{"id":15545,"date":"2024-02-20T11:00:00","date_gmt":"2024-02-20T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=15545"},"modified":"2024-02-21T10:40:59","modified_gmt":"2024-02-21T13:40:59","slug":"o-uso-das-aguas-publicas-e-seus-desafios-para-a-infraestrutura-como-regular-o-espelho-dagua","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/o-uso-das-aguas-publicas-e-seus-desafios-para-a-infraestrutura-como-regular-o-espelho-dagua\/","title":{"rendered":"O uso das \u00e1guas p\u00fablicas e seus desafios para a infraestrutura: como regular o espelho d\u2019\u00e1gua?"},"content":{"rendered":"\n

Andr\u00e9 Cyrino*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Os setores de infraestrutura do Brasil possuem os mais variados gargalos regulat\u00f3rios. Problemas de entrada, pre\u00e7o e excessos n\u00e3o faltam. No setor portu\u00e1rio e em todos aqueles que se valem das \u00e1guas p\u00fablicas, um desafio importante relaciona-se \u00e0 regula\u00e7\u00e3o do uso do espelho d\u2019\u00e1gua.<\/p>\n\n\n\n

E aqui h\u00e1 quest\u00e3o fundamental: saber se<\/em> e como<\/em> se deve pagar pelo uso desse bem p\u00fablico imprescind\u00edvel para o setor. Mais do que isso: saber a quem compete definir o regime financeiro aplic\u00e1vel. A quest\u00e3o pode implicar dois cen\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

De um lado, numa vis\u00e3o tradicional, a hip\u00f3tese envolveria uma defini\u00e7\u00e3o simples e isolada de uso de bem p\u00fablico. Tem-se aqui bem da Uni\u00e3o, conforme a Constitui\u00e7\u00e3o. E, a teor do art. 18, \u00a72\u00ba da Lei 9.636\/1998, a cess\u00e3o sobre o espa\u00e7o f\u00edsico em \u00e1guas p\u00fablicas da Uni\u00e3o, de forma gratuita ou mediante condi\u00e7\u00f5es especiais, dependeria do crivo do Poder Executivo central.<\/p>\n\n\n\n

Nesse cen\u00e1rio, dentro da organiza\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica federal, caberia \u00e0 SPU (Secretaria de Patrim\u00f4nio da Uni\u00e3o) definir uma metodologia de cobran\u00e7a. De outro, numa vis\u00e3o sist\u00eamica, h\u00e1 certas hip\u00f3teses que est\u00e3o submetidas a um regime regulat\u00f3rio especial. \u00c9 o caso, por exemplo, da explora\u00e7\u00e3o da atividade portu\u00e1ria, cuja regula\u00e7\u00e3o \u00e9 de compet\u00eancia da ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios) por for\u00e7a de lei.<\/p>\n\n\n\n

No \u00e2mbito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica federal, parece prevalecer a primeira vis\u00e3o. Foi assim que a SPU tomou para si essa responsabilidade e editou, primeiro, a Portaria SPU 404\/2012 e depois, de forma estruturada e espec\u00edfica para o setor portu\u00e1rio, a Portaria SPU 7.145\/2018.<\/p>\n\n\n\n

Essa \u00faltima norma disp\u00f5e de forma ampla sobre a destina\u00e7\u00e3o dos terrenos e espa\u00e7os f\u00edsicos em \u00e1guas p\u00fablicas da Uni\u00e3o que integrem a \u00e1rea do porto organizado, com a previs\u00e3o de cobran\u00e7a de pre\u00e7o p\u00fablico a ser definido pela SPU. Mas essa seria a melhor op\u00e7\u00e3o?<\/p>\n\n\n\n

