{"id":15225,"date":"2024-01-10T12:00:00","date_gmt":"2024-01-10T15:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=15225"},"modified":"2024-01-12T12:02:10","modified_gmt":"2024-01-12T15:02:10","slug":"concessoes-e-ppps-se-o-fator-d-ou-idg-se-caracterizar-como-penalidade-a-sua-aplicacao-pode-ser-anulada","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/concessoes-e-ppps-se-o-fator-d-ou-idg-se-caracterizar-como-penalidade-a-sua-aplicacao-pode-ser-anulada\/","title":{"rendered":"Concess\u00f5es e PPPs: se o Fator D ou IDG se caracterizar como penalidade, a sua aplica\u00e7\u00e3o pode ser anulada"},"content":{"rendered":"\n

Mauricio Portugal Ribeiro*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

No presente artigo, eu pretendo explicar porque o mecanismo do Desconto de Reequil\u00edbrio, que atualmente \u00e9 chamado de Fator D ou de IDG (\u00cdndice de Desempenho Geral), pode ter sua aplica\u00e7\u00e3o anulada, na via judicial ou arbitral, por inadequa\u00e7\u00e3o do procedimento jur\u00eddico adotado para sua operacionaliza\u00e7\u00e3o, nos casos em que o Fator D ou IDG se caracterizem como uma penalidade.<\/p>\n\n\n\n

Isto \u00e9, nos casos em que o valor da frustra\u00e7\u00e3o efetiva de receitas que a sua aplica\u00e7\u00e3o cause ao concession\u00e1rio seja superior ao valor do investimento que o concession\u00e1rio deveria ter feito para cumprir os indicadores de servi\u00e7o do contrato vinculados ao Fator D ou ao IDG.[1]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Para isso, vou seguir o seguinte roteiro: primeiro, situarei historicamente a cria\u00e7\u00e3o do Fator D e do IDG. A seguir, vou explicar que o Fator D e o IDG deveriam ser uma mera compensa\u00e7\u00e3o pelo n\u00e3o cumprimento do contrato pelo concession\u00e1rio, e que essa sua natureza compensat\u00f3ria determina o procedimento jur\u00eddico que deveria ser aplicado para a sua incid\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, em v\u00e1rios casos, o Fator D e o IDG terminam funcionando como uma penalidade. Nesses casos, seria necess\u00e1rio que a ag\u00eancia reguladora ou poder concedente seguissem as exig\u00eancias de ampla defesa e devido processo legal, pr\u00f3prios do direito administrativo punitivo.<\/p>\n\n\n\n

Se, contudo, essas exig\u00eancias n\u00e3o tiverem sido respeitadas, \u00e9 nula a aplica\u00e7\u00e3o do Fator D e do IDG, e todos as receitas do concession\u00e1rio frustradas em virtude disso se convertem em cr\u00e9ditos do concession\u00e1rio exig\u00edveis perante o poder concedente.<\/p>\n\n\n\n

Para simplificar o texto a seguir, vou me referir apenas ao Fator D. Mas tudo que eu falar sobre ele se aplica tamb\u00e9m ao IDG.<\/p>\n\n\n\n

Em 2005, na condi\u00e7\u00e3o de diretor do programa federal de PPPs, liderei um processo de experimenta\u00e7\u00e3o contratual que terminou criando o modelo de contrato de concess\u00e3o que at\u00e9 o presente est\u00e1 sendo utilizado pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social), Caixa Econ\u00f4mica Federal e seus parceiros como base para os novos contratos de concess\u00e3o e PPP que modelam.<\/p>\n\n\n\n

Essa experimenta\u00e7\u00e3o se deu no processo de modelagem da parceria p\u00fablico-privada federal, das rodovias BR 324, trecho de Salvador a Feira de Santana, e da BR 116, de Feira de Santana at\u00e9 a divisa entre os Estados da Bahia e Minas Gerais.<\/p>\n\n\n\n

