{"id":15828,"date":"2024-03-28T11:00:00","date_gmt":"2024-03-28T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=15828"},"modified":"2024-04-01T08:58:46","modified_gmt":"2024-04-01T11:58:46","slug":"em-quais-casos-nao-se-aplica-a-regra-do-carater-referencial-das-informacoes-divulgadas-pelo-poder-publico-na-licitacao-de-concessoes-e-ppps","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/em-quais-casos-nao-se-aplica-a-regra-do-carater-referencial-das-informacoes-divulgadas-pelo-poder-publico-na-licitacao-de-concessoes-e-ppps\/","title":{"rendered":"Em quais casos n\u00e3o se aplica a regra do car\u00e1ter referencial das informa\u00e7\u00f5es divulgadas pelo poder p\u00fablico na licita\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es e PPPs?"},"content":{"rendered":"\n<p class=\"has-text-align-right\"><strong>Pedro Pamplona*<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p>Tem sido comum a inclus\u00e3o de regras que conferem natureza referencial a todo o material disponibilizado pelo poder p\u00fablico em licita\u00e7\u00f5es de concess\u00f5es. Assim foi feito, por exemplo, em diversos editais e contratos estruturados nos \u00faltimos anos pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social).<a href=\"#_ftn1\" id=\"_ftnref1\">[1]<\/a><\/p>\n\n\n\n<p>Essas regras costumam prever, em resumo, o seguinte:<\/p>\n\n\n\n<ul class=\"wp-block-list\">\n<li>Os dados, estudos, materiais e informa\u00e7\u00f5es divulgados pelo poder p\u00fablico possuem car\u00e1ter meramente informativo e referencial;<\/li>\n\n\n\n<li>O poder p\u00fablico e os demais autores dos materiais disponibilizados n\u00e3o s\u00e3o respons\u00e1veis pela sua corre\u00e7\u00e3o, precis\u00e3o ou sufici\u00eancia, cabendo aos licitantes a realiza\u00e7\u00e3o de investiga\u00e7\u00f5es, levantamentos e estudos necess\u00e1rios para a apresenta\u00e7\u00e3o de suas propostas comerciais, que devem levar em considera\u00e7\u00e3o todas as obriga\u00e7\u00f5es e riscos alocados contratualmente \u00e0 concession\u00e1ria;<\/li>\n\n\n\n<li>A concession\u00e1ria n\u00e3o tem direito a modifica\u00e7\u00f5es nos pre\u00e7os, prazos ou condi\u00e7\u00f5es do contrato, sob a alega\u00e7\u00e3o de insufici\u00eancia de dados ou informa\u00e7\u00f5es sobre o objeto da licita\u00e7\u00e3o.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n<p>A princ\u00edpio, esse conjunto de regras (\u201cregra do car\u00e1ter referencial\u201d), que tem como objetivo primordial promover a efici\u00eancia e a sele\u00e7\u00e3o da proposta mais vantajosa para os usu\u00e1rios e o poder p\u00fablico, \u00e9 compat\u00edvel com o ordenamento jur\u00eddico.<\/p>\n\n\n\n<p>Assim, para os contratos de concess\u00e3o submetidos a ele, n\u00e3o h\u00e1, em geral, direito a reequil\u00edbrio das concession\u00e1rias em raz\u00e3o, meramente, da diferen\u00e7a entre a realidade que se apresenta durante a opera\u00e7\u00e3o e a realidade esperada de acordo com os documentos divulgados pelo poder p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n<p>A depender das circunst\u00e2ncias, por\u00e9m, a aplica\u00e7\u00e3o da regra do car\u00e1ter referencial pode se mostrar invi\u00e1vel do ponto de vista jur\u00eddico.<\/p>\n\n\n\n<p>N\u00e3o se pode supor, na interpreta\u00e7\u00e3o de normas jur\u00eddicas, que elas pretenderam criar obriga\u00e7\u00f5es cujo cumprimento \u00e9 invi\u00e1vel. Ent\u00e3o, para que seja aplic\u00e1vel em determinado caso concreto a regra do car\u00e1ter referencial, \u00e9 preciso que seja vi\u00e1vel<a href=\"#_ftn2\" id=\"_ftnref2\">[2]<\/a> aos licitantes em geral a produ\u00e7\u00e3o de estudos que lhes permitam considerar, para determinada premissa relevante da concess\u00e3o, dados substancialmente distintos em rela\u00e7\u00e3o aos que foram disponibilizados pelo poder p\u00fablico no procedimento licitat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n<p>Assim deve ser, em especial, por for\u00e7a da razoabilidade, norma aplic\u00e1vel \u00e0s licita\u00e7\u00f5es e contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas de longo prazo.