{"id":15492,"date":"2024-02-09T10:00:00","date_gmt":"2024-02-09T13:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=15492"},"modified":"2024-02-15T07:40:56","modified_gmt":"2024-02-15T10:40:56","slug":"sera-que-as-normas-de-referencia-da-ana-nao-podem-ser-vinculantes","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/sera-que-as-normas-de-referencia-da-ana-nao-podem-ser-vinculantes\/","title":{"rendered":"Ser\u00e1 que as normas de refer\u00eancia da ANA n\u00e3o podem ser vinculantes?"},"content":{"rendered":"\n

Juliano Heinen*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Uma das principais novidades do Novo Marco do Saneamento B\u00e1sico <\/em>(Lei 14.026\/2020) consiste no fato de que a ANA (Ag\u00eancia Nacional de \u00c1guas e Saneamento B\u00e1sico) pode emitir \u201cnormas de refer\u00eancia\u201d no setor \u2013 o que \u00e9 in\u00e9dito no Brasil, porque nenhum outro ambiente regulado conta com esta estrutura ou sequer faz uma denomina\u00e7\u00e3o parecida.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 algo bastante original. As tais normas funcionam como uma diretriz nacional em v\u00e1rios temas, como modelo tarif\u00e1rio, estrutura das demais ag\u00eancias, metas de universaliza\u00e7\u00e3o e perdas, c\u00e1lculo de indeniza\u00e7\u00e3o de ativos etc.<\/p>\n\n\n\n

Ent\u00e3o, todo mundo come\u00e7ou a se perguntar qual a natureza e o efeito das referidas regras? Elas s\u00e3o vinculantes aos munic\u00edpios, \u00e0s ag\u00eancias reguladoras subnacionais, \u00e0s companhias estaduais, \u00e0s concession\u00e1rias, aos usu\u00e1rios? Responder a esta pergunta de uma ou de outra forma \u00e9 t\u00e3o, mas t\u00e3o relevante que levaria o setor a ser repensado em muitos temas.<\/p>\n\n\n\n

A<\/em> resposta mais franca e repetida aos questionamentos \u00e9 a seguinte: as normas de refer\u00eancias s\u00e3o de ades\u00e3o volunt\u00e1ria<\/em>, quase um soft law<\/em> \u2013 eu at\u00e9 mesmo j\u00e1 disse isto. E os argumentos s\u00e3o mais do que s\u00f3lidos. No entanto, queria convidar o leitor a pensar diferente, a ver que o tema poderia ser visualizado de outra maneira, defendendo a obrigatoriedade de tais regras em todo o pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

Compreendo que dar um voto ao pensamento diferente n\u00e3o \u00e9 ser contr\u00e1rio ou a favor, \u00e9 antes ser um curioso. Ent\u00e3o, proponho a desenvolver os argumentos que defendem a n\u00e3o vinculatividade, para ent\u00e3o propor uma segunda tese, a da vincula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Tese generalizada sobre a n\u00e3o vincula\u00e7\u00e3o<\/strong>
O primeiro argumento para defender que as normas de refer\u00eancia n\u00e3o s\u00e3o vinculantes se apega na literalidade do texto do novo marco, notadamente no art. 50, \u201ccaput\u201d e inciso III \u2013 dispositivo complementado pelo art. 4\u00ba-B da Lei 9.984\/2000 (Lei que criou a ANA).<\/p>\n\n\n\n

Em suma, ali se estabelece que, os recursos federais somente ser\u00e3o entregues, na hip\u00f3tese de se observar as normas de refer\u00eancia da ANA. Logo, leva-se a crer que a regula\u00e7\u00e3o em pauta n\u00e3o \u00e9 vinculante, mas por ades\u00e3o. O segundo argumento defende que, como a titularidade do servi\u00e7o p\u00fablico \u00e9 do Munic\u00edpio (ou de uma estrutura regionalizada), n\u00e3o caberia \u00e0 ANA regular uma atividade cujo dom\u00ednio n\u00e3o \u00e9 federal. <\/strong><\/p>\n\n\n\n

Outro dispositivo pode indicar que as normas de refer\u00eancia n\u00e3o s\u00e3o vinculativas \u00e9 a parte final do \u00a7 2\u00ba do art. 4\u00ba-B da Lei 9.984\/2000, porque determina a obrigatoriedade para \u201ca ades\u00e3o ano momento da contrata\u00e7\u00e3o dos financiamentos com recursos da Uni\u00e3o ou com recursos geridos ou operados por \u00f3rg\u00e3os ou entidades da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica federal.\u201d. Ent\u00e3o, a contr\u00e1rio senso, elas n\u00e3o seriam vinculativas em outras situa\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Tese a ser defendida acerca da vinculatividade<\/strong>
De modo direto e expresso, a Constitui\u00e7\u00e3o Federal falou do saneamento b\u00e1sico em tr\u00eas momentos: (1) diz o art. 21, inciso XX, que compete \u00e0 Uni\u00e3o instituir \u201cdiretrizes para o saneamento b\u00e1sico\u201d; (2) h\u00e1 uma compet\u00eancia comum de todos os entes para promover os programas de saneamento b\u00e1sico (art. 23, inciso IX); e o SUS compete participar da formula\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas no setor (art. 200, inciso IV).<\/p>\n\n\n\n

