabeleceu no contrato de concess\u00e3o do Bloco 3 mecanismos para a implanta\u00e7\u00e3o do free-flow ao longo da sua execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O desafio dos gestores p\u00fablicos para a introdu\u00e7\u00e3o de forma definitiva do sistema nas rodovias concedidas ou a serem concedidas estava atrelada \u00e0 aus\u00eancia de ambiente jur\u00eddico-normativo apto a elidir ou mitigar o risco de evas\u00e3o. Contudo,  recentemente, com a regulamenta\u00e7\u00e3o pela Resolu\u00e7\u00e3o Contran 984\/2022<\/a>, com efic\u00e1cia a partir de 2 de janeiro de 2023, foi suprimida essa lacuna e implementadas as condi\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias para a implanta\u00e7\u00e3o do sistema nas rodovias nacionais.<\/p>\n\n\n\n

Trata-se de um avan\u00e7o importante na substitui\u00e7\u00e3o das pra\u00e7as f\u00edsicas de ped\u00e1gio por sistemas eletr\u00f4nicos de cobran\u00e7a, notadamente pelos benef\u00edcios que advir\u00e3o aos usu\u00e1rios em decorr\u00eancia da introdu\u00e7\u00e3o desta tecnologia, dentre os quais, destacam-se as seguintes dimens\u00f5es:<\/p>\n\n\n\n

Primeiro, o sistema de livre passagem soluciona o problema regulat\u00f3rio do subs\u00eddio cruzado, especialmente no que respeita ao movimento metropolitano pendular di\u00e1rio. Ele permite a cobran\u00e7a proporcional do trecho percorrido por cada usu\u00e1rio, ampliando a base de pagantes. Com isso, suplanta-se a discuss\u00e3o sobre isen\u00e7\u00e3o tarif\u00e1ria de moradores ou profissionais em cidades e regi\u00f5es metropolitanas cortadas por pra\u00e7as de ped\u00e1gio.18 Al\u00e9m disso, a modalidade free flow gera benef\u00edcios em termos de seguran\u00e7a do tr\u00e1fego e efici\u00eancia log\u00edstica. Sua implanta\u00e7\u00e3o est\u00e1 diretamente relacionada aos tr\u00eas eixos da Pol\u00edtica de Moderniza\u00e7\u00e3o da Infraestrutura Federal de Transporte Rodovi\u00e1rio (Inov@BR), criada pelo Decreto no 10.648\/2021 e j\u00e1 qualificada no \u00e2mbito do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI): seguran\u00e7a vi\u00e1ria, fluidez e tecnologia (art. 5o). No que respeita \u00e0 seguran\u00e7a, o monitoramento constante que a tecnologia do sistema free flow viabiliza gera significativo volume de dados dos usu\u00e1rios, permitindo compartilhamento com outras entidades (por exemplo, respons\u00e1veis pela seguran\u00e7a p\u00fablica). Isso viabiliza o monitoramento de cargas e a detec\u00e7\u00e3o de ve\u00edculos irregulares (furtados, clonados ou com pend\u00eancia judicial). Ainda, permite que a concession\u00e1ria tenha controle mais amplo da rodovia atrav\u00e9s das c\u00e2meras instaladas nos p\u00f3rticos, aperfei\u00e7oando a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de assist\u00eancia m\u00e9dica e mec\u00e2nica. Por prescindir de cabines de cobran\u00e7a e cancelas, que implicam a redu\u00e7\u00e3o de velocidade ou parada total dos ve\u00edculos, o sistema viabiliza melhor fluidez do tr\u00e1fego[3]<\/sup><\/strong><\/sup><\/a>.<\/em><\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m dos benef\u00edcios supramencionados, destacam-se o aumento da velocidade e fluxo da rodovia, economia de combust\u00edvel, menor desgaste dos ve\u00edculos, redu\u00e7\u00e3o do tempo de viagem e da polui\u00e7\u00e3o ambiental, seguran\u00e7a e redu\u00e7\u00e3o de acidentes.<\/p>\n\n\n\n

Outrossim, o sistema confere um conjunto informacional extremamente relevante para o monitoramento da rodovia e qualifica\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o ofertado ao usu\u00e1rio, permitindo a identifica\u00e7\u00e3o da ocorr\u00eancia de acidentes, presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7o socorro imediato, corre\u00e7\u00e3o do fluxo e gerenciamento din\u00e2mico de tr\u00e1fego[4]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, as informa\u00e7\u00f5es geridas pela concession\u00e1ria podem ser um importante insumo para a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, visando ao aprimoramento da seguran\u00e7a p\u00fablica, da acessibilidade e mobilidade urbana, bem como para a administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Por tais raz\u00f5es, o governo federal vem colocando o free-flow<\/em> como premissa de modelagem das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, considerando a nova premissa regulat\u00f3ria da pol\u00edtica de rodovias do Minist\u00e9rio dos Transportes[5]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