<a href=\"#_ftn3\" id=\"_ftnref3\">[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n<p>Compreendida como instrumento que exige o afastamento da aplica\u00e7\u00e3o de normas em casos concretos que n\u00e3o se adequem \u00e0 generaliza\u00e7\u00e3o da norma incidente,<a href=\"#_ftn4\" id=\"_ftnref4\">[4]<\/a> por exemplo, a razoabilidade prescreve o seguinte: se \u00e9 invi\u00e1vel a realiza\u00e7\u00e3o de estudos pr\u00f3prios a respeito de certo dado divulgado pelo poder p\u00fablico, esse caso espec\u00edfico simplesmente n\u00e3o se adequa \u00e0 generaliza\u00e7\u00e3o da regra do car\u00e1ter referencial, que pressup\u00f5e a possibilidade de investiga\u00e7\u00e3o, pelos licitantes, a respeito daquela premissa relevante da concess\u00e3o. A conclus\u00e3o \u00e9 a mesma caso se aplique a razoabilidade em outro sentido em que costuma ser compreendida, de exig\u00eancia de adequa\u00e7\u00e3o dos meios aos fins.<a href=\"#_ftn5\" id=\"_ftnref5\">[5]<\/a><\/p>\n\n\n\n<p>O principal objetivo da regra do car\u00e1ter referencial \u00e9, tanto quanto poss\u00edvel, permitir aos licitantes que avaliem amplamente todas as condi\u00e7\u00f5es pertinentes ao projeto, de modo que reflitam nas propostas a serem apresentadas no processo competitivo da licita\u00e7\u00e3o a efici\u00eancia com a qual esperam executar o contrato, o que levar\u00e1, por exemplo, a menores tarifas exigidas para a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os ou a maiores pagamentos ofertados pela outorga da concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n<p>Para isso, confere-se car\u00e1ter referencial ao material divulgado pelo poder p\u00fablico, prev\u00ea-se a obriga\u00e7\u00e3o dos licitantes de realizar os estudos necess\u00e1rios para apresenta\u00e7\u00e3o de suas propostas e aloca-se a eles, tanto quanto poss\u00edvel, o risco de diferen\u00e7as entre a realidade que se apresenta ao longo da opera\u00e7\u00e3o e as proje\u00e7\u00f5es que fizeram para oferecimento das propostas na licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n<p>Se, por\u00e9m, n\u00e3o \u00e9 vi\u00e1vel a realiza\u00e7\u00e3o de estudos pr\u00f3prios a respeito de determinada premissa relevante da concess\u00e3o, aqueles objetivos (efici\u00eancia e sele\u00e7\u00e3o da proposta mais vantajosa para os usu\u00e1rios e o poder p\u00fablico) simplesmente n\u00e3o podem ser promovidos pela regra do car\u00e1ter referencial. N\u00e3o \u00e9 razo\u00e1vel, portanto, que a regra se aplique nessas circunst\u00e2ncias.<a href=\"#_ftn6\" id=\"_ftnref6\">[6]<\/a><\/p>\n\n\n\n<p>A pergunta que se apresenta, para as premissas da concess\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s quais n\u00e3o \u00e9 vi\u00e1vel a produ\u00e7\u00e3o de estudos e levantamentos pr\u00f3prios, \u00e9 a seguinte: o que os licitantes deveriam considerar na formula\u00e7\u00e3o das propostas comerciais que oferecer\u00e3o no procedimento licitat\u00f3rio?<\/p>\n\n\n\n<p>H\u00e1 duas possibilidades excludentes. Uma delas \u00e9 considerar os dados que constam nos documentos disponibilizados, caso em que a proposta comercial refletir\u00e1 as melhores informa\u00e7\u00f5es dispon\u00edveis sobre o assunto, que foram produzidas e\/ou divulgadas pelo poder p\u00fablico e por isso gozam de presun\u00e7\u00e3o de acur\u00e1cia.