{"id":15713,"date":"2024-03-14T11:00:00","date_gmt":"2024-03-14T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=15713"},"modified":"2024-03-07T07:03:44","modified_gmt":"2024-03-07T10:03:44","slug":"regulacao-contratual-versus-regulacao-discricionaria-no-saneamento-ou-uma-ou-outra","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/regulacao-contratual-versus-regulacao-discricionaria-no-saneamento-ou-uma-ou-outra\/","title":{"rendered":"Regula\u00e7\u00e3o contratual versus regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria no saneamento: ou uma, ou outra?"},"content":{"rendered":"\n

Stella Farfus Santos* e Joliv\u00ea Alves da Rocha Filho**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

<\/strong>Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Diante da complexidade e longa vig\u00eancia dos contratos de concess\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, a regula\u00e7\u00e3o \u00e9 instrumento essencial para assegurar o integral cumprimento do objeto contratual de forma eficiente e sem preju\u00edzo para as partes.<\/p>\n\n\n\n

A regula\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico pode ser realizada ao menos por duas formas distintas: a regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria e a regula\u00e7\u00e3o contratual. Cada um desses modelos serve a ambientes espec\u00edficos e a finalidades distintas.<\/p>\n\n\n\n

A principal diferen\u00e7a entre esses modelos de regula\u00e7\u00e3o reside na estrat\u00e9gia utilizada para fixa\u00e7\u00e3o da tarifa. Mas suas consequ\u00eancias v\u00e3o muito al\u00e9m.<\/p>\n\n\n\n

A diferen\u00e7a entre regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria e contratual<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Na regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria, a remunera\u00e7\u00e3o da concession\u00e1ria \u00e9 fixada conforme a estrutura de custos ao longo da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os. O objetivo primordial \u00e9 manter os pre\u00e7os (ou tarifas) alinhados aos custos, para evitar que o parceiro privado se utilize de sua posi\u00e7\u00e3o para cobrar pre\u00e7o supracompetitivo.<\/p>\n\n\n\n

Assim, evita-se que determinado agente exer\u00e7a pr\u00e1tica anticoncorrencial, mesmo que n\u00e3o esteja em ambiente competitivo. Logo, a regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria busca simular ambiente concorrencial para fixa\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o. Nesse sentido, o \u00f3rg\u00e3o regulador fixar\u00e1 o pre\u00e7o conforme os custos da concession\u00e1ria. A determina\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o pode ocorrer antes ou depois que a concession\u00e1ria efetivamente incorra nesses custos.<\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, a regula\u00e7\u00e3o contratual \u00e9 marcada pela defini\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o (ou tarifa) na licita\u00e7\u00e3o. A evolu\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o durante a execu\u00e7\u00e3o do objeto da concess\u00e3o ocorre por par\u00e2metros objetivos previamente definidos no contrato.<\/p>\n\n\n\n

Tendo informa\u00e7\u00f5es sobre a tarifa, o parceiro privado tamb\u00e9m j\u00e1 precisa contar, desde o edital da licita\u00e7\u00e3o, com as demais informa\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias para o c\u00e1lculo do seu retorno \u2013 o que lhe permite elaborar propostas adequadas na licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A fixa\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o ou tarifa na licita\u00e7\u00e3o \u00e9 o cerne da regula\u00e7\u00e3o contratual. Mas essa estrat\u00e9gia regulat\u00f3ria somente \u00e9 vi\u00e1vel se houver determina\u00e7\u00e3o, tamb\u00e9m na minuta de contrato, sobre investimentos e responsabilidades do parceiro privado. \u00c9 necess\u00e1rio que os custos sejam precificados pelo parceiro privado j\u00e1 no momento da licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Por isso, a regula\u00e7\u00e3o contratual pressup\u00f5e uma defini\u00e7\u00e3o mais detalhada das condi\u00e7\u00f5es atinentes \u00e0 rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica entre poder concedente e concession\u00e1ria no contrato. Instrumentos como matriz de risco, metas de desempenho, gatilhos de investimentos e sistem\u00e1tica de amortiza\u00e7\u00e3o de ativos s\u00e3o essenciais \u00e0 forma\u00e7\u00e3o da regula\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