Do ponto de vista da regula\u00e7\u00e3o, entendo que h\u00e1 boas raz\u00f5es para rejeitar esse caminho. N\u00e3o que a SPU n\u00e3o possa (ou n\u00e3o deva) estar atenta ao patrim\u00f4nio p\u00fablico. Mas porque numa percep\u00e7\u00e3o contempor\u00e2nea, tem-se que a regula\u00e7\u00e3o possui din\u00e2micas e dimens\u00f5es que v\u00e3o muito al\u00e9m de uma simples preocupa\u00e7\u00e3o arrecadat\u00f3ria \u2013 foco natural desse \u00f3rg\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Penso que andaria melhor a modelagem do setor se o tema fosse preocupa\u00e7\u00e3o da ANTAQ. Afinal, \u00e9 da ANTAQ a capacidade para regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de transporte aquavi\u00e1rio e de explora\u00e7\u00e3o da infraestrutura portu\u00e1ria[1]<\/a> \u2013 e n\u00e3o da SPU, cujas compet\u00eancias, primordialmente de gest\u00e3o patrimonial, s\u00e3o insuficientes para a compress\u00e3o abrangente necess\u00e1ria para o setor[2]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 da ANTAQ a miss\u00e3o de avaliar eventuais efeitos sist\u00eamicos no setor regulado. E, por isso, a ag\u00eancia foi criada com a autonomia e a especializa\u00e7\u00e3o necess\u00e1rias. Tal o caminho de efici\u00eancia regulat\u00f3ria demandada pela literatura[3]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Os agentes econ\u00f4micos portu\u00e1rios e outros correlatos exigem decis\u00f5es de complexidade que envolvem diversos agentes econ\u00f4micos com impactos nacionais e internacionais. A cria\u00e7\u00e3o de cobran\u00e7as para determinados agentes acaba afetando a rede como um todo, com impactos que devem ser avaliados por uma ag\u00eancia reguladora dotada de capacidade t\u00e9cnica espec\u00edfica.<\/p>\n\n\n\n

Da\u00ed a demanda por especializa\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria hol\u00edstica; o que jamais foi o des\u00edgnio da SPU. Seu modelo institucional n\u00e3o permite uma vis\u00e3o ampla a respeito das consequ\u00eancias sist\u00eamicas da cria\u00e7\u00e3o de cobran\u00e7as adicionais. A SPU n\u00e3o possui a voca\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica para decifrar os est\u00edmulos ou desest\u00edmulos que suas decis\u00f5es geram no comportamento dos agentes econ\u00f4micos, ainda mais em um setor de infraestrutura complexo.<\/p>\n\n\n\n

Por lidar, cotidianamente, com conflitos relacionados aos bens da Uni\u00e3o \u2013 e n\u00e3o a impactos regulat\u00f3rios no setor portu\u00e1rio \u2013 a SPU carece da capacita\u00e7\u00e3o para realizar aprecia\u00e7\u00f5es macroestruturais. Deve ser da ANTAQ, portanto, a compet\u00eancia para avaliar os desincentivos ou fomentos espec\u00edficos, realizando diagn\u00f3sticos e progn\u00f3sticos sobre os resultados.<\/p>\n\n\n\n

H\u00e1, ainda, uma quest\u00e3o concreta que justifica a atribui\u00e7\u00e3o dessa compet\u00eancia para uma ag\u00eancia reguladora. \u00c9 que as balizas da opera\u00e7\u00e3o como a de portos, instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias e outras que demandam uso das \u00e1guas p\u00fablicas costumam ser definidas em instrumentos contratuais firmados com as empresas privadas.<\/p>\n\n\n\n

Assim, essas empresas, ao firmarem os respectivos contratos, sabem de antem\u00e3o quais s\u00e3o as condi\u00e7\u00f5es financeiras do neg\u00f3cio que est\u00e3o assumindo, o que lhes confere previsibilidade. O equil\u00edbrio econ\u00f4mico desse contrato \u00e9 formatado pelo Poder Concedente, ao qual cabe delimitar as hip\u00f3teses de cobran\u00e7a a que o particular contratado estar\u00e1 sujeito para viabilizar o correto uso dos bens p\u00fablicos que lhes foram cedidos.<\/p>\n\n\n\n

Sob outro enfoque, uma regula\u00e7\u00e3o bem-informada no setor deve estar atenta \u00e0 dinamiza\u00e7\u00e3o dos investimentos portu\u00e1rios em infraestrutura \u2013 objetivos primordiais da Lei 12.815\/2013.<\/p>\n\n\n\n

Indevidas sobrecargas institu\u00eddas pela Uni\u00e3o v\u00e3o de encontro aos objetivos expressos pelo legislador, que busca atrair investimentos privados e garantir a moderniza\u00e7\u00e3o da rede portu\u00e1ria brasileira. Qualquer atividade interventiva estatal deve respeitar as balizas e as inten\u00e7\u00f5es fixadas pela lei.<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, uma norma da Secretaria do Patrim\u00f4nio da Uni\u00e3o \u2013 SPU que exija cobran\u00e7a pela cess\u00e3o de uso do espelho d\u2019\u00e1gua n\u00e3o se harmoniza com a pol\u00edtica econ\u00f4mica orientada para o setor.<\/p>\n\n\n\n

