{"id":15627,"date":"2024-03-05T11:00:00","date_gmt":"2024-03-05T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=15627"},"modified":"2024-03-05T17:49:36","modified_gmt":"2024-03-05T20:49:36","slug":"como-dirigir-uma-licitacao-por-meio-da-concessao-por-adesao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/como-dirigir-uma-licitacao-por-meio-da-concessao-por-adesao\/","title":{"rendered":"Como dirigir uma licita\u00e7\u00e3o por meio da concess\u00e3o por ades\u00e3o?"},"content":{"rendered":"\n

Mauricio Portugal Ribeiro*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Com o nobre objetivo de disseminar a elabora\u00e7\u00e3o e celebra\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o e PPP (parcerias p\u00fablico-privadas) para os estados e munic\u00edpios menores do pa\u00eds, desde 2019 tem se discutido a possibilidade de mudan\u00e7a das leis de concess\u00e3o e PPP para ado\u00e7\u00e3o do instituto das concess\u00f5es por ades\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

No Anteprojeto de Lei Geral de Concess\u00f5es aprovado em 2020 por comiss\u00e3o nomeada pela C\u00e2mara dos Deputados para sua elabora\u00e7\u00e3o, constaram dispositivos autorizando a concess\u00e3o por ades\u00e3o. Felizmente, o referido anteprojeto n\u00e3o teve seguimento.<\/p>\n\n\n\n

Mas, o tema das concess\u00f5es por ades\u00e3o volta a ser debatido em vista de estar em discuss\u00e3o, na esfera federal, um anteprojeto dessa vez de reforma das leis de concess\u00e3o e PPP vigentes, capitaneado pelo deputado Arnaldo Jardim (Cidadania-SP), com o apoio da Casa Civil da Presid\u00eancia da Rep\u00fablica e do Minist\u00e9rio da Fazenda.<\/p>\n\n\n\n

As concess\u00f5es por ades\u00e3o, como o pr\u00f3prio nome sugere, seriam contratos de concess\u00e3o celebrados por entes governamentais por meio da sua ades\u00e3o a licita\u00e7\u00f5es de concess\u00f5es de outros entes governamentais, por exemplo, de outros estados ou outros munic\u00edpios.<\/p>\n\n\n\n

O objetivo seria evitar que entes governamentais menores tenham que passar por todo o processo de prepara\u00e7\u00e3o necess\u00e1rio \u00e0 celebra\u00e7\u00e3o de um contrato de concess\u00e3o: contrata\u00e7\u00e3o de consultores, realiza\u00e7\u00e3o de estudos de viabilidade t\u00e9cnica, econ\u00f4mico-financeira e jur\u00eddica, modelagem e estrutura\u00e7\u00e3o de edital de licita\u00e7\u00e3o e minuta de contrato de concess\u00e3o, e realiza\u00e7\u00e3o da licita\u00e7\u00e3o, processo esse que, de ponta a ponta, normalmente demora mais que dois anos.<\/p>\n\n\n\n

Esses entes governamentais aderentes abreviariam, assim, esse processo, simplesmente utilizando procedimento de contrata\u00e7\u00e3o de concess\u00e3o em curso ou j\u00e1 realizado por outros munic\u00edpios, estados ou pela Uni\u00e3o. Para isso, lei federal estabeleceria a prerrogativa de entes governamentais aderirem a concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos de outros entes governamentais.<\/p>\n\n\n\n

Malgrado a boa inten\u00e7\u00e3o, n\u00e3o me parece que autorizar a ades\u00e3o de entes governamentais a concess\u00f5es realizadas por outros entes seja uma boa ideia.<\/p>\n\n\n\n

Imaginem que a lei estabele\u00e7a a prerrogativa de entes governamentais aderirem a concess\u00f5es estruturadas por outros entes governamentais at\u00e9 o encerramento da consulta p\u00fablica do edital de licita\u00e7\u00e3o, ou at\u00e9 a sua publica\u00e7\u00e3o final para licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

E que, por exemplo, um conjunto de munic\u00edpios liderados por uma capital de estado, ou pelo governo do Estado, tenham contratado o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social) para estruturar estudo para a concess\u00e3o de servi\u00e7os no setor de saneamento.<\/p>\n\n\n\n

