{"id":17837,"date":"2024-07-24T13:00:00","date_gmt":"2024-07-24T16:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=17837"},"modified":"2024-07-25T10:55:25","modified_gmt":"2024-07-25T13:55:25","slug":"opiniao-mutabilidade-dos-contratos-administrativos-solucoes-consensuais-e-o-papel-do-tribunal-de-contas-da-uniao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-mutabilidade-dos-contratos-administrativos-solucoes-consensuais-e-o-papel-do-tribunal-de-contas-da-uniao\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 Mutabilidade dos contratos administrativos, solu\u00e7\u00f5es consensuais e o papel do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o"},"content":{"rendered":"\n

Fl\u00e1vio Amaral Garcia<\/strong>*<\/p>\n\n\n\n

Recentemente tive a honra em participar de importante semin\u00e1rio organizado pelo TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) sobre o consensualismo na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

O presente artigo reflete as principais ideias que apresentei no semin\u00e1rio sobre o instigante tema proposto, a saber, as solu\u00e7\u00f5es consensuais com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 mutabilidade dos contratos administrativos e os seus limites.<\/p>\n\n\n\n

Necess\u00e1rio, em primeiro lugar, contextualizar o estado da arte dos contratos administrativos, notadamente os contratos concessionais, que se inserem na categoria de contratos de investimentos.<\/p>\n\n\n\n

Como tenho assentado em recentes escritos, a regula\u00e7\u00e3o dos contratos concessionais, por mais efetiva e eficiente que se apresente, n\u00e3o \u00e9 capaz de antecipar todas as circunst\u00e2ncias e fatos supervenientes que podem impactar os direitos e obriga\u00e7\u00f5es das partes.<\/p>\n\n\n\n

Em termos objetivos, n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel uma perfeita cogni\u00e7\u00e3o do futuro a partir das expectativas, dados e cen\u00e1rios do passado. Na correta met\u00e1fora do professor da Universidade de Wisconsin Stewart Macauly, contratos de longo prazo n\u00e3o s\u00e3o fotografias, mas filmes.<\/p>\n\n\n\n

Os contratos administrativos \u2013 designadamente os contratos concessionais \u2013 encontram na mutabilidade uma das suas caracter\u00edsticas intr\u00ednsecas. As categorias tradicionais oriundas do Direito Administrativo franc\u00eas que lidam com a quest\u00e3o da mutabilidade (teoria da imprevis\u00e3o, fato do pr\u00edncipe, fato da administra\u00e7\u00e3o, sujei\u00e7\u00e3o imprevista), conquanto ainda \u00fateis, n\u00e3o s\u00e3o mais suficientes para resolver as vicissitudes que acometem rela\u00e7\u00f5es contratuais p\u00fablicas de longo prazo.<\/p>\n\n\n\n

Da\u00ed a import\u00e2ncia da aloca\u00e7\u00e3o dos riscos entre as partes, o que contribui para tratar a mutabilidade n\u00e3o como uma circunst\u00e2ncia externa \u00e0 sua regula\u00e7\u00e3o, mas como parte fundamental e integrante da sua subst\u00e2ncia. \u00c9 o que os franceses denominam de cl\u00e1usula de adaptabilidade substancial.<\/p>\n\n\n\n

Nada obstante a evolu\u00e7\u00e3o percebida pela aloca\u00e7\u00e3o de riscos, fato \u00e9 que existe uma incapacidade de prever todas as consequ\u00eancias para as infinitas vari\u00e1veis e conting\u00eancias que podem impactar os contratos concessionais.<\/p>\n\n\n\n

Tem-se ent\u00e3o a aplica\u00e7\u00e3o da teoria econ\u00f4mica dos contratos incompletos, com o reconhecimento de que existir\u00e3o lacunas (s\u00fabitas ou deliberadas) que demandar\u00e3o uma rela\u00e7\u00e3o cooperativa e pautada em comportamentos de boa-f\u00e9 das partes, a fim de que tais lacunas sejam preenchidas a partir das novas realidades econ\u00f4micas, financeiras, tecnol\u00f3gicas, sociais e pol\u00edticas que se apresentem.<\/p>\n\n\n\n

Em cen\u00e1rios contratuais p\u00fablicos com essas caracter\u00edsticas, a renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos se apresenta como uma decorr\u00eancia natural da mutabilidade e da incompletude dos contratos. <\/p>\n\n\n\n

