{"id":18169,"date":"2024-08-15T13:00:00","date_gmt":"2024-08-15T16:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=18169"},"modified":"2024-08-16T12:37:13","modified_gmt":"2024-08-16T15:37:13","slug":"opiniao-contratos-de-concessao-devem-ser-renegociados","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-contratos-de-concessao-devem-ser-renegociados\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 Contratos de concess\u00e3o devem ser renegociados"},"content":{"rendered":"\n

Milton Carvalho Gomes*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Os contratos de concess\u00e3o de rodovias no Brasil, comumente com vig\u00eancia de 30 anos e investimentos na casa dos bilh\u00f5es de reais, s\u00e3o exemplos emblem\u00e1ticos de contratos complexos, relacionais e inevitavelmente incompletos. Esses contratos diferem significativamente dos contratos administrativos comuns.<\/p>\n\n\n\n

A multiplicidade de vari\u00e1veis envolvidas e a necessidade de manter esses elementos em equil\u00edbrio ao longo do tempo exigem uma arquitetura jur\u00eddica e uma gest\u00e3o contratual extremamente habilidosa.<\/p>\n\n\n\n

O curso do cumprimento contratual inevitavelmente desafia as regras originalmente pactuadas, que, com o passar do tempo, podem se tornar inadequadas para as novas circunst\u00e2ncias.<\/p>\n\n\n\n

Contratos de concess\u00e3o est\u00e3o sujeitos a uma s\u00e9rie de vari\u00e1veis cr\u00edticas, como demanda (que define a receita), pre\u00e7o dos insumos, disponibilidade de m\u00e3o de obra, c\u00e2mbio, taxas de juros, e seguros.<\/p>\n\n\n\n

Embora decisivos para o sucesso do projeto, muitos desses fatores est\u00e3o fora do controle das partes contratantes, de modo que a oscila\u00e7\u00e3o dessas vari\u00e1veis ao longo do tempo pode levar \u00e0 inviabilidade do contrato, resultando em crises contratuais quando as combina\u00e7\u00f5es de vari\u00e1veis conduzam a um resultado economicamente insustent\u00e1vel.<\/p>\n\n\n\n

Mudan\u00e7as clim\u00e1ticas, eventos extremos, altera\u00e7\u00f5es nos h\u00e1bitos sociais e novas tecnologias s\u00e3o novos riscos que precisam ser considerados em contratos de concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ningu\u00e9m assina um contrato pensando em rescindi-lo, mas \u00e9 necess\u00e1rio estar preparado para adaptar-se a essas mudan\u00e7as e enfrentar os desafios que elas imp\u00f5em.<\/p>\n\n\n\n

Quando um contrato de concess\u00e3o se revela invi\u00e1vel ap\u00f3s alguns anos de vig\u00eancia, quais s\u00e3o as alternativas? A concession\u00e1ria pode j\u00e1 ter investido bilh\u00f5es, apostando em um longo per\u00edodo de retorno, com o ponto de equil\u00edbrio projetado para mais de uma d\u00e9cada \u00e0 frente.<\/p>\n\n\n\n

O alto comprometimento em termos de investimentos, tempo e assun\u00e7\u00e3o de riscos torna o encerramento antecipado do contrato uma solu\u00e7\u00e3o extremamente traum\u00e1tica e custosa para ambas as partes.<\/p>\n\n\n\n

Nessas situa\u00e7\u00f5es, t\u00edpicas de contratos relacionais, as partes tornam-se, em certa medida, ref\u00e9ns uma da outra, o que imp\u00f5e a busca de solu\u00e7\u00f5es negociadas para a supera\u00e7\u00e3o de crises contratuais.<\/p>\n\n\n\n

O Direito Administrativo muitas vezes parte da presun\u00e7\u00e3o de que contratos administrativos s\u00e3o perfeitos, atribuindo quaisquer problemas de execu\u00e7\u00e3o a um suposto comportamento desviante do contratado privado.<\/p>\n\n\n\n

No entanto, contratos de concess\u00e3o s\u00e3o inerentemente imperfeitos, elaborados por indiv\u00edduos sujeitos a vieses que limitam sua racionalidade. Algo que se imaginou adequado no momento da elabora\u00e7\u00e3o contratual, pode se apresentar como um risco \u00e0 sua continuidade poucos anos depois.<\/p>\n\n\n\n

Como Daniel Kahneman demonstrou em sua pesquisa em economia comportamental, dentre muitos outros vieses, os indiv\u00edduos tendem a ser excessivamente otimistas, minimizando riscos futuros e priorizando ganhos imediatos.<\/p>\n\n\n\n

Essa limita\u00e7\u00e3o da racionalidade humana imp\u00f5e uma reflex\u00e3o sobre como corrigir defeitos que emergem no curso da execu\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