Ao saber que o BNDES foi contratado e a exata \u00e1rea de abrang\u00eancia do estudo que ele realizaria, a empresa Y (referida, de agora em diante simplesmente como \u201cY\u201d), interessada na concess\u00e3o e com grande penetra\u00e7\u00e3o pol\u00edtica na regi\u00e3o, resolve aproveitar-se do instituto da concess\u00e3o por ades\u00e3o para maximizar as suas chances de ganhar a licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Para isso, Y convence os prefeitos dos munic\u00edpios pr\u00f3ximos \u00e0 \u00e1rea que o BNDES est\u00e1 estudando a realizar na \u00faltima hora, por exemplo nos \u00faltimos dias da consulta p\u00fablica, a ades\u00e3o, e a manter essa informa\u00e7\u00e3o sobre a decis\u00e3o de realizar a futura ades\u00e3o, tanto quanto poss\u00edvel, em sigilo.<\/p>\n\n\n\n

Sabendo que os munic\u00edpios v\u00e3o realizar a ades\u00e3o, Y realiza estudos sobre os custos de investimento, operacionais e as receitas potenciais a serem obtidas com a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os nos munic\u00edpios que ser\u00e3o aderentes \u00e0 licita\u00e7\u00e3o. Dessa forma, ele ter\u00e1 vantagem competitiva na licita\u00e7\u00e3o, pois ser\u00e1 o \u00fanico a ter informa\u00e7\u00f5es confi\u00e1veis sobre o impacto da ades\u00e3o a ser realizada sobre o projeto em estrutura\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Para evitar que Y conseguisse obter vantagem na licita\u00e7\u00e3o, o BNDES teria que, ap\u00f3s a ocorr\u00eancia da ades\u00e3o, fazer estudos complementares abrangendo os munic\u00edpios aderentes. Para isso, seria necess\u00e1rio aditar os contratos com seus consultores e eventualmente rever os estudos j\u00e1 realizados.<\/p>\n\n\n\n

Isso pode atrasar o projeto em mais de um ano, e, se a decis\u00e3o de realiza\u00e7\u00e3o do projeto tiver sido tomada em momento em que ele se enquadrava no cronograma pol\u00edtico \u2013 de maneira a haver entrega de obras ainda durante o mandato dos chefes do poder executivo que tomaram originariamente a decis\u00e3o de estruturar a concess\u00e3o \u2013 o pedido de ades\u00e3o desalinhar\u00e1 o projeto em rela\u00e7\u00e3o ao cronograma pol\u00edtico.<\/p>\n\n\n\n

Note-se que, se, ap\u00f3s a ades\u00e3o, os entes governamentais que promoveram a estrutura\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o e o BNDES preferirem n\u00e3o fazer estudos complementares, isso aumentar\u00e1 as chances de sucesso da estrat\u00e9gia de Y, que ter\u00e1 mais informa\u00e7\u00e3o que qualquer outro participante da licita\u00e7\u00e3o sobre os munic\u00edpios aderentes, e, portanto, maior chance de vencer a licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Esse caso hipot\u00e9tico evidencia que a concess\u00e3o por ades\u00e3o cria um privil\u00e9gio para entes governamentais que, de \u00faltima hora e sem qualquer planejamento, resolvem participar de um processo de concess\u00e3o promovido por outros entes governamentais, com alto risco de (a) inviabilizar ou dificultar a realiza\u00e7\u00e3o de concess\u00e3o por aqueles entes governamentais que se organizaram adequadamente para realiz\u00e1-la, e\/ou de (b) piorar substancialmente a qualidade do conjunto de informa\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias a promover a isonomia na licita\u00e7\u00e3o, com chances de algum potencial participante mal intencionado usar essas circunst\u00e2ncias para dirigir a licita\u00e7\u00e3o. Portanto, a ado\u00e7\u00e3o de regras que autorizem as concess\u00f5es por ades\u00e3o certamente piorar\u00e1 o ambiente de neg\u00f3cios do mundo das concess\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Um outro cen\u00e1rio poss\u00edvel, este tamb\u00e9m cogitado pelo Anteprojeto de Lei Geral de Concess\u00f5es de 2020, \u00e9 permitir a ades\u00e3o de entes governamentais a contratos de concess\u00e3o, mesmo ap\u00f3s a sua assinatura, desde que com a aquiesc\u00eancia do poder concedente e do concession\u00e1rio originais.<\/p>\n\n\n\n