Durante muito tempo houve um certo dogma com a tem\u00e1tica das renegocia\u00e7\u00f5es contratuais. Partindo da premissa de desconfian\u00e7a (o que s\u00f3 aumenta os custos de transa\u00e7\u00e3o), toda e qualquer renegocia\u00e7\u00e3o de contrato era tida como consequ\u00eancia de comportamentos oportunistas dos concession\u00e1rios, ainda que ausente qualquer comprova\u00e7\u00e3o emp\u00edrica que embasasse a afirmativa gen\u00e9rica.<\/p>\n\n\n\n

Houve, entretanto, um amadurecimento pol\u00edtico, institucional e jur\u00eddico do tema.  A partir das premissas do consensualismo do Direito Administrativo contempor\u00e2neo \u2013 disseminado em diversos campos da atua\u00e7\u00e3o administrativa com excelentes resultados \u2013 finalmente se percebeu que renegociar contratos n\u00e3o \u00e9 crime, nem necessariamente gera preju\u00edzos para o atendimento dos p\u00fablicos interesses. Muito ao contr\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Existem, entretanto, dois limites materiais que conformam tais renegocia\u00e7\u00f5es, a saber, a concorr\u00eancia<\/em> e a intangibilidade do objeto<\/em>. <\/p>\n\n\n\n

Com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 concorr\u00eancia, <\/em>\u00e9 necess\u00e1rio cuidar para que as regras que estruturam o processo de licita\u00e7\u00e3o n\u00e3o sejam injustificadamente deturpadas nas renegocia\u00e7\u00f5es dos contratos.<\/p>\n\n\n\n

Mas, aten\u00e7\u00e3o: isso n\u00e3o coloca a licita\u00e7\u00e3o como um \u00f3bice instranspon\u00edvel para as renegocia\u00e7\u00f5es. No mais das vezes, a ocorr\u00eancia de fatos supervenientes \u2013 n\u00e3o previstos na \u00e9poca da licita\u00e7\u00e3o \u2013 alteram completamente a base objetiva do neg\u00f3cio que originalmente embasou a licita\u00e7\u00e3o, a justificar maior amplitude para as renegocia\u00e7\u00f5es de contratos.<\/p>\n\n\n\n

A manuten\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es originais do contrato pode ser – ao contr\u00e1rio do que se possa supor \u2013 invi\u00e1vel \u00e0 luz das novas circunst\u00e2ncias que se apresentam.<\/p>\n\n\n\n

A preserva\u00e7\u00e3o do neg\u00f3cio jur\u00eddico \u00e9 um valor que pode e deve ser sopesado quando se inicia qualquer processo de renegocia\u00e7\u00e3o de contratos administrativos, notadamente quando amparado em estudos e justificativas t\u00e9cnicas dos \u00f3rg\u00e3os ou entidades p\u00fablicas dotados de capacidade institucional para proceder tais avalia\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

O STF (Supremo Tribunal Federal), por ocasi\u00e3o do julgamento da ADI 7048 (A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade 7048), decidiu nesse sentido, validando a constitucionalidade de decretos editados pelo Estado de S\u00e3o Paulo que autorizavam a prorroga\u00e7\u00e3o antecipada, pelo prazo de 25 anos, de concess\u00e3o de servi\u00e7o de transporte coletivo intermunicipal por \u00f4nibus, a partir de estudos t\u00e9cnicos justificados pelos \u00f3rg\u00e3os competentes.<\/p>\n\n\n\n

A intangibilidade do objeto, <\/em>por sua vez, decorre de uma constata\u00e7\u00e3o \u00f3bvia: n\u00e3o se pode alterar o contrato de concess\u00e3o de tal maneira que deturpe ou desnature por completo o objeto originalmente licitado.<\/p>\n\n\n\n

Observados tais limites \u2013 o que depende sempre de an\u00e1lise casu\u00edstica \u2013 fato \u00e9 que existe amplo espa\u00e7o para renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos administrativos, em especial os concessionais, dada a sua mutabilidade e natural incompletude.<\/p>\n\n\n\n