Entre outras inova\u00e7\u00f5es, desenvolvemos, nessa \u00e9poca:<\/p>\n\n\n\n

a) o fluxo de caixa marginal como metodologia para reequil\u00edbrio do contrato;<\/p>\n\n\n\n

b) nova rela\u00e7\u00e3o entre indicadores de desempenho e o sistema de pagamentos, estabelecendo, por exemplo, indicadores precisos para expans\u00e3o de capacidade da infraestrutura \u2013 antes disso, os contratos de concess\u00e3o de rodovias n\u00e3o estabeleciam gatilhos de tr\u00e1fego, mas apenas n\u00famero de horas anuais em dado n\u00edvel de servi\u00e7o do HCM (Highway Capacity Manual)<\/em>, coisa que naquela \u00e9poca era invi\u00e1vel de se aferir com precis\u00e3o;<\/p>\n\n\n\n

c) as primeiras regras sobre step in rights<\/em> de financiadores;<\/p>\n\n\n\n

d) o prazo vari\u00e1vel de contrato (a depender da receita efetivamente gerada) \u2013 essa inova\u00e7\u00e3o terminou sendo suprimida, por se entender que n\u00e3o era compat\u00edvel com a Lei 8.987\/1995;<\/p>\n\n\n\n

e) novas regras, mais eficientes e precisas que as anteriores, para diversos temas tratados nos contratos, como, por exemplo, seguros e garantias de cumprimento de contrato.<\/p>\n\n\n\n

E, por fim, o que interessa especificamente ao presente artigo: criamos o Fator D, para substituir o plano de neg\u00f3cios como instrumento para reequil\u00edbrio pelo atraso no investimento em expans\u00e3o de capacidade e em cumprimento dos indicadores funcionais de desempenho do pavimento.<\/p>\n\n\n\n

Essas inova\u00e7\u00f5es foram documentadas no livro de minha autoria intitulado Concess\u00f5es e PPPs: melhores pr\u00e1ticas em licita\u00e7\u00f5es e contratos<\/em>, publicado em 2011, pela Editora Atlas, e cuja \u00edntegra est\u00e1 atualmente dispon\u00edvel neste link.<\/a>  <\/p>\n\n\n\n

Eu j\u00e1 me manifestei diversas vezes no sentido de que esse processo de experimenta\u00e7\u00e3o deveria ser seguido por uma avalia\u00e7\u00e3o permanente dos seus resultados. V\u00e1rios dos mecanismos mencionados criaram problemas na sua aplica\u00e7\u00e3o que deveriam ser corrigidos ou considerados para sua eventual substitui\u00e7\u00e3o por outros.<\/p>\n\n\n\n

Mas, essas avalia\u00e7\u00f5es n\u00e3o tem sido realizadas adequadamente, entre outras raz\u00f5es porque as pessoas que modelam atualmente as concess\u00f5es e PPPs no pa\u00eds n\u00e3o tem em regra qualquer experi\u00eancia na gest\u00e3o desses contratos, que lhes permita desenvolver senso cr\u00edtico sobre os mecanismos adotados quando da modelagem dos contratos, o que, ali\u00e1s, \u00e9 consequ\u00eancia de op\u00e7\u00e3o institucional brasileira, que concentrou no BNDES, Caixa Econ\u00f4mica e alguns \u00f3rg\u00e3os multilaterais praticamente toda a atividade de estrutura\u00e7\u00e3o de novos projetos de desestatiza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O Fator D \u00e9 um desconto tarif\u00e1rio, aplicado por ocasi\u00e3o do reajuste anual da tarifa, para compensar o usu\u00e1rio pela n\u00e3o realiza\u00e7\u00e3o de investimentos pelo concession\u00e1rio para cumprimento de indicadores funcionais de desempenho do pavimento e para expans\u00e3o da capacidade das rodovias.<\/p>\n\n\n\n