No mesmo sentido, a experi\u00eancia implementada pelo Estado do Rio Grande do Sul, por interm\u00e9dio da altera\u00e7\u00e3o de um contrato de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria j\u00e1 em curso, a ser gerida exclusivamente pelo sistema de cobran\u00e7a de ped\u00e1gio de livre passagem, configura-se em uma relevante fonte de informa\u00e7\u00f5es n\u00e3o apenas para subsidiar a estrutura\u00e7\u00e3o, j\u00e1 em fase de elabora\u00e7\u00e3o, de outros blocos de concess\u00e3o de rodovias estaduais, como para inspirar outros entes subnacionais na moderniza\u00e7\u00e3o das rodovias.<\/p>\n\n\n\n

Do per\u00edodo experimental \u2013 sandbox <\/em>regulat\u00f3rio<\/strong>
A partir da edi\u00e7\u00e3o da Lei 14.157\/2021, a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica foi instigada a introduzir nas modelagens de concess\u00f5es de rodovias disciplinas contratuais que, mesmo que n\u00e3o permitam a imediata implanta\u00e7\u00e3o do sistema, viabilizem a futura adequa\u00e7\u00e3o dos contratos.<\/p>\n\n\n\n

Evidentemente que, por envolver um sistema incipiente no Brasil, para o qual rec\u00e9m houve a regulamenta\u00e7\u00e3o pelo Contran (Conselho Nacional de Tr\u00e2nsito), h\u00e1 obst\u00e1culos regulat\u00f3rios a serem transpostos para a implanta\u00e7\u00e3o definitiva em rodovias concedidas, necessitando de uma maior experimenta\u00e7\u00e3o, especialmente para a mitigar o volume   de evas\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ante \u00e0 aus\u00eancia de dados acurados e \u00e0 necessidade de uma grande sensibiliza\u00e7\u00e3o dos usu\u00e1rios para a implanta\u00e7\u00e3o efetiva do sistema, a fim de fomentar a cultura de ades\u00e3o ao pagamento eletr\u00f4nico, o Estado do Rio Grande do Sul entendeu por constituir um ambiente regulat\u00f3rio experimental (tamb\u00e9m chamado de sandbox regulat\u00f3rio) de dois anos, pass\u00edvel de ser aplicado aos dois contratos de concess\u00e3o de rodovias j\u00e1 em fase de execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O sandbox <\/em>regulat\u00f3rio tem como objetivo proporcionar que determinadas solu\u00e7\u00f5es possam ser testadas antes de sua efetiva implementa\u00e7\u00e3o. O benef\u00edcio da medida est\u00e1 em permitir que determinadas condi\u00e7\u00f5es em vigor sejam sobrestadas enquanto novas regras s\u00e3o aplicadas em per\u00edodo experimental[6]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Tratando-se o free-flow<\/em> de medida inovadora, \u00e9 importante que antes de sua institui\u00e7\u00e3o em definitivo, sejam realizados testes e medidas que possam trazer elementos para a posterior tomada de decis\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Em concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, a medida se aproxima da iniciativa realizada pela ANTT e pela CCR, na rodovia BR-116\/101\/SP\/RJ, na qual foi concedida autoriza\u00e7\u00e3o para, em car\u00e1ter tempor\u00e1rio, implementar e colocar em funcionamento o sandbox regulat\u00f3rio para o desenvolvimento de servi\u00e7os, produtos ou solu\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias do free flow na rodovia BR-101\/RJ, no trecho que interliga a cidade do Rio de Janeiro (RJ) \u2013 no entroncamento com a BR-465\/RJ-095 at\u00e9 Praia Grande (Ubatuba, SP)[7]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

No caso em quest\u00e3o, a concession\u00e1ria apresentou proposta alternativa para o pedagiamento da rodovia BR101\/RJ, por meio de implanta\u00e7\u00e3o dos p\u00f3rticos de cobran\u00e7a autom\u00e1tica do sistema fluxo livre, em substitui\u00e7\u00e3o \u00e0s pra\u00e7as de ped\u00e1gio f\u00edsicas previstas no contrato[8]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o foi diferente no Estado do Rio Grande do Sul, o qual, a fim de levar a efeito moderniza\u00e7\u00f5es tecnol\u00f3gicas que venham em proveito ao usu\u00e1rio das rodovias, editou o Decreto Estadual 57.149\/2023<\/a> estabelecendo as condi\u00e7\u00f5es para a futura implanta\u00e7\u00e3o do free-flow.<\/p>\n\n\n\n

Para tanto, o decreto autorizou a cria\u00e7\u00e3o de um per\u00edodo experimental, com a substitui\u00e7\u00e3o das pra\u00e7as f\u00edsicas de ped\u00e1gio por p\u00f3rticos, sem que isso acarretasse, durante o sandbox, na altera\u00e7\u00e3o das tarifas ou na amplia\u00e7\u00e3o dos locais de cobran\u00e7a eletr\u00f4nica.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, estabeleceu que, ao longo do per\u00edodo de testes, dever\u00e3o ser realizados novos estudos para a amplia\u00e7\u00e3o do n\u00famero de p\u00f3rticos com o intuito de conferir maior justi\u00e7a tarif\u00e1ria, conferindo proporcionalidade \u00e0 tarifa de ped\u00e1gio e \u00e0 quilometragem efetivamente percorrida pelo usu\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Vale dizer que o Decreto Estadual 57.149\/2023 n\u00e3o se restringiu a uma concess\u00e3o espec\u00edfica, tratando-se, em verdade, de norma geral, apta \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o em qualquer das rodovias concedidas pelo Estado, desde que cumpridos os requisitos l\u00e1 estabelecidos.<\/p>\n\n\n\n