A defini\u00e7\u00e3o da metodologia tarif\u00e1ria e de temas no contrato de concess\u00e3o conduz \u00e0 maior densidade normativa do contrato. Neste modelo, o contrato concretiza grande parte das escolhas regulat\u00f3rias, inclusive quanto ao regime econ\u00f4mico dos contratos de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Caso o crit\u00e9rio de julgamento seja diretamente ligado \u00e0 tarifa, o seu valor ser\u00e1 definido pelo resultado da licita\u00e7\u00e3o \u2013 de modo que a pr\u00f3pria disputa (concorr\u00eancia) entre as licitantes fixa o pre\u00e7o. Nos demais crit\u00e9rios de julgamento, incluindo a maior outorga, haver\u00e1 fixa\u00e7\u00e3o pr\u00e9via da tarifa ou pre\u00e7o no edital. Nesse caso, haver\u00e1 certa discricionariedade do poder concedente (na defini\u00e7\u00e3o da tarifa em edital), que tende a ser reduzida a partir da forma\u00e7\u00e3o da rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica contratualizada.<\/p>\n\n\n\n

Essas modalidades de regula\u00e7\u00e3o (contratual e discricion\u00e1ria) se prestam a finalidades distintas. O legislador parece ter absorvido esse racioc\u00ednio no Novo Marco Legal do Saneamento (Lei 14.026\/2020), que reformulou o setor, com fortes incentivos para ado\u00e7\u00e3o da regula\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

A regula\u00e7\u00e3o contratual no Novo Marco do Saneamento B\u00e1sico<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A reforma legislativa do servi\u00e7o de saneamento b\u00e1sico objetivou atrair investimentos privados para o setor. Para isso, buscou criar solu\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas que transmitissem seguran\u00e7a aos atores do setor e viabilizassem altos aportes de capital com amortiza\u00e7\u00e3o a longo prazo.<\/p>\n\n\n\n

O Novo Marco do Saneamento B\u00e1sico n\u00e3o condicionou os contratos a determinada forma de regula\u00e7\u00e3o, deixando a escolha a cargo do poder concedente. Mas forneceu incentivos para ado\u00e7\u00e3o da regula\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

Isso porque a defini\u00e7\u00e3o pr\u00e9via do pre\u00e7o e de outros temas relevantes no contrato, caracter\u00edstica da regula\u00e7\u00e3o contratual, traz seguran\u00e7a jur\u00eddica \u00e0s partes. A fixa\u00e7\u00e3o precisa e consolidada do pre\u00e7o garante a estrutura necess\u00e1ria aos projetos de investimentos do parceiro privado. Assim, a regula\u00e7\u00e3o contratual alinha-se ao aumento de investimentos privados no setor, fim buscado pela reforma do servi\u00e7o de saneamento b\u00e1sico.<\/p>\n\n\n\n

No mesmo sentido, a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o direta de estatais para presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico (art. 10 da Lei 11.445\/2007, reformada) contribui para a expans\u00e3o da regula\u00e7\u00e3o contratual. Quando h\u00e1 contrata\u00e7\u00e3o direta para presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de saneamento, n\u00e3o h\u00e1 licita\u00e7\u00e3o \u2013 de forma que n\u00e3o h\u00e1 fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7o. Por essa raz\u00e3o, \u00e9 necess\u00e1rio simular concorr\u00eancia para evitar pre\u00e7os anticompetitivos, de forma que a regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria \u00e9 t\u00e9cnica comum nessa hip\u00f3tese. A veda\u00e7\u00e3o \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o direta de estatais, portanto, constitui incentivo \u00e0 ado\u00e7\u00e3o da regula\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

O Novo Marco do Saneamento tamb\u00e9m determinou que os contratos de concess\u00e3o de servi\u00e7os de saneamento disponham sobre metas de expans\u00e3o dos servi\u00e7os e matriz de risco (art. 10-A da Lei 11.445\/2007, reformada), entre outros aspectos. A alta densidade normativa, refor\u00e7ada pelo Novo Marco, \u00e9 pressuposto da regula\u00e7\u00e3o contratual \u2013 ou seja, constitui mais um incentivo \u00e0 ado\u00e7\u00e3o desse modelo regulat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