Ele estabelece descontos na tarifa em fun\u00e7\u00e3o do valor dos investimentos n\u00e3o realizados e que seriam necess\u00e1rios para cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es contratuais do concession\u00e1rio.<\/a>[2]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Trimestralmente, o regulador ou o poder concedente verifica o cumprimento dessas obriga\u00e7\u00f5es e, por ocasi\u00e3o do reajuste da tarifa, essas informa\u00e7\u00f5es s\u00e3o reunidas para calcular o desconto a incidir sobre a tarifa durante o ano seguinte.<\/p>\n\n\n\n

Esse desconto tarif\u00e1rio deveria ser proporcional ao custo de investimento que o concession\u00e1rio teria para cumprir os indicadores de pavimento e de trafegabilidade estipulados no contrato. Dessa forma, em tese o Fator D se configuraria como um desconto na tarifa proporcional ao esfor\u00e7o que o concession\u00e1rio deveria fazer para realizar o investimento.<\/p>\n\n\n\n

Note-se que, apesar de o Fator D ter sido desenvolvido originalmente para as concess\u00f5es de rodovias, como o BNDES, Caixa Econ\u00f4mica e \u00f3rg\u00e3os multilaterais passaram a usar o modelo de contrato j\u00e1 mencionado e os mecanismos que o integraram para projetos em todos os setores, \u00e9 poss\u00edvel encontrar o Fator D ou IDG em contratos de concess\u00e3o ou PPP nos mais diversos setores de infraestrutura no Brasil.[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n

O fundamento jur\u00eddico da aplica\u00e7\u00e3o do Fator D \u00e9 a ideia de pagamento proporcional ao servi\u00e7o efetivamente prestado, ou uma esp\u00e9cie de exce\u00e7\u00e3o de n\u00e3o cumprimento do contrato. Sempre que o servi\u00e7o n\u00e3o for entregue nos n\u00edveis previstos no contrato, a ag\u00eancia reguladora ou o poder concedente reduz o pagamento (nesse caso a tarifa) para que ela se torne proporcional ao servi\u00e7o efetivamente prestado.<\/p>\n\n\n\n

Isso diferencia o Fator D das penalidades: enquanto as penalidades s\u00f3 podem ser aplicadas ap\u00f3s um processo administrativo punitivo, respeitando o devido processo legal e garantia de ampla defesa, o Fator D pode ser aplicado automaticamente, independentemente, inclusive, de oportunidade de pr\u00e9via defesa, eis que se trata de ajuste do pagamento ao servi\u00e7o efetivamente prestado.<\/p>\n\n\n\n

Mas, a premissa dessa inaplicabilidade das exig\u00eancias para a imposi\u00e7\u00e3o de penalidades, \u00e9 que o fator D seja, de fato, uma compensa\u00e7\u00e3o pela n\u00e3o realiza\u00e7\u00e3o dos investimentos do concession\u00e1rio para cumprir o contrato. Ele perde validade se o Fator D se caracterizar como uma penalidade, isto \u00e9, se a perda de receita tarif\u00e1ria do concession\u00e1rio decorrente da aplica\u00e7\u00e3o do Fator D for maior que o custo do investimento necess\u00e1rio para cumprir os indicadores de desempenho de pavimento e de trafegabilidade da rodovia.<\/p>\n\n\n\n