A utiliza\u00e7\u00e3o de tal instrumento constitui, portanto, uma forma de viabilizar a implementa\u00e7\u00e3o de novas tecnologias, em um ambiente de testes, aferindo a concreta ades\u00e3o dos usu\u00e1rios ao sistema e o respectivo impacto de evas\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Da implementa\u00e7\u00e3o do per\u00edodo experimental em uma rodovia concedida pelo Estado<\/strong>
A primeira concession\u00e1ria a propor ao Estado a aplica\u00e7\u00e3o do sandbox<\/em> regulat\u00f3rio em um contrato existente foi a Caminhos da Serra Ga\u00facha, delegat\u00e1ria do Contrato 50\/2022 (ERS-122, ERS-240, ERS-446, RSC-453 e BR-470).<\/p>\n\n\n\n

Com essa provoca\u00e7\u00e3o, iniciou-se uma s\u00e9rie de tratativas entre o poder concedente, a concession\u00e1ria, a AGERGS  (Ag\u00eancia Estadual de Regula\u00e7\u00e3o dos Servi\u00e7os P\u00fablicos Delegados do Rio Grande do Sul) e o \u00f3rg\u00e3o estadual de tr\u00e2nsito. O objetivo era o de fixar as condi\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas, operacionais e econ\u00f4micas para a realiza\u00e7\u00e3o do ambiente regulat\u00f3rio experimental e a formaliza\u00e7\u00e3o de uma altera\u00e7\u00e3o contratual, viabilizando a instala\u00e7\u00e3o de um ambiente seguro tanto \u00e0 concession\u00e1ria, quanto ao Estado do Rio Grande do Sul que, na forma do termo aditivo firmado<\/a>, passa a ser o respons\u00e1vel pelo risco de evas\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ponto importante a considerar \u00e9 que o contrato de concess\u00e3o administrado pela Caminhos da Serra Ga\u00facha apresentava condi\u00e7\u00f5es favor\u00e1veis \u00e0 implanta\u00e7\u00e3o de um per\u00edodo experimental, j\u00e1 que se encontrava num est\u00e1gio incipiente da execu\u00e7\u00e3o contratual (quando n\u00e3o iniciadas as obras das novas pra\u00e7as f\u00edsicas de ped\u00e1gio). Assim, permitindo a suspens\u00e3o de determinadas obriga\u00e7\u00f5es a fim testar a nova solu\u00e7\u00e3o, sem que isso acarretasse grandes impactos contratuais.<\/p>\n\n\n\n

Com isso, propicia-se que, ao final dos dois anos, as partes tenham insumos suficientes para deliberar pela solu\u00e7\u00e3o que melhor atenda ao interesse p\u00fablico e resguarde igualmente os interesses da concession\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

A partir de um amplo e transparente processo dial\u00f3gico, que buscou equacionar as premissas entre a concession\u00e1ria, poder concedente e ag\u00eancia reguladora, foram estabelecidas as seguintes condi\u00e7\u00f5es para a formaliza\u00e7\u00e3o de um termo aditivo ao contrato de concess\u00e3o, criando-se o sandbox<\/em> regulat\u00f3rio:<\/p>\n\n\n\n

\u2022 Suspens\u00e3o das obriga\u00e7\u00f5es originais de constru\u00e7\u00e3o de pra\u00e7as f\u00edsicas de ped\u00e1gio pelo prazo m\u00e1ximo de 02 anos, incluindo-se a obriga\u00e7\u00e3o da concession\u00e1ria substitu\u00ed-los por p\u00f3rticos de cobran\u00e7a, observadas as mesmas regras de localiza\u00e7\u00e3o descritas no contrato.<\/p>\n\n\n\n

\u2022 Encerrado per\u00edodo experimental, possibilidade de a) tornar o sistema autom\u00e1tico de livre passagem definitivo; b) retomar as obriga\u00e7\u00f5es originais, com a instala\u00e7\u00e3o de pra\u00e7as f\u00edsicas de ped\u00e1gio; e c) amplia\u00e7\u00e3o do n\u00famero de p\u00f3rticos e revis\u00e3o das tarifas, ap\u00f3s a realiza\u00e7\u00e3o de estudos e discuss\u00e3o com a sociedade.<\/p>\n\n\n\n

\u2022 Compartilhamento do risco de evas\u00e3o do ped\u00e1gio, caracterizada pelo n\u00e3o pagamento da tarifa do ped\u00e1gio em at\u00e9 15 (quinze) dias da passagem pelo p\u00f3rtico de cobran\u00e7a, nas seguintes propor\u00e7\u00f5es: 5% para a concession\u00e1ria e 95% do poder concedente.<\/p>\n\n\n\n

\u2022 Adimplemento do risco de evas\u00e3o assumido pelo poder concedente prioritariamente com recursos da conta multa.<\/p>\n\n\n\n

