{"id":15701,"date":"2024-03-11T11:00:00","date_gmt":"2024-03-11T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=15701"},"modified":"2024-03-05T11:27:24","modified_gmt":"2024-03-05T14:27:24","slug":"as-concessoes-de-rodovias-entre-2023-e-2024-parte-ii-os-desafios-daqui-para-frente","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/as-concessoes-de-rodovias-entre-2023-e-2024-parte-ii-os-desafios-daqui-para-frente\/","title":{"rendered":"As concess\u00f5es de rodovias entre 2023 e 2024. Parte II: os desafios daqui para frente"},"content":{"rendered":"\n

Marco Aur\u00e9lio Barcelos*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 se viu que o ano de 2023 trouxe conquistas e avan\u00e7os importantes para a agenda das concess\u00f5es de rodovias no Brasil. Existe, al\u00e9m do mais, a expectativa de que o setor duplique de tamanho no horizonte pr\u00f3ximo, mobilizando bilh\u00f5es de reais. S\u00f3 o Minist\u00e9rio dos Transportes prev\u00ea realizar at\u00e9 13 leil\u00f5es em 2024, com investimentos da ordem de R$ 120 bilh\u00f5es, havendo, ainda, outros R$ 110 bilh\u00f5es que adviriam dos processos de otimiza\u00e7\u00e3o dos contratos em crise, no \u00e2mbito da Secex Consenso do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o). Poucos mercados no pa\u00eds ser\u00e3o capazes de impulsionar o volume de recursos relacionados \u00e0s rodovias brasileiras, e o Brasil caminha para se tornar l\u00edder mundial em concess\u00f5es rodovi\u00e1rias. Essa, sem d\u00favida, \u00e9 uma not\u00edcia positiva. Contudo, ela pressup\u00f5e o enfrentamento de grandes desafios para poder se tornar realidade.<\/p>\n\n\n\n

A quantidade de projetos em carteira, n\u00e3o s\u00f3 no plano federal, mas no n\u00edvel infranacional (lembrando que, entre outros, S\u00e3o Paulo, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul e Minas Gerais anunciaram novos pacotes de concess\u00f5es) traz \u00e0 tona a quest\u00e3o da atratividade dos leil\u00f5es. A exist\u00eancia de tantas oportunidades de neg\u00f3cios suscita a pergunta sobre se haver\u00e1 suficiente atores para atender a tudo o que ocorrer\u00e1.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 bem verdade que os governos t\u00eam se mostrado sens\u00edveis a esse contexto, buscando construir f\u00f3rmulas para melhorar a sustentabilidade financeira dos projetos e o apetite dos poss\u00edveis licitantes. A moderniza\u00e7\u00e3o da matriz de riscos dos contratos de concess\u00e3o e as a\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias empreendidas, especialmente no campo federal (Nova Pol\u00edtica de Outorgas, o RCR etc.), s\u00e3o bons demonstrativos disso.<\/p>\n\n\n\n

Entretanto, remanescem fronteiras a desbravar, cuja supera\u00e7\u00e3o ser\u00e1 crucial para o ano de 2024 e a robusta agenda de concess\u00f5es rodovi\u00e1rias que ele concentra. Dois aspectos, nesse particular, sobressaem no horizonte dos projetos futuros: o custo m\u00e9dio ponderado de capital aplic\u00e1vel \u00e0s concess\u00f5es do setor (no jarg\u00e3o: o \u201cWACC\u201d, de \u201cweighted average capital cost\u201d); e a precifica\u00e7\u00e3o dos investimentos \u2013 que h\u00e1 anos \u00e9 objeto de discuss\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Sobre o primeiro, tem-se a percep\u00e7\u00e3o do mercado de que as taxas internas de retorno das concess\u00f5es de rodovias estariam insuficientes para estimular o direcionamento de capitais para os novos projetos. O WACC regulat\u00f3rio sinaliza, em alguma medida, o valor da concess\u00e3o, dado um conjunto de premissas em um determinado contexto. \u00c9 certo que o custo de oportunidade de quem investe depende da assimila\u00e7\u00e3o que cada um faz da rela\u00e7\u00e3o retorno\/risco da iniciativa. Pois o que se tem entendido, na atualidade, \u00e9 que os riscos das concess\u00f5es de infraestrutura rodovi\u00e1ria no Pa\u00eds est\u00e3o elevados em face da remunera\u00e7\u00e3o que um empreendimento do tipo (que \u00e9 profundamente complexo) possa prover. A corroborar o entendimento, vale citar, entre outras, as ocorr\u00eancias clim\u00e1ticas e geol\u00f3gicas extraordin\u00e1rias recentes (entre inunda\u00e7\u00f5es e deslizamentos de encostas), que agravam a situa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Frente a esse cen\u00e1rio, a boa not\u00edcia \u00e9 que a ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) sinalizou estar engajada em promover a revis\u00e3o do WACC para o setor rodovi\u00e1rio, ainda este ano. Logo, o desafio a se enfrentar parece ser menos o de se revisitarem os par\u00e2metros do custo m\u00e9dio ponderado de capital dos projetos (trazendo as balizas at\u00e9 ent\u00e3o adotadas para patamares mais razo\u00e1veis) e, sim, promover os ajustes necess\u00e1rios o quanto antes, a fim de permitir que eles sejam aproveitados nos leil\u00f5es marcados j\u00e1 na primeira metade de 2024.<\/p>\n\n\n\n

