{"id":18413,"date":"2024-09-03T11:00:00","date_gmt":"2024-09-03T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=18413"},"modified":"2024-09-02T15:03:19","modified_gmt":"2024-09-02T18:03:19","slug":"opiniao-poder-de-policia-no-contexto-de-um-contracting-state-e-o-papel-das-concessoes-de-servico-publico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-poder-de-policia-no-contexto-de-um-contracting-state-e-o-papel-das-concessoes-de-servico-publico\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 Poder de Pol\u00edcia no contexto de um contracting state e o papel das concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico"},"content":{"rendered":"\n

*Marcos N\u00f3brega e Rafael Henrique Fortunato<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Os contratos de concess\u00e3o, nas \u00faltimas d\u00e9cadas, alcan\u00e7aram o centro do debate jur\u00eddico ao atuar como importante mecanismo de implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas. O universo da contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, de forma geral, assumiu uma relev\u00e2ncia inquestion\u00e1vel na moderna administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, de modo que hoje \u00e9 poss\u00edvel, de acordo com Jody Freeman e Martha Minow, aludir ao estado do nosso tempo como um contracting state<\/em>, j\u00e1 que a administra\u00e7\u00e3o adotou a cultura do contrato como forma de realiza\u00e7\u00e3o de seus fins institucionais.<\/p>\n\n\n\n

De acordo com Pedro Costa Gon\u00e7alves, a contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica reconfigurou o papel do Estado no estabelecimento de pontes de coopera\u00e7\u00e3o com as entidades privadas, podendo-se dizer, num patamar de seguran\u00e7a jur\u00eddica in\u00e9dito, que o contrato administrativo \u00e9 de fato uma \u201cinstitui\u00e7\u00e3o do nosso tempo\u201d. \u00c9 por meio da contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica que o estado prestador ganha for\u00e7a para cumprir seus objetivos constitucionais.<\/p>\n\n\n\n

Neste cen\u00e1rio, o particular assume o papel de partilha com o estado da tarefa de prosseguir o interesse p\u00fablico e os respectivos fins institucionais. Dessa forma, reconhece-se aos agentes privados uma fun\u00e7\u00e3o crucial na execu\u00e7\u00e3o de tarefas de interesse p\u00fablico, ele passa a desempenhar tarefas nucleares do estado, tornando manifesto que a governa\u00e7\u00e3o n\u00e3o constitui uma miss\u00e3o exclusiva do poder p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Essas constata\u00e7\u00f5es nos levam a refletir sobre a reconfigura\u00e7\u00e3o dogm\u00e1tica do poder de pol\u00edcia na atualidade.<\/p>\n\n\n\n

Em ess\u00eancia, o poder de pol\u00edcia \u00e9 a atividade da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica que imp\u00f5e limites a direitos e liberdades.<\/p>\n\n\n\n

O conceito de poder de pol\u00edcia tem origem nas sociedades patriarcais da antiguidade grega e romana, circunscrevendo-se a esfera privada da fam\u00edlia, sofreu uma profunda transforma\u00e7\u00e3o com o advento do absolutismo mon\u00e1rquico, onde passou a designar a integralidade da a\u00e7\u00e3o estatal. Essa no\u00e7\u00e3o foi revisitada com a Revolu\u00e7\u00e3o Francesa e o Iluminismo que filosoficamente defendia a separa\u00e7\u00e3o de poderes e o imp\u00e9rio das leis, como forma de limitar o poder absoluto do monarca e restringir o seu poder de pol\u00edcia.<\/p>\n\n\n\n