A obrigatoriedade de ado\u00e7\u00e3o de matriz de risco tamb\u00e9m conduz \u00e0 regula\u00e7\u00e3o contratual. Isso porque, na regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria, avaliam-se os custos eficientes (j\u00e1 incorridos ou futuros) da concession\u00e1ria para projetar a tarifa. N\u00e3o se analisa qual risco resultou em aumento ou redu\u00e7\u00e3o desses custos. Portanto, a matriz de risco se mostra mais pertinente quando incorporada \u00e0 regula\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

A coexist\u00eancia das duas esp\u00e9cies de regula\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O contrato sujeita a regula\u00e7\u00e3o futura \u00e0s suas escolhas, precisamente para garantir a preserva\u00e7\u00e3o da sua equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira. Por consequ\u00eancia, o contrato vincula a regula\u00e7\u00e3o. Quanto maior a densidade normativa do contrato, menor a discricionariedade do \u00f3rg\u00e3o regulador.[1]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Em outras palavras, contratos de concess\u00e3o que aplicam a sistem\u00e1tica de regula\u00e7\u00e3o contratual (ou seja, possuem maior densidade normativa) constituem um \u201climite interventivo\u201d[2]<\/a> \u00e0 atua\u00e7\u00e3o da ag\u00eancia reguladora.<\/p>\n\n\n\n

Isso porque, na regula\u00e7\u00e3o contratual, as propostas apresentadas pelas licitantes na concorr\u00eancia consideram todas as informa\u00e7\u00f5es, dados e disposi\u00e7\u00f5es constantes do edital. Isso significa que os crit\u00e9rios de remunera\u00e7\u00e3o, revis\u00e3o\/reajuste tarif\u00e1rio e amortiza\u00e7\u00e3o s\u00e3o capturados pela proposta apresentada na licita\u00e7\u00e3o, quando a ent\u00e3o licitante dimensionou a sua oferta.<\/p>\n\n\n\n

Por isso, a metodologia tarif\u00e1ria, a matriz de risco do contrato e a sistem\u00e1tica contratualmente adotada devem sempre ser respeitadas, justificando a atua\u00e7\u00e3o em menor intensidade do \u00f3rg\u00e3o regulador nesses contratos.<\/p>\n\n\n\n

Como visto, na regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria, a pr\u00f3pria ag\u00eancia reguladora simula o ambiente concorrencial para fixa\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o. Na regula\u00e7\u00e3o contratual, a pr\u00f3pria concorr\u00eancia determina o pre\u00e7o, de forma que n\u00e3o cabe ao \u00f3rg\u00e3o regulador simular a concorr\u00eancia. \u00c0 exce\u00e7\u00e3o das prerrogativas administrativas e de altera\u00e7\u00f5es bilaterais, sua fun\u00e7\u00e3o principal consiste em verificar se as condi\u00e7\u00f5es da concess\u00e3o se mant\u00eam, a fim de manter a tarifa tal como definida em contrato.[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Como m\u00e9todos para fixa\u00e7\u00e3o da tarifa, as regula\u00e7\u00f5es discricion\u00e1ria e contratual s\u00e3o incompat\u00edveis \u2013 o edital para o contrato de concess\u00e3o deve optar por uma dessas estrat\u00e9gias, pois n\u00e3o h\u00e1 sentido em definir o pre\u00e7o por meio de duas l\u00f3gicas distintas. Mas alguns elementos dos modelos regulat\u00f3rios (fixa\u00e7\u00e3o por custos, na regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria, e defini\u00e7\u00e3o pr\u00e9via dos temas no contrato, na regula\u00e7\u00e3o contratual) podem coexistir. \u00c9 poss\u00edvel, por exemplo, que um contrato preveja determina\u00e7\u00e3o da tarifa com base nos custos, mas tamb\u00e9m prefixe alguns desses custos.<\/p>\n\n\n\n