O problema \u00e9 que, como o Fator D foi criado considerando os dados do EVTE \u00a0(Estudo de Viabilidade T\u00e9cnica e Econ\u00f4mica) elaborado pelo poder concedente ou ag\u00eancia reguladora e, particularmente, a rela\u00e7\u00e3o entre o custo estimado dos investimentos e a curva de demanda, se, por exemplo, o custo do investimento efetivo, for menor do que o estimado no EVTE, e\/ou se a demanda efetiva da rodovia for maior que a demanda projetada no EVTE, ent\u00e3o a redu\u00e7\u00e3o efetiva da receita decorrente da aplica\u00e7\u00e3o do Fator D ser\u00e1 maior que o valor do investimento que o concession\u00e1rio deixou de fazer<\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Nesse cen\u00e1rio, o Fator D ser\u00e1, na pr\u00e1tica, uma penalidade, e n\u00e3o apenas uma compensa\u00e7\u00e3o pela n\u00e3o realiza\u00e7\u00e3o pelo concession\u00e1rio dos investimentos exigidos no contrato. Haver\u00e1, portanto, uma desproporcionalidade entre o valor do investimento n\u00e3o realizado e o valor da receita frustrada por consequ\u00eancia da aplica\u00e7\u00e3o do Fator D, o que tornar\u00e1 o Fator D uma penalidade e n\u00e3o apenas uma compensa\u00e7\u00e3o pela n\u00e3o realiza\u00e7\u00e3o do investimento.<\/p>\n\n\n\n

At\u00e9 a\u00ed, tudo bem: apesar de esse n\u00e3o ter sido o seu prop\u00f3sito origin\u00e1rio, o Fator D pode, na pr\u00e1tica, se configurar como uma penalidade.<\/p>\n\n\n\n

Todavia, se o Fator D, na pr\u00e1tica, \u00e9 uma penalidade, ent\u00e3o \u00e9 preciso respeitar na sua aplica\u00e7\u00e3o as exig\u00eancias constitucionais e legais relativas ao devido processo legal e \u00e0 ampla defesa, que incidem sobre processos administrativos sancionadores. A aplica\u00e7\u00e3o de penalidades normalmente exige o cumprimento de regras que n\u00e3o precisam ser seguidas quando se trata de redu\u00e7\u00e3o de pagamento para compensar o n\u00e3o cumprimento ou cumprimento parcial do objeto do contrato.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, \u00e9 poss\u00edvel que em v\u00e1rios contratos de concess\u00e3o ou PPP: (i) o Fator D se caracterize como uma penalidade (porque o valor efetivo do investimento para cumprir os indicadores \u00e9 menor do que o originalmente estimado no EVTE, e\/ou a demanda pela servi\u00e7o \u00e9 maior que a estimada no EVTE); (ii) a aplica\u00e7\u00e3o do Fator D esteja sendo realizada pelo poder concedente ou ag\u00eancia reguladora sem seguir as exig\u00eancias legais para aplica\u00e7\u00e3o de penalidades, que s\u00e3o bem mais estritas que as exig\u00eancias para desconto no pagamento por n\u00e3o cumprimento ou cumprimento parcial do objeto do contrato.<\/p>\n\n\n\n

Nos casos em que o Fator D tenha se caracterizado como penalidade e as formalidades para a aplica\u00e7\u00e3o de penalidades n\u00e3o tiverem sido seguidas, o desconto tarif\u00e1rio decorrente da aplica\u00e7\u00e3o do Fator D \u00e9 irregular e pode ser anulado. Nesse caso, \u00e9 poss\u00edvel pleitear na via judicial ou arbitral a imediata suspens\u00e3o da aplica\u00e7\u00e3o do Fator D at\u00e9 que sejam respeitadas as formalidades necess\u00e1rias \u00e0 sua incid\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