<\/p>\n\n\n\n<p>A outra \u00e9 considerar dados substancialmente distintos em rela\u00e7\u00e3o aos que foram disponibilizados aos participantes do procedimento licitat\u00f3rio, o que representar\u00e1, na pr\u00e1tica, uma aposta n\u00e3o informada, quer dizer, uma previs\u00e3o n\u00e3o amparada pelas t\u00e9cnicas e pelos meios dispon\u00edveis ordinariamente no mercado com aptid\u00e3o para a gera\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es que possam desafiar os dados divulgados aos licitantes pelo poder p\u00fablico. Este, por\u00e9m, certamente n\u00e3o \u00e9 um objetivo buscado pelas normas que regulam as contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n<p>A assimetria de informa\u00e7\u00f5es entre os licitantes \u00e9 um elemento aceito e desejado nas contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas de longo prazo, nos casos em que as suas diferentes expectativas sobre os aspectos relevantes \u00e0 presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, racionalmente amparadas (como a decis\u00e3o a respeito da forma espec\u00edfica de execu\u00e7\u00e3o de obras necess\u00e1rias ao cumprimento do contrato), podem se traduzir em propostas melhores para os usu\u00e1rios e o poder p\u00fablico (promove-se, com isso, o princ\u00edpio da efici\u00eancia e o objetivo de assegurar a sele\u00e7\u00e3o da proposta mais vantajosa para a administra\u00e7\u00e3o).<\/p>\n\n\n\n<p>Para os dados e materiais em rela\u00e7\u00e3o aos quais n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel aproveitar essa assimetria, por conta da inviabilidade da realiza\u00e7\u00e3o dos estudos pelos licitantes, deixa de ser poss\u00edvel promover a efici\u00eancia e a sele\u00e7\u00e3o da proposta mais vantajosa por meio da competi\u00e7\u00e3o razo\u00e1vel, justa, entre os licitantes, isto \u00e9, da competi\u00e7\u00e3o travada sob reais condi\u00e7\u00f5es de eles se valerem de suas diferentes expertises e experi\u00eancias para racionalmente definirem as premissas que influenciar\u00e3o os pre\u00e7os ofertados nas propostas comerciais.<\/p>\n\n\n\n<p>Nesses casos, ganham peso outros objetivos das licita\u00e7\u00f5es p\u00fablicas: a justa competi\u00e7\u00e3o e o tratamento ison\u00f4mico entre os licitantes. Promov\u00ea-los passa por exigir que os licitantes considerem em suas propostas os dados divulgados que n\u00e3o podem ser objeto de estudos pr\u00f3prios.<\/p>\n\n\n\n<p>Como dito, os editais de licita\u00e7\u00e3o recentes n\u00e3o t\u00eam realizado expressamente essa distin\u00e7\u00e3o entre as situa\u00e7\u00f5es em que \u00e9 vi\u00e1vel e aquelas em que n\u00e3o \u00e9 vi\u00e1vel a realiza\u00e7\u00e3o de estudos pr\u00f3prios, mas ela deve ser feita no caso concreto, pelas raz\u00f5es jur\u00eddicas apresentadas acima.<\/p>\n\n\n\n<p>Diante disso, nas concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico sujeitas \u00e0 regra do car\u00e1ter referencial, \u00e9 preciso reputar como leg\u00edtima a eventual op\u00e7\u00e3o do licitante vencedor por considerar determinada premissa relevante disponibilizada pelo poder p\u00fablico a todos os interessados na concess\u00e3o, se era invi\u00e1vel a realiza\u00e7\u00e3o de estudos pr\u00f3prios em rela\u00e7\u00e3o a ela.