O Direito Administrativo cl\u00e1ssico, pautado por uma l\u00f3gica punitivista, de aplica\u00e7\u00e3o mec\u00e2nica da lei, com base em uma ideia de legalidade estrita, n\u00e3o fornece ferramentas para o resgate da viabilidade contratual e, muitas vezes, agrava ainda mais situa\u00e7\u00f5es de crise contratual.<\/p>\n\n\n\n

Essa abordagem simplista n\u00e3o leva em conta as raz\u00f5es subjacentes ao descumprimento contratual e acaba por extrair valor do contrato, ao impor multas que s\u00e3o destinadas ao er\u00e1rio p\u00fablico, sem nenhum retorno para o usu\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Multas e descontos contratuais comprometem ainda mais a gera\u00e7\u00e3o de caixa do projeto, criando um efeito bola de neve que leva, em casos extremos, \u00e0 extin\u00e7\u00e3o por caducidade.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, como afirmou o Ministro Bruno Dantas em recente evento promovido pelo TCU, a caducidade \u00e9 mais uma fic\u00e7\u00e3o jur\u00eddica do que uma solu\u00e7\u00e3o real, resultando em longas disputas e dever de indenizar a concession\u00e1ria com recursos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

Essa tradi\u00e7\u00e3o jur\u00eddica positivista, base do nosso Direito Administrativo, fundada em uma hermen\u00eautica ortodoxa de aplica\u00e7\u00e3o da lei, explica em grande parte a dificuldade que muitos juristas ainda enfrentam ao aplicar o princ\u00edpio constitucional da efici\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

A internaliza\u00e7\u00e3o da efici\u00eancia como filtro interpretativo imp\u00f5e a quebra da premissa de que h\u00e1 apenas uma resposta juridicamente correta para cada situa\u00e7\u00e3o e leva \u00e0 aceita\u00e7\u00e3o de que v\u00e1rias interpreta\u00e7\u00f5es podem ser v\u00e1lidas se resultantes de um processo de pondera\u00e7\u00e3o de princ\u00edpios no caso concreto.<\/p>\n\n\n\n

Havendo interpreta\u00e7\u00f5es alternativas poss\u00edveis e juridicamente v\u00e1lidas, cabe ao int\u00e9rprete, na aplica\u00e7\u00e3o da norma jur\u00eddica, ponderar os princ\u00edpios em jogo e considera\u00e7\u00e3o os resultados pr\u00e1ticos de cada alternativa como crit\u00e9rio fundamental de tomada de decis\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Renegocia\u00e7\u00f5es de contratos de concess\u00e3o devem ser realizadas, por imposi\u00e7\u00e3o constitucional, sempre que forem a solu\u00e7\u00e3o mais eficiente e capaz de gerar maior valor social.<\/p>\n\n\n\n

Essa pr\u00e1tica, longe de ser uma falha do sistema, representa um reconhecimento da necessidade de adapta\u00e7\u00e3o cont\u00ednua e da busca por solu\u00e7\u00f5es que maximizem os benef\u00edcios para a sociedade.<\/p>\n\n\n\n

Por\u00e9m, a mudan\u00e7a de um enfoque puramente formalista para uma perspectiva orientada por resultados requer n\u00e3o apenas uma atualiza\u00e7\u00e3o te\u00f3rica, mas tamb\u00e9m uma transforma\u00e7\u00e3o cultural dentro das institui\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas e administrativas.<\/p>\n\n\n\n

Esta transforma\u00e7\u00e3o \u00e9 necess\u00e1ria para que o sistema jur\u00eddico possa adaptar-se \u00e0s novas realidades e demandas de contratos de longa dura\u00e7\u00e3o, onde a flexibilidade e a adapta\u00e7\u00e3o s\u00e3o cruciais para a adequada presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

Essa migra\u00e7\u00e3o, de um modelo jur\u00eddico tradicional para um novo modelo, a ser constru\u00eddo, envolve riscos. A seguran\u00e7a jur\u00eddica \u00e9 um dos grandes pilares do nosso sistema constitucional, que estabelece tamb\u00e9m a legalidade como um princ\u00edpio fundamental a ser observado.<\/p>\n\n\n\n

Se, por um lado, a sociedade moderna imp\u00f5e uma atualiza\u00e7\u00e3o dos modelos jur\u00eddicos cl\u00e1ssicos, por outro n\u00e3o h\u00e1 um novo modelo de prateleira, que possa ser acionado e colocado em pr\u00e1tica imediatamente. Esse novo modelo precisa ser constru\u00eddo e essa constru\u00e7\u00e3o envolve riscos.<\/p>\n\n\n\n