\u2022 Considerando uma sens\u00edvel redu\u00e7\u00e3o do CAPEX (Capital Expenditure ou Despesas de Capital) com a substitui\u00e7\u00e3o do m\u00e9todo de cobran\u00e7a, bem como uma expectativa de redu\u00e7\u00e3o do OPEX (Operational Expenditure, o capital utilizado para manter ou melhorar os bens f\u00edsicos de uma empresa) em maiores propor\u00e7\u00f5es, em especial a despesa de pessoal. O termo aditivo prev\u00ea que ao t\u00e9rmino da vig\u00eancia do ambiente regulat\u00f3rio experimental ser\u00e1 procedida a apura\u00e7\u00e3o de tais diferen\u00e7as, utilizando-se de tais recursos para suportar os \u00f4nus de eventual saldo de inadimpl\u00eancia, n\u00e3o compensado com recursos da conta multa, conforme cl\u00e1usula[9]<\/sup><\/a> 5.5:<\/p>\n\n\n\n

\u2022 A concession\u00e1ria promover\u00e1 controle dos pagamentos pelos usu\u00e1rios das tarifas de ped\u00e1gio feitos ap\u00f3s o prazo normativo de pagamento, sendo a arrecada\u00e7\u00e3o respectiva compensada do compartilhamento dos riscos descritos acima, tanto pelo poder concedente como pela concession\u00e1ria, na propor\u00e7\u00e3o dos riscos assumidos por cada parte.<\/p>\n\n\n\n

\u2022 A concession\u00e1ria implantar\u00e1 sistema automatizado para suprir de informa\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias ao \u00f3rg\u00e3o governamental estadual competente para a lavratura da multa de tr\u00e2nsito prevista no Art. 209-A da Lei 9.503\/1997.<\/p>\n\n\n\n

\u2022 A partir do 18\u00ba m\u00eas da vig\u00eancia do termo aditivo, dever\u00e1 ser instaurado procedimento de revis\u00e3o extraordin\u00e1ria do contrato, na forma da cl\u00e1usula 18.9 do contrato de concess\u00e3o<\/a>, ocasi\u00e3o em que ser\u00e1 apurada a diferen\u00e7a entre as obriga\u00e7\u00f5es originalmente previstas e as pactuadas no termo aditivo em comento.<\/p>\n\n\n\n

\u2022 Caso, ao final ou durante o per\u00edodo experimental, o sistema de livre passagem n\u00e3o se mostre adequado aos par\u00e2metros a serem definidos em novo termo aditivo, apenas 70% dos investimentos com o sistema de p\u00f3rticos ser\u00e1 objeto do reequil\u00edbrio, respondendo a concession\u00e1ria por 30% desse risco. Outrossim, em tal hip\u00f3tese, ser\u00e1 retomado o prazo de 12 meses para a implanta\u00e7\u00e3o das seis pra\u00e7as f\u00edsicas de ped\u00e1gio, previstas no contrato de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Veja-se, portanto, que o 3\u00ba termo aditivo ao contrato de concess\u00e3o viabilizou a suspens\u00e3o de obriga\u00e7\u00f5es origin\u00e1rias da concession\u00e1ria, atinentes \u00e0 constru\u00e7\u00e3o de pra\u00e7as de f\u00edsicas de ped\u00e1gio, substituindo-se pela implanta\u00e7\u00e3o de p\u00f3rticos, sem que isso ocasionasse grandes impactos contratuais.<\/p>\n\n\n\n

Por envolver um per\u00edodo experimental, n\u00e3o se pretendeu rediscutir as premissas que balizaram o estabelecimento da tarifa quilom\u00e9trica em ped\u00e1gios de bloqueio, posto que demandaria interlocu\u00e7\u00e3o com a sociedade e revalida\u00e7\u00e3o dos estudos, em decorr\u00eancia da pulveriza\u00e7\u00e3o do n\u00famero de locais de cobran\u00e7a, com a instala\u00e7\u00e3o de novos p\u00f3rticos.<\/p>\n\n\n\n

Isso porque, o acr\u00e9scimo de pontos de cobran\u00e7a pela instala\u00e7\u00e3o de p\u00f3rticos ao longo da rodovia pode tanto capturar um maior n\u00famero de usu\u00e1rios, em especial aqueles que percebam redu\u00e7\u00e3o nos custos de ped\u00e1gio (maior proporcionalidade), quanto incentivar a utiliza\u00e7\u00e3o de novas rotas de fuga, rodovias alternativas, ou at\u00e9 mesmo intensificar a migra\u00e7\u00e3o para outros modais, para aqueles que at\u00e9 ent\u00e3o n\u00e3o eram capturados pelas pra\u00e7as de bloqueio.<\/p>\n\n\n\n