Em outro polo, quanto ao tema \u201cprecifica\u00e7\u00e3o dos investimentos\u201d, o problema reside na inadequa\u00e7\u00e3o dos custos referenciais utilizados nas concess\u00f5es para se definir, por exemplo, o valor das obras de melhorias, restaura\u00e7\u00e3o, amplia\u00e7\u00e3o das vias etc. (o \u201cCapex\u201d, da express\u00e3o em ingl\u00eas \u201ccapital expenditure\u201d). Tradicionalmente, a estrutura\u00e7\u00e3o dos projetos de engenharia e os Evtea (estudos de viabilidade t\u00e9cnica, econ\u00f4mica e ambiental) das concess\u00f5es de rodovias tomam como base refer\u00eancias provenientes de sistemas oficiais, especialmente o Sicro (Sistema de Custos Referenciais de Obras), elaborado pelo DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes).<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, \u00e9 equivocado interpretar o Sicro como uma tabela, cujas composi\u00e7\u00f5es de custos seriam cl\u00e1usula p\u00e9trea opon\u00edvel aos \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos respons\u00e1veis pelo planejamento de obras \u2013 assim como \u00e0 pr\u00f3pria ANTT. O Decreto n\u00ba 7.983\/13, que traz regras para a elabora\u00e7\u00e3o dos or\u00e7amentos de refer\u00eancia de obras p\u00fablicas e servi\u00e7os de engenharia, j\u00e1 admite, no art. 8\u00ba, as devidas exce\u00e7\u00f5es \u00e0s refer\u00eancias daquele sistema.<\/p>\n\n\n\n

Ainda assim \u2013 e mesmo com consensos sobre as distor\u00e7\u00f5es decorrentes do uso do Sicro no ambiente das rodovias concedidas (os fatores de produtividade sendo, talvez, os mais ilustrativos) \u2013, a verdade \u00e9 que n\u00e3o se conseguiu at\u00e9 o momento validar uma alternativa que traduzisse melhor o dimensionamento dos custos das obras nas concess\u00f5es. E o resultado: o subdimensionamento dos valores do capex nos Evtea dos projetos concess\u00f3rios \u2013 o que, na ponta do l\u00e1pis, impacta o c\u00e1lculo de viabilidade do neg\u00f3cio (ele custar\u00e1 muito mais do que \u00e9 mostrado) e afugenta investidores.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 importante evoluir com a constru\u00e7\u00e3o de uma f\u00f3rmula eficaz e definitiva sobre o problema, o quanto antes. Para tal, v\u00e1rios atores devem atuar de forma articulada (ANTT, Minist\u00e9rio dos Transportes, Infra S.A. e o pr\u00f3prio DNIT), n\u00e3o podendo se esquecer do TCU e do setor privado. O ano de 2024, com a vigorosa carteira de leil\u00f5es que carrega, ter\u00e1 de ser capaz de dar conta dessa tarefa.<\/p>\n\n\n\n