Renegociar tais contratos pode ser, em diversos casos, a melhor forma de resolver impasses complexos que, n\u00e3o raro, surgem em contratos p\u00fablicos de longo prazo.  A depender da situa\u00e7\u00e3o concreta, n\u00e3o renegociar pode causar preju\u00edzos com a penosa extin\u00e7\u00e3o do contrato e assun\u00e7\u00e3o do custo de elevadas indeniza\u00e7\u00f5es, al\u00e9m, obviamente, de danos aos usu\u00e1rios e \u00e0 sociedade, com a perpetua\u00e7\u00e3o de complexos lit\u00edgios.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m dos limites, outra indaga\u00e7\u00e3o relevante consiste em investigar as causas da renegocia\u00e7\u00e3o. Tais causas podem ser das mais diversas origens e, igualmente, impactar diretamente na pr\u00f3pria dimens\u00e3o e conte\u00fado da renegocia\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Mudan\u00e7as abruptas de cen\u00e1rios econ\u00f4micos, problemas na modelagem original, comportamentos oportunistas dos concession\u00e1rios, excesso de otimismo no leil\u00e3o e tantas outras raz\u00f5es podem se suceder durante uma rela\u00e7\u00e3o contratual p\u00fablica de longo prazo.<\/p>\n\n\n\n

Nem sempre ser\u00e1 singelo identificar ou mesmo isolar uma \u00fanica causa da renegocia\u00e7\u00e3o.  Muitas vezes a renegocia\u00e7\u00e3o ter\u00e1 por gatilho um plexo de causas que se comunicam de modo interdependente.<\/p>\n\n\n\n

E as renegocia\u00e7\u00f5es \u2013 dada a sua complexidade \u2013 ganharam um enorme impulso com a cria\u00e7\u00e3o no \u00e2mbito do TCU da SecexConsenso. Trata-se de iniciativa louv\u00e1vel que incrementa sobremaneira a seguran\u00e7a jur\u00eddica nas renegocia\u00e7\u00f5es, considerando, em especial, o protagonismo que os \u00f3rg\u00e3os de controle assumiram nas quest\u00f5es que envolvem a gest\u00e3o p\u00fablica brasileira.<\/p>\n\n\n\n

A consensualidade precisa de mecanismos que a efetivem e, indubitavelmente, o espa\u00e7o criado pelo TCU se desvela como indicado para destravar as renegocia\u00e7\u00f5es de contratos p\u00fablicos complexos e de longo prazo.<\/p>\n\n\n\n

Solu\u00e7\u00f5es consensuais pressup\u00f5em maior discricionariedade e autonomia negocial das partes envolvidas na busca de acordos, a partir da realidade que se apresenta em cada contrato. As solu\u00e7\u00f5es ser\u00e3o customizadas. N\u00e3o existe uma \u201cbala de prata\u201d. Tanto melhor que tais negocia\u00e7\u00f5es se desenvolvam em ambientes institucionais garantidores da seguran\u00e7a jur\u00eddica, como \u00e9 o caso da SecexConsenso.<\/p>\n\n\n\n

O exerc\u00edcio da consensualidade n\u00e3o tem um \u201cdono\u201d. O modelo do Direito Administrativo tradicional n\u00e3o tem funcionado para as renegocia\u00e7\u00f5es, seja pela dificuldade das partes em alcan\u00e7ar consensos em complexas controv\u00e9rsias nos contratos concessionais, seja em raz\u00e3o da aus\u00eancia de seguran\u00e7a jur\u00eddica na manuten\u00e7\u00e3o do que foi acordado.<\/p>\n\n\n\n

O TCU pode contribuir decisivamente nos dois aspectos. Lembre-se bem: renegocia\u00e7\u00f5es exitosas, justas e transparentes t\u00eam como principais benefici\u00e1rios os usu\u00e1rios dos servi\u00e7os p\u00fablicos e a pr\u00f3pria sociedade. Como dizia o mestre e querido professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o consenso \u00e9 o cimento<\/em> das civiliza\u00e7\u00f5es. Sigamos nessa dire\u00e7\u00e3o…<\/p>\n\n\n\n

*Fl\u00e1vio Amaral Garcia<\/strong> \u00e9 professor de Direito Administrativo na FGV Direito RJ (Curso de Direito da Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas, Rio de Janeiro); doutor em Direito P\u00fablico pela Universidade de Coimbra; procurador do Estado do Rio de Janeiro; e s\u00f3cio do Escrit\u00f3rio Tauil & Chequer.<\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Fl\u00e1vio Amaral Garcia* Recentemente tive a honra em participar de importante semin\u00e1rio organizado pelo TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) sobre o consensualismo na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica. 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