Em raz\u00e3o disso, espera-se que a experi\u00eancia pr\u00e1tica com o sandbox <\/em>e a realiza\u00e7\u00e3o dos estudos ao longo dos dois anos de sua vig\u00eancia alcance \u00e0s partes maiores subs\u00eddios para a tomada de decis\u00e3o para a implanta\u00e7\u00e3o definitiva do sistema e amplia\u00e7\u00e3o do n\u00famero de p\u00f3rticos, equalizando maior proporcionalidade tarif\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Como corol\u00e1rio l\u00f3gico, o termo aditivo em quest\u00e3o promoveu altera\u00e7\u00f5es pontuais no contrato, preservando o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro e disciplinando formas de mitigar os riscos, notadamente o de evas\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Da compensa\u00e7\u00e3o \u00e0 concession\u00e1ria pelo inadimplemento dos usu\u00e1rios<\/strong>
Ao promover altera\u00e7\u00f5es no m\u00e9todo de cobran\u00e7a a ser realizado pela concession\u00e1ria, suprimindo as barreiras f\u00edsicas e substituindo-as por equipamentos eletr\u00f4nicos de livre passagem, h\u00e1 que se observar um sistema de garantias p\u00fablicas que n\u00e3o acarrete altera\u00e7\u00e3o na distribui\u00e7\u00e3o dos riscos do contrato, conforme CARVALHO[10]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 cedi\u00e7o que o risco de inadimpl\u00eancia e de evas\u00e3o \u00e9 alocado aos concession\u00e1rios nos contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria cujo mecanismo de cobran\u00e7a de ped\u00e1gio envolve pra\u00e7as de bloqueio. Igualmente \u00e9 certo que a exig\u00eancia de implanta\u00e7\u00e3o de uma tecnologia que promova altera\u00e7\u00f5es significativas para a concession\u00e1ria na sistem\u00e1tica de cobran\u00e7a, sem conferir a adequada seguran\u00e7a regulat\u00f3ria quanto \u00e0 adimpl\u00eancia, n\u00e3o poderia ser a ela atribu\u00edda ao total arb\u00edtrio do concedente.<\/p>\n\n\n\n

De qualquer modo, n\u00e3o se est\u00e1, com isso, alterando a rela\u00e7\u00e3o do bin\u00f4mio risco x retorno, uma vez que com a altera\u00e7\u00e3o do m\u00e9todo de pagamento \u2013 sem o fracionamento do valor do ped\u00e1gio e consequente maior pulveriza\u00e7\u00e3o dos trechos – n\u00e3o se vislumbra aumento ou diminui\u00e7\u00e3o da quantidade de usu\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Assim, h\u00e1 que se distinguir, inicialmente, o risco de demanda com o risco de evas\u00e3o. Mesmo com a substitui\u00e7\u00e3o do mecanismo de cobran\u00e7a, o risco de demanda permanece alocado \u00e0 concession\u00e1ria, preservada a matriz original do contrato de concess\u00e3o. O poder concedente n\u00e3o responder\u00e1 por eventual varia\u00e7\u00e3o do n\u00famero de usu\u00e1rios que utilizarem a rodovia, tendo em vista que n\u00e3o introduziu nenhum elemento superveniente apto a alterar a premissa deste modelo.<\/p>\n\n\n\n

O risco de evas\u00e3o, por outro lado, deve ter, agora, tratamento diferenciado. Primeiro porque, como dito, a retirada das barreiras f\u00edsicas atrai um novo dificultador, tendo em vista que a concession\u00e1ria n\u00e3o estar\u00e1 municiada de instrumentos tang\u00edveis para impedir que o usu\u00e1rio realize o adimplemento de sua obriga\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Em vista disso, na formaliza\u00e7\u00e3o do 3\u00ba termo aditivo ao contrato de concess\u00e3o, procurou-se identificar quais as partes que detinham melhores condi\u00e7\u00f5es de gerir o risco de evas\u00e3o ou de mitigar os seus efeitos. Sendo assim, em consenso com a Concession\u00e1ria, estabeleceu-se um compartilhamento de riscos, conforme referido alhures, o qual foi resultado de an\u00e1lise de projetos cong\u00eaneres, ressalvadas especificidades dos ativos delegados[11]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Para tanto, considerando que o sucesso do sistema e a redu\u00e7\u00e3o do percentual de evas\u00e3o t\u00eam estreita rela\u00e7\u00e3o com a efetividade do processo sancionat\u00f3rio de tr\u00e2nsito, notadamente quanto \u00e0 lavratura e cobran\u00e7a da infra\u00e7\u00e3o de tr\u00e2nsito prevista no art. 209-A do CTB, identificou-se que o Estado possui maior capacidade de gerenciar o risco de evas\u00e3o e mitigar os seus efeitos. Importante ainda destacar que o Poder Concedente ter\u00e1 a sua disposi\u00e7\u00e3o a receita advinda com a imposi\u00e7\u00e3o da penalidade de tr\u00e2nsito, a qual ser\u00e1 alocada em uma conta banc\u00e1ria segregada justamente com a finalidade primeira de compensar a concession\u00e1ria pela inadimpl\u00eancia dos usu\u00e1rios, minimizando sobremaneira ou, at\u00e9 mesmo, neutralizando os efeitos que a materializa\u00e7\u00e3o desse risco pode acarretar ao ente delegante.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, no estudo espec\u00edfico dos fluxos criados para mapeamento e mitiga\u00e7\u00e3o da inadimpl\u00eancia dos usu\u00e1rios, tamb\u00e9m foi considerado o n\u00edvel de ades\u00e3o nas estradas estaduais \u00e0s TAGs.<\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, a preserva\u00e7\u00e3o de parcela do risco com a concession\u00e1ria justifica-se pela necessidade de gerar incentivo para que ela mantenha durante todo o per\u00edodo experimental m\u00e9todos alternativos e administrativos para a cobran\u00e7a da tarifa do ped\u00e1gio no per\u00edodo posterior ao registro da passagem do ve\u00edculo pelos p\u00f3rticos, inclusive ap\u00f3s o transcurso do prazo de 15 dias de que trata o art. 8\u00ba da Resolu\u00e7\u00e3o Contran 984\/2022[12]<\/sup><\/a>. Ademais disso, relaciona-se com a manuten\u00e7\u00e3o ativa das campanhas publicit\u00e1rias da concession\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Outrossim, h\u00e1 diversas circunst\u00e2ncias e mecanismos mitigadores do risco assumido pelo Estado, que viabilizam as compensa\u00e7\u00f5es \u00e0 concession\u00e1ria sem que haja comprometimento de recursos or\u00e7ament\u00e1rios do Estado. Essas evid\u00eancias podem ser demonstradas em dois grupos apartados:<\/p>\n\n\n\n