<\/p>\n\n\n\n<p>Isso significa que, caso a realidade encontrada durante a opera\u00e7\u00e3o se mostre, para aquela premissa relevante da concess\u00e3o, substancialmente distinta do que atestado nas informa\u00e7\u00f5es divulgadas pelo poder p\u00fablico e considerado para defini\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o oferecido na proposta comercial, haver\u00e1 direito a reequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n<p>O direito da concession\u00e1ria ao reequil\u00edbrio, nessas situa\u00e7\u00f5es, \u00e9 decorr\u00eancia da altera\u00e7\u00e3o de condi\u00e7\u00e3o essencial do contrato em preju\u00edzo de seu equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro (nos termos do artigo 10\u00ba da Lei 8.987\/1995), provocada por fato imprevis\u00edvel ou de consequ\u00eancias incalcul\u00e1veis (assim caracterizado por conta da inviabilidade de se realizarem estudos capazes de desafiar a acur\u00e1cia dos dados divulgados pelo poder p\u00fablico), cujo risco de ocorr\u00eancia a lei<a href=\"#_ftn7\" id=\"_ftnref7\">[7]<\/a>e os contratos de concess\u00e3o em geral alocam ao poder concedente.<\/p>\n\n\n\n<hr class=\"wp-block-separator has-alpha-channel-opacity\"\/>\n\n\n\n<p><a href=\"#_ftnref1\" id=\"_ftn1\">[1]<\/a> No setor de saneamento, por exemplo, regras desse tipo foram previstas nos contratos de concess\u00e3o da presta\u00e7\u00e3o regionalizada dos servi\u00e7os p\u00fablicos de abastecimento de \u00e1gua e esgotamento sanit\u00e1rio licitados pelo Estado do Rio de Janeiro, pelo Estado de Alagoas e pelo Estado do Amap\u00e1, modelados pelo BNDES.<\/p>\n\n\n\n<p><a href=\"#_ftnref2\" id=\"_ftn2\">[2]<\/a> Para se caracterizar a inviabilidade da realiza\u00e7\u00e3o de determinados estudos pelos licitantes, \u00e9 preciso que seja objetivamente invi\u00e1vel aos licitantes em geral a realiza\u00e7\u00e3o dos estudos. N\u00e3o \u00e9 a impossibilidade casu\u00edstica, atribu\u00edvel ao pr\u00f3prio licitante por quest\u00f5es subjetivas que n\u00e3o atingiriam outros licitantes em geral, que autoriza qualificar determinado estudo como invi\u00e1vel.<\/p>\n\n\n\n<p><a href=\"#_ftnref3\" id=\"_ftn3\">[3]<\/a> Como reconhecido expressamente pelo artigo 5\u00ba da Lei 14.133\/2021.<\/p>\n\n\n\n<p><a href=\"#_ftnref4\" id=\"_ftn4\">[4]<\/a> Um dos sentidos atribu\u00eddos \u00e0 razoabilidade por Humberto \u00c1vila, por exemplo, no artigo \u201cMoralidade, Razoabilidade e Efici\u00eancia na Atividade Administrativa\u201d, publicado na Revista Eletr\u00f4nica de Direito do Estado, que pode ser acessado no <a href=\"http:\/\/www.direitodoestado.com.br\/\">site<\/a>.<\/p>\n\n\n\n<p><a href=\"#_ftnref5\" id=\"_ftn5\">[5]<\/a> Com este sentido, a razoabilidade equivale \u00e0 primeira etapa do \u201cexame de proporcionalidade\u201d.<\/p>\n\n\n\n<p><a href=\"#_ftnref6\" id=\"_ftn6\">[6]<\/a> O afastamento da regra nesses casos \u00e9 uma exig\u00eancia tamb\u00e9m dos crit\u00e9rios da teoria geral dos contratos e das disposi\u00e7\u00f5es de direito privado, aplic\u00e1veis \u00e0s licita\u00e7\u00f5es e contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas de longo prazo (conforme artigo 54 da Lei 8.666\/1993 e do artigo 89 da Lei 14.133\/2021): aplic\u00e1-la nesses casos equivaleria a imputar \u00e0s licitantes uma obriga\u00e7\u00e3o nula, tendo em vista ser insuscet\u00edvel de cumprimento (conforme artigo 106, II, do C\u00f3digo Civil).<\/p>\n\n\n\n<p><a id=\"_ftn7\" href=\"#_ftnref7\">[7]<\/a> Conforme artigo 65, II, \u201cd\u201d, da Lei 8.666\/1993 e artigo 124, II, \u201cd\u201d, da Lei 14.133\/2021.<\/p>\n\n\n\n<h6 class=\"wp-block-heading\" id=\"block-f323f59b-51bf-4eed-b17b-3c7d3b917007\"><strong>*Pedro Pamplona \u00e9 advogado da Portugal Ribeiro e Jord\u00e3o Advogados e mestre em Direito da Regula\u00e7\u00e3o pela FGV Direito Rio.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n<h5 class=\"wp-block-heading\" id=\"block-5ef42db3-2ed1-4178-8ab5-7a7f312ba102\">As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Pedro Pamplona* Tem sido comum a inclus\u00e3o de regras que conferem natureza referencial a todo o material disponibilizado pelo poder p\u00fablico em licita\u00e7\u00f5es de concess\u00f5es. 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