Afora o tema da atratividade dos novos leil\u00f5es, outro assunto a ser acompanhado nos pr\u00f3ximos meses s\u00e3o as otimiza\u00e7\u00f5es dos contratos em crise, sob o rito da Instru\u00e7\u00e3o Normativa 91 do TCU, que criou a Secex Consenso. A conclus\u00e3o dos primeiros processos nessa seara servir\u00e1 de precedente hist\u00f3rico, solidificando o paradigma do consensualismo e refor\u00e7ando conceitos e princ\u00edpios inovadores que haviam sido antecipados na LINDB (Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro). Para concess\u00f5es que atravessavam, por exemplo, o caminho dif\u00edcil e em alguns casos desacreditado da relicita\u00e7\u00e3o, ser\u00e1 poss\u00edvel alcan\u00e7ar solu\u00e7\u00f5es definitivas e viabilizar uma onda adicional de investimentos na malha rodovi\u00e1ria no curto espa\u00e7o de tempo.<\/p>\n\n\n\n

Tamb\u00e9m a pauta tecnol\u00f3gica trar\u00e1 novidades no ano a acompanhar. O free-flow, tornado realidade em rodovias federais e estaduais, dever\u00e1 aparecer em mais trechos. Aguarda-se, al\u00e9m disso, aprimoramentos normativos para o instituto (at\u00e9 como resultado do 1\u00ba \u201csandbox\u201d regulat\u00f3rio da ANTT), o que pressup\u00f5e a revisita \u00e0 Resolu\u00e7\u00e3o n\u00ba 984 do Contran (Conselho Nacional de Tr\u00e2nsito), com a extin\u00e7\u00e3o, especialmente, daquilo que se previu como infra\u00e7\u00e3o continuada por duas horas, que traz disfuncionalidades operacionais graves, al\u00e9m de ser uma v\u00e1lvula de escape para a frustra\u00e7\u00e3o de receitas tarif\u00e1rias. Em paralelo, devem come\u00e7ar a ser testadas ferramentas tecnol\u00f3gicas mais sofisticadas para facilitar a vida dos usu\u00e1rios, ampliando os mecanismos de pagamento do ped\u00e1gio sob o sistema de livre passagem. Tais ferramentas tanto poder\u00e3o vir na forma de um portal \u00fanico de acesso, quanto poder\u00e3o incluir novas funcionalidades na Carteira Digital de Tr\u00e2nsito, fazendo com que os usu\u00e1rios, por exemplo, acessem diretamente canais de pagamento v\u00e1lidos para liquidar as tarifas em aberto.<\/p>\n\n\n\n

Sob o mesmo contexto tecnol\u00f3gico, esperam-se os resultados do \u201csandbox\u201d regulat\u00f3rio da ANTT sobre a pesagem em movimento, que tende a revolucionar a forma de fiscaliza\u00e7\u00e3o do limite de peso nas rodovias brasileiras. Com os dados a serem consolidados, ser\u00e1 poss\u00edvel identificar a necessidade de altera\u00e7\u00f5es normativas para o funcionamento da metodologia, assim como confirmar a viabilidade t\u00e9cnica do aparato tecnol\u00f3gico dispon\u00edvel hoje.<\/p>\n\n\n\n

Em outro frente, seguem como desafio para 2024 as respostas aos efeitos da Covid-19. Aguardam-se solu\u00e7\u00f5es definitivas para os desequil\u00edbrios desencadeados pela pandemia, tanto em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 demanda (\u00e9 o caso que tramita na Artesp \u2013 Ag\u00eancia de Transporte do Estado de S\u00e3o Paulo, j\u00e1 em fase de defini\u00e7\u00e3o do m\u00e9todo de c\u00e1lculo), quanto em rela\u00e7\u00e3o ao estouro do pre\u00e7o dos insumos para as obras rodovi\u00e1rias (que vem sendo discutido, por exemplo, na Agergs \u2013 Ag\u00eancia Estadual de Regula\u00e7\u00e3o dos Servi\u00e7os P\u00fablicos Delegados do Rio Grande do Sul e na pr\u00f3pria ANTT).<\/p>\n\n\n\n