Quanto \u00e0 mitiga\u00e7\u00e3o do inadimplemento por parte dos usu\u00e1rios que trafegam nas rodovias:<\/p>\n\n\n\n

(i) alto n\u00edvel de ades\u00e3o ao pagamento das tarifas de ped\u00e1gio via TAG – atualmente, cerca de 50% dos usu\u00e1rios dos trechos rodovi\u00e1rios abarcados pelo Contrato de Concess\u00e3o j\u00e1 se utilizam de m\u00e9todos eletr\u00f4nicos de pagamento das tarifas de ped\u00e1gio (a exemplo dos TAGS), fator de suma import\u00e2ncia para avaliar o grau de comprometimento do Estado quanto \u00e0 altera\u00e7\u00e3o contratual levada a efeito;<\/p>\n\n\n\n

(ii) contratualiza\u00e7\u00e3o da obriga\u00e7\u00e3o da concession\u00e1ria de realizar campanhas publicit\u00e1rias cont\u00ednuas para incentivo do pagamento tempestivo, na forma da cl\u00e1usula 2.7 da minuta do termo aditivo;<\/p>\n\n\n\n

(iii) a obriga\u00e7\u00e3o da concession\u00e1ria em disponibilizar plataforma para que os usu\u00e1rios que n\u00e3o efetuarem o pagamento autom\u00e1tico, de imediato, da tarifa de ped\u00e1gio o fa\u00e7am posteriormente.<\/p>\n\n\n\n

– Quanto \u00e0 mitiga\u00e7\u00e3o de comprometimento de recursos or\u00e7ament\u00e1rios na forma de compensa\u00e7\u00e3o \u00e0 concession\u00e1ria pelo risco de evas\u00e3o assumido pelo Estado:<\/p>\n\n\n\n

(i) a vincula\u00e7\u00e3o do recurso advindo da aplica\u00e7\u00e3o da penalidade prevista no art. 209-A do C\u00f3digo de Tr\u00e2nsito Brasileiro, na forma autorizada pelo par\u00e1grafo terceiro do art. 320 da mesma norma c\/c art. 5 do Decreto Estadual 57.149\/2023;<\/p>\n\n\n\n

(ii) a cria\u00e7\u00e3o de mecanismo contratual que prev\u00ea reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro que apure a diferen\u00e7a entre os custos previstos originalmente para constru\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o das pra\u00e7as de ped\u00e1gio frente aos recursos que ser\u00e3o utilizados no sistema autom\u00e1tico de livre passagem;<\/p>\n\n\n\n

(iii) instaura\u00e7\u00e3o de procedimento de revis\u00e3o extraordin\u00e1ria, no 18\u00ba m\u00eas da vig\u00eancia do ambiente regulat\u00f3rio experimental, para fins de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, nos termos da cl\u00e1usula d\u00e9cima quarta do 3\u00ba termo aditivo ao contrato de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Observa-se, pois que o ambiente regulat\u00f3rio experimental em quest\u00e3o oportuniza que o Estado, de forma disruptiva, promova altera\u00e7\u00f5es no sistema de cobran\u00e7a de tarifa de ped\u00e1gio de um contrato j\u00e1 em curso, sem ocasionar grandes riscos ao poder concedente, \u00e0 concession\u00e1ria ou aos usu\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Tratando-se de um ajuste provis\u00f3rio e tempor\u00e1rio, n\u00e3o se procedimentalizou a revis\u00e3o extraordin\u00e1ria no presente momento, sob pena de inviabilizar a substitui\u00e7\u00e3o das pra\u00e7as f\u00edsicas de ped\u00e1gio por p\u00f3rticos, j\u00e1 que foram mantidos os mesmos prazos para implanta\u00e7\u00e3o das pra\u00e7as previstas no contrato de concess\u00e3o (cl\u00e1usulas 1.2.1, 2.1 e 2.4 do termo aditivo).<\/p>\n\n\n\n