S\u00f3 por esta leitura, retiramos duas conclus\u00f5es: (a) o constituinte n\u00e3o disse quem \u00e9 o titular do servi\u00e7o (quem o fez foi a Lei 11.445\/2007 a partir das modifica\u00e7\u00f5es da Lei 14.026\/2020) e (b) no \u00fanico momento em que o constituinte abordou a compet\u00eancia para legislar sobre o tema, determinou que compete \u00e0 Uni\u00e3o estabelecer \u201cdiretrizes gerais\u201d. De resto, nada mais disse.<\/p>\n\n\n\n

Sendo assim, proponho ao leitor um racioc\u00ednio l\u00f3gico muito simples: se as normas de refer\u00eancia s\u00e3o diretrizes gerais, a ANA, com base no referido dispositivo da CF\/1988, poderia plenamente editar tais regras, as quais n\u00e3o dependem de nenhuma ades\u00e3o ou anu\u00eancia. Estaria a exercer a compet\u00eancia deferida pela Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Em outras palavras: se o constituinte deferiu \u00e0 Uni\u00e3o a possibilidade de estabelecer diretrizes gerais, ele pode edit\u00e1-las com car\u00e1ter vinculativo \u2013 assim como o faz em outros setores. E o legislador deferiu esta capacidade a uma entidade federal da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica indireta.<\/p>\n\n\n\n

E, por v\u00e1rios motivos, isto n\u00e3o violaria a prorrogativa da titularidade do servi\u00e7o p\u00fablico deferida pela Lei 14.026\/2020 ao munic\u00edpio. De outro lado, lendo sistematicamente esta mesma legisla\u00e7\u00e3o, fixou-se tamb\u00e9m expressamente a capacidade da ANA em editar normas de refer\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

Ent\u00e3o, seria contradit\u00f3rio que a mesma legisla\u00e7\u00e3o fixasse a titularidade do servi\u00e7o e alocasse um poder normativo a outra entidade. Mas n\u00e3o h\u00e1 contrassenso, porque a capacidade da ANA estabelecer \u201cdiretrizes gerais\u201d adv\u00e9m do texto normativo de hierarquia maior, o que imp\u00f5e uma leitura ou interpreta\u00e7\u00e3o da lei conforme o texto constitucional. Isto porque, lendo sistematicamente o restante da lei que justamente regula o conte\u00fado das normas de refer\u00eancia, pode existir a ideia de \u201cfixa\u00e7\u00e3o de diretrizes\u201d vinculativas.<\/p>\n\n\n\n

Mas voltemos aos argumentos da tese que defende a anu\u00eancia \u00e0s normas de refer\u00eancia, e n\u00e3o sua obrigatoriedade, a qual possui lastro no antes referido art. 50 do novo marco. Pensamos que se poderia dar uma outra interpreta\u00e7\u00e3o: ali n\u00e3o conteria um \u201cincentivo \u00e0 ades\u00e3o\u201d, mas uma san\u00e7\u00e3o<\/em> por quem descumpre normas vinculantes.<\/p>\n\n\n\n

E uma \u201cpista\u201d desta ideia de penalidade aqui mencionada est\u00e1 no art. 23, \u00a7 1\u00ba-B, da Lei n\u00ba 11.445\/2007: \u201cSelecionada a ag\u00eancia reguladora mediante contrato de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os, ela n\u00e3o poder\u00e1 ser alterada at\u00e9 o encerramento contratual, salvo se deixar de adotar as normas de refer\u00eancia da ANA ou se estabelecido de acordo com o prestador de servi\u00e7os.<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Concluindo: a observ\u00e2ncia das normas de refer\u00eancia n\u00e3o \u00e9 uma op\u00e7\u00e3o ou uma escolha, porque, caso assim n\u00e3o se o fa\u00e7a, h\u00e1 a possibilidade de rompimento do ajuste que a ag\u00eancia possui para com o titular do servi\u00e7o \u2013 uma expia\u00e7\u00e3o grave, diga-se de passagem.<\/p>\n\n\n\n

O objeto das normas de refer\u00eancia mant\u00e9m a voca\u00e7\u00e3o de ser uma diretriz, na linha do texto constitucional. Por todos: veja que o seu conte\u00fado contemplar\u00e1 os \u201cprinc\u00edpios estabelecidos no inciso I do caput do art. 2\u00ba da Lei 11.445\/2007\u201d (cf.<\/em> art. 4\u00ba, \u00a7 2\u00ba, da Lei 9.984\/2000).<\/p>\n\n\n\n

E isto fica ainda mais evidente pela lista de mat\u00e9rias que podem ser abordadas pelas normas de refer\u00eancia, todas elas listadas no mencionado art. 4\u00ba. Al\u00e9m do mais, como diretriz que \u00e9, a norma de refer\u00eancia dever\u00e1 ter como norte garantir a (1) uniformidade regulat\u00f3ria<\/em> e a (2) seguran\u00e7a jur\u00eddica<\/em>, estabelecendo padr\u00f5es equalizadores de disparidades normativas praticadas nos cinco mil e quinhentos munic\u00edpios brasileiros \u2013 art. 4\u00ba-A, \u00a7 7\u00ba.<\/p>\n\n\n\n