Sobre poss\u00edveis desequil\u00edbrios, al\u00e9m do mais, a promulga\u00e7\u00e3o recente da Reforma Tribut\u00e1ria intensificou alguns alertas: a n\u00e3o-inclus\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o de rodovias no \u00e2mbito dos regimes espec\u00edficos de tributa\u00e7\u00e3o constantes do art. 156-A, \u00a7 6\u00ba, VI, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, fez com que a leis complementares regulamentadoras do assunto se tornassem algo cr\u00edtico para o ano.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, o poss\u00edvel aumento das al\u00edquotas efetivas em concess\u00f5es de infraestrutura por for\u00e7a das novas regras aprovadas induz \u00e0 prioriza\u00e7\u00e3o dos processos de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos afetados. No setor de rodovias, antev\u00ea-se impacto da ordem de 98% sobre a carga a ser suportada por algumas concession\u00e1rias, circunst\u00e2ncia que exigir\u00e1 provid\u00eancias regulat\u00f3rias c\u00e9leres para atenuar o efeito sobre o caixa e evitar, at\u00e9 mesmo, o comprometimento da higidez financeira dos projetos. Mais que a mera prioriza\u00e7\u00e3o dos reequil\u00edbrios, na verdade, deve-se cristalizar o emprego de medidas cautelares ou antecipat\u00f3rias, fixando-se prazos para que elas ocorram, a fim de afastar a in\u00e9rcia dos poderes concedentes ou dos reguladores em todo o Brasil.<\/p>\n\n\n\n

Tamb\u00e9m sobre o tema, ser\u00e1 crucial aprofundar as discuss\u00f5es sobre os demais aspectos operacionais da tributa\u00e7\u00e3o p\u00f3s-reforma, tal como a defini\u00e7\u00e3o do fato gerador e da base de c\u00e1lculo para os investimentos em infraestrutura; a desonera\u00e7\u00e3o de investimentos de bens de capital; a forma e o prazo para o ressarcimento de cr\u00e9ditos acumulados etc. Todos esses itens informar\u00e3o a elabora\u00e7\u00e3o das leis complementares, cuja edi\u00e7\u00e3o \u00e9 esperada em 2024.<\/p>\n\n\n\n

Outro t\u00f3pico emergente, e que vale o registro, refere-se \u00e0 pauta da sustentabilidade. J\u00e1 se tem verificado, nas concess\u00f5es de rodovias, significativa evolu\u00e7\u00e3o liderada por grupos empresariais relativamente \u00e0 assun\u00e7\u00e3o de metas de descarboniza\u00e7\u00e3o e neutralidade, bem como de diversidade e inclus\u00e3o. A tend\u00eancia, em 2024, \u00e9 a amplifica\u00e7\u00e3o desses compromissos por um n\u00famero cada vez mais representativo de concession\u00e1rias, com diretrizes estabelecidas de forma volunt\u00e1ria dentro do pr\u00f3prio setor, ou indicadas pelos \u00f3rg\u00e3os reguladores (destaque sendo dado \u00e0 ANTT, que inseriu a tem\u00e1tica de forma contundente na sua agenda).<\/p>\n\n\n\n

No mesmo contexto, sobreleva a tarefa de pensar a resili\u00eancia das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias em face de acontecimentos naturais adversos (cuja incid\u00eancia, como observado, vem se pronunciando). \u00c9 desej\u00e1vel, portanto, revisitar a matriz de riscos dos neg\u00f3cios concess\u00f3rios, buscando integrar o tratamento das intercorr\u00eancias caracteriz\u00e1veis como extraordin\u00e1rias aos elementos ambientais do clausulado padr\u00e3o dos contratos. Uma vez que tais intercorr\u00eancias extraordin\u00e1rias n\u00e3o s\u00e3o previs\u00edveis e n\u00e3o podem ser computadas nas propostas de potenciais licitantes, o ideal \u00e9 j\u00e1 deixar claro que a superveni\u00eancia delas ensejar\u00e1 reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro contratual (o que abreviar\u00e1 custos de transa\u00e7\u00e3o e afastar\u00e1 a sele\u00e7\u00e3o adversa).  <\/p>\n\n\n\n