Em vista disso, o termo aditivo diferiu no tempo a instaura\u00e7\u00e3o do procedimento de revis\u00e3o extraordin\u00e1ria e a respectiva apresenta\u00e7\u00e3o da documenta\u00e7\u00e3o comprobat\u00f3ria de seus efeitos.<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, foram endere\u00e7adas solu\u00e7\u00f5es tanto para a hip\u00f3tese de retomada das obriga\u00e7\u00f5es originais, advindas do eventual fracasso do novo sistema, quanto para a sua implanta\u00e7\u00e3o em definitivo ou, ainda, amplia\u00e7\u00e3o para a futura amplia\u00e7\u00e3o do n\u00famero de p\u00f3rticos.<\/p>\n\n\n\n

Sendo assim, oportuniza-se que os dados obtidos com o per\u00edodo experimental se prestem para a tomada de decis\u00e3o da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica estadual, tanto no contrato sob an\u00e1lise, quanto nos futuros projetos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria que vierem a ser deflagrados pelo estado.<\/p>\n\n\n\n

Considera\u00e7\u00f5es Finais<\/strong>
A altera\u00e7\u00e3o contratual promovida pelo Estado do Rio Grande do Sul constitui um importante marco para a introdu\u00e7\u00e3o do free-flow<\/em> em contratos em curso. O percurso negocial de substitui\u00e7\u00e3o de investimentos em ambiente experimental evidenciou a plasticidade dos contratos de parceria, a capacidade de internaliza\u00e7\u00e3o de novas tecnologias e a consensualidade como um ativo em prol do projeto concess\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

A experi\u00eancia do Estado do Rio Grande do Sul, ainda, \u00e9 um importante aceno \u00e0 capacidade dos entes subnacionais de serem pioneiros em medidas inovadoras, construindo sa\u00eddas e solu\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas customizadas \u00e0s suas realidades. Espera-se, com isso, que as altera\u00e7\u00f5es implementadas pelo Estado, em ambiente regulat\u00f3rio experimental, alcancem os objetivos almejados e permitam que o novo mecanismo de cobran\u00e7a represente o presente e o futuro das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/sup><\/a> Conforme p. 32 do relat\u00f3rio t\u00e9cnico do free-flow, produzido por um grupo de trabalho institu\u00eddo pela ABEPM (Associa\u00e7\u00e3o Brasileira das Empresas de Pagamento Autom\u00e1tico para Mobilidade) e dispon\u00edvel neste link<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/sup><\/a> Vide alguns editais de concorr\u00eancia da ANTT relativos \u00e0 mat\u00e9ria: Concorr\u00eancias 1, 2 e 3 de 2021, neste link<\/a>; e editais da ARTESP: Concorr\u00eancias 1 e 2 de 2021, neste link<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/sup><\/a> CAGGIANO, Heloisa Conrado. A implanta\u00e7\u00e3o do Sistema Free Flow em concess\u00f5es rodovi\u00e1rias: como fica o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro? Direito, economia e reformas regulat\u00f3rias [recurso eletr\u00f4nico] \/ Armando Castelar Pinheiro, Patr\u00edcia Regina Pinheiro Sampaio (coords.). \u2013 Rio de Janeiro: FGV Direito Rio, 2023.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/sup><\/a> CARVALHO, Isadora. \u00c9 oficial: cobran\u00e7a dos ped\u00e1gios ser\u00e1 por km rodado e podemos pagar menos. 2021a. Revista Quatro Rodas. Dispon\u00edvel neste link<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/sup><\/a> Conforme mat\u00e9ria da Folha de S\u00e3o Paulo: \u201cConcess\u00f5es de rodovias federais ter\u00e3o ped\u00e1gio sem parada e desconto por frequ\u00eancia\u201d, dispon\u00edvel neste link<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/sup><\/a> Vide contexto da utiliza\u00e7\u00e3o do sandbox regulat\u00f3rio em projetos de infraestrutura do pa\u00eds no artigo Sandbox regulat\u00f3rio \u2013 a modelagem da PPP do complexo penal de Erechim<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[7]<\/sup><\/a> Termo Aditivo 3\/2023, do contrato referente ao Edital 3\/2021, de concess\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos precedida de obra p\u00fablica que entre si celebram a Uni\u00e3o, por interm\u00e9dio da ANTT e a Concession\u00e1ria do Sistema Rodovi\u00e1rio Rio-S\u00e3o Paulo S\/A, em Bras\u00edlia (DF), de 23 de fevereiro de 2023.<\/p>\n\n\n\n

[8]<\/sup><\/a> A ANTT publicou a Resolu\u00e7\u00e3o 5.999\/2022<\/a> por meio da qual disp\u00f5e sobre as regras para constitui\u00e7\u00e3o e funcionamento de ambiente regulat\u00f3rio experimental (sandbox regulat\u00f3rio), em que as pessoas jur\u00eddicas participantes podem receber autoriza\u00e7\u00f5es tempor\u00e1rias para testar novos servi\u00e7os, produtos ou solu\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias no setor de transportes terrestres;<\/p>\n\n\n\n