Mesmo com ado\u00e7\u00e3o de regula\u00e7\u00e3o contratual (incompat\u00edvel com regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria), continua a existir uma atua\u00e7\u00e3o em certa medida discricion\u00e1ria por parte dos \u00f3rg\u00e3os reguladores. N\u00e3o h\u00e1 como defender que a regula\u00e7\u00e3o contratual afastaria por completo a discricionariedade por parte das ag\u00eancias reguladoras. Pelo contr\u00e1rio: a regula\u00e7\u00e3o contratual tende a aprimorar a atua\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria discricion\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, para os contratos que adotam a regula\u00e7\u00e3o contratual, a discricionariedade deve apenas complementar a regula\u00e7\u00e3o estabelecida em contrato \u2013 e desde que as defini\u00e7\u00f5es pretendidas pelos entes reguladores guardem coer\u00eancia com as disposi\u00e7\u00f5es contratuais e n\u00e3o desnaturem toda a l\u00f3gica de regula\u00e7\u00e3o estabelecida no instrumento contratual.<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, Pedro Gon\u00e7alves ensina que \u201co contrato p\u00fablico regulat\u00f3rio pode constituir uma alternativa ou um complemento em rela\u00e7\u00e3o i) aos processos de a\u00e7\u00e3o unilateral administrativa (regulamento e acto administrativo); ii) aos modelos institucionais ou org\u00e2nicos baseados na regula\u00e7\u00e3o por ag\u00eancia\u201d.[4]<\/a><\/p>\n\n\n\n

No entanto, n\u00e3o h\u00e1 como a atua\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria afastar ou pretender aplicar ditames contradit\u00f3rios com a regula\u00e7\u00e3o contratual.[5]<\/a> As condi\u00e7\u00f5es previstas no contrato devem prevalecer em rela\u00e7\u00e3o a um regime geral, uma vez que vinculam plenamente a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.[6]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Incorporando tal racioc\u00ednio, o art. 25, \u00a7 2\u00ba, da Lei 11.445\/2007 incluiu nas atividades de regula\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico \u201ca interpreta\u00e7\u00e3o e a fixa\u00e7\u00e3o de crit\u00e9rios para a fiel execu\u00e7\u00e3o dos contratos, dos servi\u00e7os e para a correta administra\u00e7\u00e3o de subs\u00eddios\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Logo, cabe \u00e0s ag\u00eancias reguladoras sempre interpretar as cl\u00e1usulas j\u00e1 existentes nos contratos de concess\u00e3o. Contudo, por \u201cinterpreta\u00e7\u00e3o\u201d, n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel compreender a possibilidade de desnatura\u00e7\u00e3o completa da regula\u00e7\u00e3o prevista em contrato.<\/p>\n\n\n\n