A partir da aprova\u00e7\u00e3o dessa regra, se eu fosse concession\u00e1rio de qualquer servi\u00e7o que se preste a uma expans\u00e3o territorial, eu colocaria no centro da minha estrat\u00e9gia de crescimento o convencimento dos prefeitos dos munic\u00edpios lindeiros \u00e0 \u00e1rea da minha concess\u00e3o para aderir ao meu contrato de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Evidentemente, eu me focaria apenas nos munic\u00edpios cuja ades\u00e3o gere benef\u00edcios para a minha concess\u00e3o. Parte desse benef\u00edcio pode ser devolvido ao poder concedente origin\u00e1rio, o que certamente o tornaria meu aliado nesse processo de expans\u00e3o territorial da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

Mas qual o problema disso? A press\u00e3o competitiva \u2013 que em neg\u00f3cios com estrutura econ\u00f4mica de monop\u00f3lio ocorre somente durante a licita\u00e7\u00e3o pelo contrato de concess\u00e3o \u2013 \u00e9 eliminada em prol da expans\u00e3o da \u00e1rea da concess\u00e3o. \u00c9 como se por altera\u00e7\u00e3o de lei federal se eliminasse a obriga\u00e7\u00e3o constitucional de pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o para essas concess\u00f5es, o que \u00e9 evidentemente inconstitucional.<\/p>\n\n\n\n

A concess\u00e3o que adere supostamente usaria a licita\u00e7\u00e3o realizada para a concess\u00e3o origin\u00e1ria. Mas, isso simplesmente n\u00e3o funciona. Na pr\u00e1tica, os dados por exemplo de cobertura dos servi\u00e7os de \u00e1gua e esgoto do munic\u00edpio que adere podem ser muito diferentes daqueles do munic\u00edpio que realizou a licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Os desafios para a gera\u00e7\u00e3o de receita com a presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o tamb\u00e9m: por exemplo, \u00e9 poss\u00edvel que o munic\u00edpio aderente tenha uma quantidade de \u00e1reas irregulares, favelas, etc. na qual o servi\u00e7o deve ser prestado em extens\u00e3o substancialmente superior ao do munic\u00edpio que era o poder concedente origin\u00e1rio. Tamb\u00e9m os custos para implanta\u00e7\u00e3o da infraestrutura podem ser muito diferentes do dos entes governamentais que concederam originalmente o servi\u00e7o.<\/p>\n\n\n\n

O resultado disso \u00e9 o que eu chamaria de um \u201cjogo de faz de conta\u201d. Em nome da expans\u00e3o da \u00e1rea concedida, fazemos de conta que a licita\u00e7\u00e3o origin\u00e1ria representa de alguma forma a situa\u00e7\u00e3o do munic\u00edpio aderente e o potencial de transfer\u00eancia aos usu\u00e1rios de ganhos de efici\u00eancia que poderiam ser gerados no munic\u00edpio aderente, o que qualquer especialista em infraestruturas sabe que simplesmente n\u00e3o \u00e9 verdade.   <\/p>\n\n\n\n

Enfim, a ado\u00e7\u00e3o do instituto da ades\u00e3o n\u00e3o me parece uma boa ideia pois tornar\u00e1 o ambiente de neg\u00f3cios das concess\u00f5es e PPPs pior: (a) dar\u00e1 direito a entes governamentais que n\u00e3o se organizaram para a realiza\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es de perturbar o processo de contrata\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es de outros entes; (b) tornando esses processos mais vulner\u00e1veis a estrat\u00e9gias de dirigismo contratual; (c) criando pela via legal a possibilidade de descumprimento da obriga\u00e7\u00e3o constitucional de pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o para celebra\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Com a palavra os nossos legisladores federais.<\/p>\n\n\n\n

*Mauricio Portugal Ribeiro \u00e9 s\u00f3cio da Portugal Ribeiro Advogados, especializado na estrutura\u00e7\u00e3o, nos aspectos regulat\u00f3rios e no equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de contratos de concess\u00f5es comuns e PPPs. \u00c9 tamb\u00e9m professor da p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o da Faculdade de Direito da FGV (Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas), S\u00e3o Paulo (SP)<\/strong>.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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