[9]<\/sup><\/a> 5.5. Caso, ao final da vig\u00eancia do presente 3\u00ba TERMO ADITIVO, remanes\u00e7a saldo de Compensa\u00e7\u00e3o da Inadimpl\u00eancia em favor da CONCESSION\u00c1RIA n\u00e3o pago por aus\u00eancia de saldo dispon\u00edvel na CONTA MULTA, o valor ser\u00e1 compensado com os Saldos Positivos de OPEX e CAPEX (desembolso a menor de recursos) apurados conforme itens \u201ci\u201d e \u201cii\u201d da subcl\u00e1usula 14.2, observado o disposto na subcl\u00e1usula 14.6, na hip\u00f3tese de n\u00e3o implanta\u00e7\u00e3o definitiva do Sistema Autom\u00e1tico de Livre Passagem.<\/em>
5.5.1. Na hip\u00f3tese de insufici\u00eancia de recursos na CONTA MULTA e, ainda, nos Saldos Positivos de OPEX e CAPEX a que se refere a subcl\u00e1usula 5.5, acima, para a realiza\u00e7\u00e3o da Compensa\u00e7\u00e3o da Inadimpl\u00eancia, o PODER CONCEDENTE dever\u00e1 proceder a recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro do Contrato, considerando o saldo remanescente da Compensa\u00e7\u00e3o da Inadimpl\u00eancia em favor da CONCESSION\u00c1RIA atrav\u00e9s de uma das modalidades previstas na subcl\u00e1usula 22.1.3. do CONTRATO DE CONCESS\u00c3O.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[10]<\/sup><\/a> CARVALHO, Andr\u00e9 Castro; V., Carlos Silva. Concesiones de carreteras en Brasil y Chile<\/em>: aspectos jur\u00eddicos comparados. RDPE (Revista de Direito P\u00fablico da Economia), Belo Horizonte, ano 11, n. 44, out.\/dez. 2013. Dispon\u00edvel neste link<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[11]<\/sup><\/a> Atualmente, a \u00fanica experi\u00eancia nacional que j\u00e1 aplica o sistema de livre passagem \u00e9 o Contrato firmado entre a Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres e a concession\u00e1ria CCR Rio-SP, tendo havido, contudo, apenas a substitui\u00e7\u00e3o das pra\u00e7as de ped\u00e1gio em um trecho espec\u00edfico, correspondente a 8% (oito por cento) da receita de toda concess\u00e3o. Vide Aditivo 3\/2023, ANTT. Dispon\u00edvel neste link<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[12]<\/sup><\/a> Art. 8\u00ba O n\u00e3o pagamento da tarifa de ped\u00e1gio decorrente do tr\u00e2nsito em via dotada de free flow ap\u00f3s o prazo de quinze dias, iniciado no dia seguinte ao da passagem do ve\u00edculo pelo ponto de leitura, conforme regulamenta\u00e7\u00e3o do \u00f3rg\u00e3o ou entidade de tr\u00e2nsito com circunscri\u00e7\u00e3o sobre a via, configura infra\u00e7\u00e3o de tr\u00e2nsito prevista no art. 209-A da Lei 9.503\/1991, que institui o CTB (C\u00f3digo de Tr\u00e2nsito Brasileiro).
\u00a7 1\u00ba O pagamento da multa de tr\u00e2nsito gerada ap\u00f3s transcorrido o prazo de que trata o caput n\u00e3o desobriga o usu\u00e1rio de realizar o pagamento das tarifas de ped\u00e1gio devidas.
(…)<\/p>\n\n\n\n

*Carlos Eduardo da Silveira \u00e9 procurador do munic\u00edpio de Porto Alegre (RS), exerce atualmente a coordena\u00e7\u00e3o da assessoria jur\u00eddica da Secretaria de Parcerias e Concess\u00f5es do Estado do Rio Grande do Sul e MBA (Master of Business Administration) em PPPs e Concess\u00f5es pela FESPSP (Funda\u00e7\u00e3o Escola de Sociologia e Pol\u00edtica de S\u00e3o Paulo).<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
**C\u00e9sar Kasper de Marsillac \u00e9 procurador do Estado do Rio Grande do Sul, exerce atualmente as fun\u00e7\u00f5es de coordenador setorial do Sistema de Advocacia do Estado juntos \u00e0s secretarias de Estado de Parcerias e Concess\u00f5es e de Habita\u00e7\u00e3o e Regulariza\u00e7\u00e3o Fundi\u00e1ria e mestrando em Direito da Concorr\u00eancia e da Regula\u00e7\u00e3o junto \u00e0 Universidade de Lisboa.<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
***Gabriel Ribeiro Fajardo \u00e9 secret\u00e1rio de Estado Adjunto de Parcerias e Concess\u00f5es do Estado do Rio Grande do Sul e mestre em Direito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica pela UFMG (Universidade Federal de Minas Gerais).<\/strong><\/strong><\/h6>\n\n\n\n
****Pedro Maciel Capeluppi \u00e9 economista, servidor do Tesouro Nacional e atualmente Secret\u00e1rio de Estado de Parcerias e Concess\u00f5es do Rio Grande do Sul<\/strong>.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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