E o legislador foi al\u00e9m: regulou que a ANA disciplinar\u00e1, por meio de ato normativo, os requisitos e os procedimentos a \u201cserem observados\u201d pelas entidades encarregadas da regula\u00e7\u00e3o e da fiscaliza\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico. E mais, fixar\u00e1 normas para \u201ca comprova\u00e7\u00e3o da ado\u00e7\u00e3o das normas regulat\u00f3rias de refer\u00eancia\u201d. E tudo ser\u00e1 gradual, a fim de se possa, com o tempo se adaptar \u2013 art. 4\u00ba-B, \u00a7 1\u00ba, da Lei 9.984\/2000, inserido pela Lei 14.026\/2000.<\/p>\n\n\n\n

Pergunto: o texto legal parece fazer um \u201cconvite\u201d \u00e0 ades\u00e3o? N\u00e3o me parece. Tanto que o \u00a7 2\u00ba do mesmo art. 4\u00ba-B disp\u00f5e como se dar\u00e1 a verifica\u00e7\u00e3o da ado\u00e7\u00e3o das normas de refer\u00eancia nacionais para a regula\u00e7\u00e3o da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico. Assim, estar-se-ia inclusive a fiscalizar quem n\u00e3o adota tais atos editados pela ANA.<\/p>\n\n\n\n

Poder-se-ia ainda alegar que em nenhum momento o legislador disse claramente que a norma de refer\u00eancia seria vinculante ou por ades\u00e3o. O art. 25-A trata da compet\u00eancia da ANA em editar tais regras para normatizar o setor, sem maiores digress\u00f5es acerca da sua imperatividade ou n\u00e3o. Este dispositivo segue o mesmo conte\u00fado o art. 4\u00ba-A da Lei 9.984\/2000 (que criou a ANA).<\/p>\n\n\n\n

Contudo, perceba comigo que o mesmo legislador pode ter fornecido \u201cpistas\u201d. O art. 22 do novo marco lista os objetivos da regula\u00e7\u00e3o, e determina j\u00e1 ali que se o fa\u00e7a com \u201ca observ\u00e2ncia das normas de refer\u00eancia\u201d (art. 22, inciso I). E repete que as ag\u00eancias subnacionais tamb\u00e9m observem \u201cas diretrizes determinadas pela ANA\u201d (art. 23). Estes verbos no imperativo seriam um \u201cconvite\u201d a respeitar as tais regras de refer\u00eancia? Novamente, parece-me que n\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Conclus\u00e3o<\/strong>
Sem buscar outros artif\u00edcios fora do sistema jur\u00eddico constitucional e legal, ou seja, por meio de uma interpreta\u00e7\u00e3o simples pode-se defender a tese de que as normas de refer\u00eancia s\u00e3o vinculantes a todos os operadores do sistema, independentemente se h\u00e1 ou n\u00e3o uma op\u00e7\u00e3o clara como condi\u00e7\u00e3o para se receber recursos federais.<\/p>\n\n\n\n

Esta ideia pretendeu demonstrar que n\u00e3o est\u00e1 presente no novo marco do saneamento uma alternativa em aderir ou n\u00e3o, porque, caso se descumpra as normas de refer\u00eancia da ANA, suportar-se-\u00e3o determinados \u00f4nus. E toda regra que \u00e9 estruturada desta forma \u00e9 vinculante: \u201cdescri\u00e7\u00e3o da conduta\u201d + \u201cpreceito ou consequ\u00eancia\u201d.<\/p>\n\n\n\n

A tese posta entende que as normas de refer\u00eancia s\u00e3o diretrizes editadas para pautar todo o setor do saneamento b\u00e1sico, com a finalidade de uniformizar e dar seguran\u00e7a jur\u00eddica. E que o n\u00e3o cumprimento pode (1) ter como consequ\u00eancia a extin\u00e7\u00e3o do contrato com a ag\u00eancia; (2) o n\u00e3o recebimento dos mencionados recursos p\u00fablico da Uni\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Mas n\u00e3o s\u00f3: (3) se s\u00e3o regras vinculativas, poder-se-ia anular as cl\u00e1usulas contratuais, a regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria subnacional, os planos de saneamento em desacordo com as diretrizes da ANA. Em suma, pretendeu-se aqui expor duas teses contrapostas, e que podem ser plenamente defens\u00e1veis. Ent\u00e3o e por fim, deixo a seguinte pergunta ao leitor: as normas de refer\u00eancia da ANA s\u00e3o ou n\u00e3o obrigat\u00f3rias a todos<\/em>? Voc\u00ea defenderia qual das teses<\/em>?<\/p>\n\n\n\n

*Juliano Heinen \u00e9 consultor na \u00e1rea do direito regulat\u00f3rio, professor de direito administrativo, doutor e p\u00f3s-doutor em direito pela UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul) e procurador do Estado do Rio Grande do Sul.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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