Em id\u00eantica dire\u00e7\u00e3o, \u00e9 oportuno amplificar o trabalho de varredura sobre o grau de exposi\u00e7\u00e3o dos ativos rodovi\u00e1rios na atualidade, frente \u00e0s mudan\u00e7as clim\u00e1ticas, a fim de conceber um plano de novos investimentos para as concess\u00f5es em curso, orientados a antecipar e prevenir desastres. O rol de novos investimentos, nesse panorama, poderia compor uma pol\u00edtica p\u00fablica espec\u00edfica, objeto de matura\u00e7\u00e3o no ano corrente.<\/p>\n\n\n\n

E por falar em pauta ambiental, n\u00e3o se pode deixar de comentar os processos de licenciamento pendentes. Mencionou-se, acima, que v\u00e1rios projetos ser\u00e3o levados a leil\u00e3o nos pr\u00f3ximos meses. Para al\u00e9m deles, \u00e9 importante lembrar dos projetos que j\u00e1 est\u00e3o contratados e cujas obras, para avan\u00e7ar, requerem a expedi\u00e7\u00e3o das licen\u00e7as estabelecidas na legisla\u00e7\u00e3o. Diante desse panorama, tanto a Secretaria Especial para o Programa de Parcerias de Investimentos da Casa Civil da Presid\u00eancia da Rep\u00fablica, quanto o Minist\u00e9rio dos Transportes, cumprem papel central na tutela e na coordena\u00e7\u00e3o dos cronogramas em curso. Em S\u00e3o Paulo, \u00e9 a Cetesb (Companhia do Estado de S\u00e3o Paulo) quem se incumbe da pauta, sendo pertinente registrar a moderniza\u00e7\u00e3o que a entidade vem realizando sobre a legisla\u00e7\u00e3o ambiental paulista, com o intuito de assegurar o licenciamento dos ativos rodovi\u00e1rios naquele estado.   <\/p>\n\n\n\n

Ainda sobre o tema, cabe citar que o in\u00edcio de 2024 foi marcado pela greve de servidores do Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renov\u00e1veis), cuja ocorr\u00eancia deveria repercutir o m\u00ednimo poss\u00edvel sobre o andamento das obras previstas, para n\u00e3o frustrar as expectativas de implementa\u00e7\u00e3o de melhorias nas rodovias. Por isso mesmo, seja enquanto perdurar o movimento grevista, seja depois, h\u00e1 de se conceber um plano especial de acompanhamento dos licenciamentos para minimizar atrasos, sendo essa uma dianteira que marcar\u00e1 a t\u00f4nica dos trabalhos j\u00e1 no in\u00edcio do ano.<\/p>\n\n\n\n

Como se pode perceber, 2024 est\u00e1 repleto de acontecimentos relevantes e ser\u00e1, por isso mesmo, determinante para o futuro das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias do Brasil. Vale acompanhar de perto tudo isso, com a expectativa de grandes encontros no calend\u00e1rio de eventos, destacando-se a Bienal das Rodovias, organizada pela ABCR, em agosto, em Bras\u00edlia, prometendo ser a maior edi\u00e7\u00e3o j\u00e1 realizada \u2013 refletindo o momento pujante do mercado.<\/p>\n\n\n\n

De fato, um ponto de inflex\u00e3o na hist\u00f3ria do setor dever\u00e1 ser traspassado no horizonte de curto prazo, contribuindo para erguer os padr\u00f5es contratuais, regulat\u00f3rios, e tecnol\u00f3gicos das rodovias concedidas no Pa\u00eds a um patamar sem precedentes. Muitos atores, p\u00fablicos e privados, v\u00eam trabalhando para que isso se cristalize. E os sinais que existem, at\u00e9 agora, d\u00e3o a crer que o resultado de todo o esfor\u00e7o empreendido nesses \u00faltimos tempos frutificar\u00e1.  <\/p>\n\n\n\n

*Marco Aur\u00e9lio Barcelos \u00e9 diretor-presidente da ABCR (Associa\u00e7\u00e3o Brasileira de Concession\u00e1rias de Rodovias).<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Marco Aur\u00e9lio Barcelos* J\u00e1 se viu que o ano de 2023 trouxe conquistas e avan\u00e7os importantes para a agenda das concess\u00f5es de rodovias no Brasil. Existe, al\u00e9m do mais, a expectativa de que o setor duplique de tamanho no horizonte pr\u00f3ximo, mobilizando bilh\u00f5es de reais. 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