As receitas frustradas pela aplica\u00e7\u00e3o irregular do Fator D nesses casos consubstanciariam cr\u00e9ditos a favor do concession\u00e1rio contra o poder concedente\/usu\u00e1rio e podem ser objeto de pleito de reequil\u00edbrio, ou, mediante acordo entre as partes compensado com outras d\u00edvidas de natureza regulat\u00f3ria. Portanto, \u00e9 poss\u00edvel que v\u00e1rios concession\u00e1rios estejam sofrendo redu\u00e7\u00f5es il\u00edcitas nas suas receitas tarif\u00e1rias em virtude da aplica\u00e7\u00e3o do Fator D, IDG ou equivalentes de forma irregular por falha no procedimento. Nesses casos, o concession\u00e1rio tem direito \u00e0 restitui\u00e7\u00e3o dos valores indevidamente cobrados, geralmente por meio dos procedimentos contratualmente estabelecidos para obten\u00e7\u00e3o de compensa\u00e7\u00e3o decorrente da ocorr\u00eancia de eventos de desequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Gostaria de agradecer a Gabriela Engler e Eduardo Jord\u00e3o pela leitura e pelas sugest\u00f5es de altera\u00e7\u00e3o em vers\u00f5es anteriores do presente artigo, e a Vinicius Carneiro por adequar o texto \u00e0s regras para publica\u00e7\u00e3o na Ag\u00eancia Infra. Evidentemente, eventuais equ\u00edvocos s\u00e3o de minha exclusiva responsabilidade.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> Note-se que, em v\u00e1rios contratos de concess\u00e3o e PPP, seguindo o precedente da PPP da Linha 04, do Metr\u00f4 de S\u00e3o Paulo \u2013 com a preocupa\u00e7\u00e3o de proteger as receitas destinadas ao pagamento da d\u00edvida e cobertura dos custos operacionais \u2013 criou-se limite para incid\u00eancia de descontos sobre a receita do concession\u00e1rio em virtude do descumprimento de quaisquer indicadores desempenho. Nesses projetos, o fator D ou outros descontos com finalidade semelhante n\u00e3o necessariamente s\u00e3o proporcionais ao esfor\u00e7o para a realiza\u00e7\u00e3o do investimento. Isso porque ao estabelecer limite para que os descontos nas receitas do concession\u00e1rio preservem a sua capacidade de pagamento de d\u00edvida, \u00e9 prov\u00e1vel que o valor do desconto m\u00e1ximo pelo descumprimento de cada item se torne menor que o esfor\u00e7o para a realiza\u00e7\u00e3o do investimento para cumprimento do respectivo indicador de desempenho. <\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> \u00c9 importante notar que, ap\u00f3s a cria\u00e7\u00e3o do Fator D, v\u00e1rios projetos, por exemplo, no setor de saneamento evolu\u00edram na dire\u00e7\u00e3o da cria\u00e7\u00e3o de IDG \u2013 Indicadores Gerais de Servi\u00e7o, que s\u00e3o instrumentos funcionalmente equivalentes ao Fator D. Assim, como o Fator D, os IDGs funcionam como instrumentos para definir a cada ano, no momento de reajuste da tarifa contra infla\u00e7\u00e3o, o desconto tarif\u00e1rio a ser aplicado \u00e0 tarifa em virtude do descumprimento ao longo do ano dos indicadores de desempenho. Assim como o Fator D, IDG muitas vezes \u00e9 ajustado na sua cria\u00e7\u00e3o, com base nos dados do EVTE, para evitar que sua aplica\u00e7\u00e3o afete a capacidade de pagamento de d\u00edvidas e os custos operacionais do concession\u00e1rio. Vide sobre esse tema a nota 2.<\/p>\n\n\n\n

*Mauricio Portugal Ribeiro \u00e9 s\u00f3cio da Portugal Ribeiro Advogados, especializado na estrutura\u00e7\u00e3o, nos aspectos regulat\u00f3rios e no equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de contratos de concess\u00f5es comuns e PPPs. \u00c9 mestre (LL.M.) pela Harvard Law School e professor da p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o da Faculdade de Direito da FGV (Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas), S\u00e3o Paulo (SP)<\/strong>.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Mauricio Portugal Ribeiro* No presente artigo, eu pretendo explicar porque o mecanismo do Desconto de Reequil\u00edbrio, que atualmente \u00e9 chamado de Fator D ou de IDG (\u00cdndice de Desempenho Geral), pode ter sua aplica\u00e7\u00e3o anulada, na via judicial ou arbitral, por inadequa\u00e7\u00e3o do procedimento jur\u00eddico adotado para sua operacionaliza\u00e7\u00e3o, nos casos em que o Fator 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