Contratos devem ser cumpridos. Mas contratos de concess\u00e3o precisam ser renegociados, como forma de adapta\u00e7\u00e3o e resili\u00eancia \u00e0s in\u00fameras vari\u00e1veis \u00e0s quais est\u00e3o sujeitos.<\/p>\n\n\n\n

As fronteiras pr\u00e1ticas entre renegocia\u00e7\u00f5es de interesse p\u00fablico e renegocia\u00e7\u00f5es resultantes de oportunismo das partes s\u00e3o muitas vezes obscuras, colocando em risco o princ\u00edpio da seguran\u00e7a jur\u00eddica e banalizando a for\u00e7a obrigat\u00f3ria dos contratos.<\/p>\n\n\n\n

O rem\u00e9dio para isso n\u00e3o \u00e9 a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o, com consequente sepultamento contratual, mas sim a constru\u00e7\u00e3o de camadas de institucionalismo que sejam capazes de assegurar seriedade, integridade e limites a esse processo de evolu\u00e7\u00e3o e amadurecimento contratual.<\/p>\n\n\n\n

Como identificado por Daron Acemoglu em sua pesquisa, a seguran\u00e7a dessa transi\u00e7\u00e3o s\u00f3 vir\u00e1 com a constru\u00e7\u00e3o de institui\u00e7\u00f5es mais fortes, bem como de procedimentos adequados, transparentes, eficientes e sujeitos a controles externos.<\/p>\n\n\n\n

A participa\u00e7\u00e3o da Advocacia-Geral da Uni\u00e3o \u00e9 elemento fundamental dessa equa\u00e7\u00e3o, assim como a aproxima\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os de controle e da sociedade civil. A \u00fanica certeza que temos \u00e9 que n\u00e3o podemos permanecer inertes diante dos problemas; a a\u00e7\u00e3o \u00e9 necess\u00e1ria para criar solu\u00e7\u00f5es que atendam \u00e0s novas demandas sociais e econ\u00f4micas.<\/p>\n\n\n\n

Ao inv\u00e9s de questionar a legitimidade da renegocia\u00e7\u00e3o, o debate jur\u00eddico deve evoluir para discutir como essas renegocia\u00e7\u00f5es podem ser conduzidas de maneira que minimizem os riscos envolvidos e maximizem os resultados positivos tanto para o setor p\u00fablico quanto para o privado.<\/p>\n\n\n\n

Isso inclui o desenvolvimento de espa\u00e7os e mecanismos claros e transparentes de renegocia\u00e7\u00e3o, que contemplem a participa\u00e7\u00e3o de todas as partes interessadas, o estabelecimento de par\u00e2metros objetivos para a avalia\u00e7\u00e3o dos impactos econ\u00f4micos e sociais e a cria\u00e7\u00e3o de salvaguardas institucionais que assegurem a integridade do processo.<\/p>\n\n\n\n

Assim como Fern\u00e3o de Magalh\u00e3es, que, baseado em pesquisas e em sua intui\u00e7\u00e3o, acreditou na exist\u00eancia de uma nova rota mar\u00edtima para as \u00edndias pelo sul da Am\u00e9rica, n\u00f3s, ao enfrentarmos os desafios dos contratos de concess\u00e3o, devemos estar dispostos a explorar novos caminhos.<\/p>\n\n\n\n

Magalh\u00e3es n\u00e3o tinha certeza se encontraria a passagem, mas compreendeu que ficar parado n\u00e3o era uma op\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A renegocia\u00e7\u00e3o de contratos se apresenta como uma alternativa para a solu\u00e7\u00e3o de problemas cr\u00edticos que acometem o programa de concess\u00f5es de rodovias h\u00e1 muitos anos, significando n\u00e3o apenas a busca de efici\u00eancia na gest\u00e3o desses contratos, mas tamb\u00e9m a melhoria dos servi\u00e7os para os usu\u00e1rios, o fortalecimento da infraestrutura nacional, o aumento da seguran\u00e7a jur\u00eddica e a atra\u00e7\u00e3o de novos investimentos.<\/p>\n\n\n\n

Esse ciclo virtuoso, resultante de um arcabou\u00e7o jur\u00eddico capaz de enfrentar e solucionar grandes desafios, \u00e9 fundamental para o desenvolvimento sustent\u00e1vel do pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

*Milton Carvalho Gomes<\/strong> \u00e9 procurador-geral da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) e doutorando em Direito e Economia pela Universidade de Lisboa.<\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto<\/h6>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Milton Carvalho Gomes* Os contratos de concess\u00e3o de rodovias no Brasil, comumente com vig\u00eancia de 30 anos e investimentos na casa dos bilh\u00f5es de reais, s\u00e3o exemplos emblem\u00e1ticos de contratos complexos, relacionais e inevitavelmente incompletos. Esses contratos diferem significativamente dos contratos administrativos comuns. 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