<\/strong>Conclus\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O Novo Marco Legal do Saneamento forneceu fortes incentivos para ado\u00e7\u00e3o da regula\u00e7\u00e3o contratual \u2013 e a experi\u00eancia pr\u00e1tica tem demonstrado que o poder p\u00fablico percebeu vantagens nesse modelo regulat\u00f3rio, j\u00e1 que ele tem sido adotado em contratos de concess\u00e3o assinados desde o novo marco.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, o sucesso do modelo depende da utiliza\u00e7\u00e3o da l\u00f3gica da regula\u00e7\u00e3o contratual para interpreta\u00e7\u00e3o do contrato. A regula\u00e7\u00e3o contratual n\u00e3o encerra a discricionariedade do \u00f3rg\u00e3o regulador. Atua\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias tradicionais continuam presentes, mas limitadas pela l\u00f3gica regulat\u00f3ria estabelecida no edital. Eventuais incompletudes contratuais somente podem ser interpretadas \u00e0 luz da regula\u00e7\u00e3o contratual, sob pena de frustra\u00e7\u00e3o das finalidades consolidadas no edital. Ao se tratar de estrat\u00e9gias regulat\u00f3rias, o sentido de vincula\u00e7\u00e3o ao edital \u00e9 expandido. A defini\u00e7\u00e3o cl\u00e1ssica \u2013 de que a administra\u00e7\u00e3o se vincula aos termos do edital \u2013 deve ser atualizada para abranger a l\u00f3gica da estrutura regulat\u00f3ria. Se determinado contrato adota op\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria (seja ela discricion\u00e1ria ou contratual), a escolha torna-se princ\u00edpio reitor do contrato. Seus efeitos se projetam sobre toda a rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica, inclusive nas interpreta\u00e7\u00f5es a serem realizadas pelo \u00f3rg\u00e3o regulador. No mesmo sentido, o poder concedente deve tratar os contratos por regula\u00e7\u00e3o contratual de modo distinto daqueles regulados discricionariamente, entendendo que sua estrutura \u00e9 distinta<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Concess\u00f5es. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2015, p. 368.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> FREITAS, Rafael V\u00e9ras; SANDOVAL, Daniela. O Novo Marco Regulat\u00f3rio do Saneamento B\u00e1sico e os novos quadrantes da regula\u00e7\u00e3o contratual. Coluna Direito da Infraestrutura. Dispon\u00edvel em https:\/\/www.editoraforum.com.br\/noticias\/o-novo-marco-regulatorio-do-saneamento-e-os-novos-quadrantes-da-regulacao-contratual-coluna-direito-da-infraestrutura\/#_ftnref4<\/a><\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> KLEIN, Alice L\u00edcia. FIGUEROA, Caio. A regula\u00e7\u00e3o contratual das concess\u00f5es de saneamento. Em: CUNHA FILHO, Alexandre Jorge Carneiro et al<\/em> (Coord.) Novo marco regulat\u00f3rio do saneamento b\u00e1sico no Brasil \u2013 estudos sobre a nova Lei n\u00ba 14.026\/2020. S\u00e3o Paulo: Quartier Latin, v. 2, 2021, p. 328.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> GON\u00c7ALVES, Pedro. Regula\u00e7\u00e3o administrativa e contrato, Revista de Direito P\u00fablico da Economia, Belo Horizonte, v. 9, n. 35, jul.\/set. 2011, p. 135.<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> Grande parte da atua\u00e7\u00e3o da ANA (Ag\u00eancia Nacional de \u00c1guas e Saneamento B\u00e1sico) se pauta no respeito aos contratos j\u00e1 firmados e considera que a regula\u00e7\u00e3o posterior n\u00e3o pode contrariar o m\u00e9todo regulat\u00f3rio (e tarif\u00e1rio) adotado. A Norma de Refer\u00eancia n\u00ba 3 (Resolu\u00e7\u00e3o n\u00ba 161\/2023) estabeleceu mecanismos de amortiza\u00e7\u00e3o de ativos considerando a \u201cnecessidade se atentar para a seguran\u00e7a jur\u00eddica dos contratos celebrados antes da vig\u00eancia da norma de refer\u00eancia, buscando-se assim respeitar a pactua\u00e7\u00e3o estabelecida nele, salvo se for invi\u00e1vel a aplica\u00e7\u00e3o das regras do contrato quando este apresentar aus\u00eancia de informa\u00e7\u00f5es. Caso se esteja diante de um contrato que prev\u00ea o m\u00e9todo para indeniza\u00e7\u00e3o, entende-se que ambos os interessados criaram expectativas leg\u00edtimas em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 metodologia de c\u00e1lculo da indeniza\u00e7\u00e3o.\u201d, conforme seu Relat\u00f3rio de An\u00e1lise de Impacto Regulat\u00f3rio<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/a> Floriano de Azevedo Marques Neto aponta que o direito administrativo sofre de uma maldi\u00e7\u00e3o do regime \u00fanico<\/em> \u2013 tend\u00eancia, inclusive doutrin\u00e1ria, de tratar rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas distintas por meio de um regime jur\u00eddico \u00fanico, ignorando suas peculiaridades. Na regula\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es, a maldi\u00e7\u00e3o do regime \u00fanico pode se manifestar pelo tratamento de contratos por regula\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria e por regula\u00e7\u00e3o contratual como se fossem sujeitos ao mesmo regime jur\u00eddico. Para defini\u00e7\u00e3o e cr\u00edtica do tema, ver AZEVEDO MARQUES NETO, Floriano de. Do contrato administrativo \u00e0 administra\u00e7\u00e3o contratual. In: Revista do Advogado – Contratos com o Poder P\u00fablico. S\u00e3o Paulo: Associa\u00e7\u00e3o dos Advogados de S\u00e3o Paulo – AASP, a. XXIX, n. 107, dez.\/2009, p. 74-82.<\/p>\n\n\n\n

*Stella Farfus Santos \u00e9 advogada no escrit\u00f3rio Justen, Pereira, Oliveiraa.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
**Joliv\u00ea Alves da Rocha Filho \u00e9 advogado no escrit\u00f3rio Justen, Pereira, Oliveira & Talamini.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h6>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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