O TRF-1 (Tribunal Regional Federal da 1\u00aa Regi\u00e3o) caminhou nesse sentido. Em a\u00e7\u00e3o coletiva, a 7\u00aa Turma dessa Corte reconheceu a invalidade dessa cobran\u00e7a \u2013 feita, ent\u00e3o, com base na Portaria SPU 404\/2012 \u2013 e determinou a suspens\u00e3o dos efeitos da portaria em rela\u00e7\u00e3o aos membros da ABTP (Associa\u00e7\u00e3o Brasileira dos Terminais Portu\u00e1rios). Nos termos do voto do relator, \u201ca explora\u00e7\u00e3o dos portos \u00e9 disciplinada por leis especiais, cabendo \u00e0 ANTAQ e n\u00e3o a SPU a compet\u00eancia dispor sobre a respectiva remunera\u00e7\u00e3o pelo uso<\/em>\u201d[4]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

A invalidade da cobran\u00e7a foi posteriormente confirmada em janeiro de 2022. Em sede de reclama\u00e7\u00e3o apresentada pela ABTP, o TRF-1 deferiu pedido para suspender os efeitos da Portaria SPU 7.145\/2018, que reeditou o dever de pagamento de pre\u00e7o p\u00fablico sobre o uso do espelho d\u00b4\u00e1gua[5]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Nos termos dessa nova decis\u00e3o, o Tribunal \u201cassegurou \u00e0 reclamante o n\u00e3o pagamento da cobran\u00e7a de retribui\u00e7\u00e3o pela utiliza\u00e7\u00e3o de espa\u00e7o f\u00edsico em \u00e1guas p\u00fablicas portu\u00e1rias, institu\u00edda por Portaria editada pela Secretaria do Patrim\u00f4nio da Uni\u00e3o \u2013 SPU, ao concluir que cabe \u00e0 ANTAQ dispor sobre a explora\u00e7\u00e3o da atividade portu\u00e1ria. Portanto, esta Corte declarou a compet\u00eancia exclusiva da ANTAQ, o que implica dizer, qualquer nova portaria ou posicionamento da SPU sobre o mesmo tema constitui viola\u00e7\u00e3o \u00e0 decis\u00e3o proferida na Apela\u00e7\u00e3o 0036080-60.2012.4.01.3400<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Ou seja, o Tribunal entendeu que a exist\u00eancia de um regime regulat\u00f3rio espec\u00edfico deve se sobrepor a iniciativas arrecadat\u00f3rias mais amplas da SPU. Na disputa de compet\u00eancias institucionais, privilegiou-se a atribui\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica especializada da ANTAQ.<\/p>\n\n\n\n

Em suma: numa tens\u00e3o entre gest\u00e3o patrimonial isolada e regula\u00e7\u00e3o sist\u00eamica, deve prevalecer, como regra, a segunda. A seguran\u00e7a jur\u00eddica e as demandas por racionalidade indicam que o regulador reconhe\u00e7a isso e tome para si a miss\u00e3o de disciplinar a quest\u00e3o. Tal a escolha condizente com abordagens sist\u00eamicas de problemas complexos que demandam especializa\u00e7\u00e3o, transpar\u00eancia e procedimentos t\u00edpicos de entidades reguladoras.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> V. Lei 10.233\/2001, art. 23, I-V e art. 27, XXII.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a>V. Decreto 11.437\/2023, art. 40. <\/em><\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> Destaco o levantamento que consta no livro \u201cDireito constitucional regulat\u00f3rio\u201d<\/em>, de minha autoria, publicado em 2018.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> V. Apela\u00e7\u00e3o C\u00edvel 0036080-60.2012.4.01.3400, julgada pela S\u00e9tima Turma do TRF-1 em 15\/12\/2016. O caso tramita, hoje, no Superior Tribunal de Justi\u00e7a (ref. Agravo em Recurso Especial n\u00ba 2.096.238).<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> Ref<\/em>. Reclama\u00e7\u00e3o n\u00ba 1026943-42.2018.4.01.0000. A decis\u00e3o foi proferida em 25\/01\/2022 pela Ju\u00edza Federal Convocada Rosimayre Gon\u00e7alves de Carvalho. Aguarda-se o julgamento do agravo interno interposto pela Uni\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

*Andr\u00e9 Cyrino \u00e9 professor de Direito Administrativo da UERJ (Universidade do Estado do Rio de Janeiro).<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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