No Estado p\u00f3s-moderno, como definido por Chevallier, o poder de pol\u00edcia sofre profundas transforma\u00e7\u00f5es, sobretudo porque h\u00e1 uma crise de legitimidade da soberania estatal e da pr\u00f3pria ideia de governabilidade. Se o estado moderno podia ser graficamente representado por uma pir\u00e2mide, o estado p\u00f3s-moderno \u00e9 visto como uma rede de rela\u00e7\u00f5es, onde diversas entidades com capacidade de a\u00e7\u00e3o aut\u00f4noma guardam uma rela\u00e7\u00e3o muito mais horizontal do que a verticalidade \u00ednsita a no\u00e7\u00e3o de subordina\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Adilson Abreu Dallari, em 1997, j\u00e1 afirmava que \u201ca administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica cada vez mais se aproxima dos particulares, para deixar a cargo destes certas atividades que tradicionalmente eram ou seriam suas, tornando cada vez mais indistinto o limite entre o p\u00fablico e o privado\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, a crescente delega\u00e7\u00e3o de atividades p\u00fablicas ao particular tornava cada vez mais manifesto que os agentes privados poderiam desempenhar atividades eminentemente p\u00fablicas e, neste ponto, o art. 175 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal traz a seguran\u00e7a jur\u00eddica necess\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

 No entanto, a aus\u00eancia de um dispositivo constitucional semelhante, que permitisse a delega\u00e7\u00e3o do poder de pol\u00edcia, inviabilizou at\u00e9 o momento, por parte dos nossos tribunais superiores, a revis\u00e3o do dogma da sua indelegabilidade.<\/p>\n\n\n\n

A doutrina majorit\u00e1ria tamb\u00e9m \u00e9 contr\u00e1ria a possibilidade de delega\u00e7\u00e3o do poder de pol\u00edcia. H\u00e1 uma defesa da tese segundo a qual a imposi\u00e7\u00e3o de restri\u00e7\u00f5es e condicionamentos \u00e0 liberdade e \u00e0 propriedade dos particulares \u00e9 atividade pr\u00f3pria e inerente \u00e0 soberania, ao princ\u00edpio democr\u00e1tico e atentaria quanto ao princ\u00edpio da isonomia. H\u00e1 ainda autores que defendem que este munus<\/em> p\u00fablico s\u00f3 poderia ser exercido por servidores p\u00fablicos est\u00e1veis. A posi\u00e7\u00e3o majorit\u00e1ria, portanto, \u00e9 a de que n\u00e3o se pode permitir a delega\u00e7\u00e3o das atividades de ordena\u00e7\u00e3o, ou seja do exerc\u00edcio de atos de autoridade p\u00fablica. <\/p>\n\n\n\n

Ocorre que, na nossa opini\u00e3o, a aus\u00eancia de um dispositivo constitucional que autorize expressamente o exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia por agentes privados n\u00e3o pode ser interpretado como veda\u00e7\u00e3o \u00e0 delega\u00e7\u00e3o do poder de pol\u00edcia.<\/p>\n\n\n\n

O int\u00e9rprete constitucional n\u00e3o pode se furtar de analisar o contexto atual no qual est\u00e1 inserido a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos no Brasil, em grande parte executado por meio de contratos de parcerias.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, a nova realidade constitucional, menos verticalizada e consensual, j\u00e1 imp\u00f5e por si s\u00f3 uma leitura menos r\u00edgida do dogma da indelegabilidade do poder de pol\u00edcia, sobretudo considerando o princ\u00edpio da efici\u00eancia e de uma administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica gerencial.<\/p>\n\n\n\n

No caso dos servi\u00e7os p\u00fablicos exercidos sob regime de concess\u00e3o, a possibilidade dessa delega\u00e7\u00e3o \u00e9 ainda mais justific\u00e1vel, n\u00e3o apenas a partir de uma abor\u00addagem pragm\u00e1tica, j\u00e1 que muitas vezes n\u00e3o ser\u00e1 vi\u00e1vel por parte do Estado a ado\u00e7\u00e3o de medidas de pol\u00edcia em tempo h\u00e1bil ou mesmo porque ela demandar\u00e1 custos t\u00e3o significativos que n\u00e3o se concretizar\u00e1, mas tamb\u00e9m sob a \u00f3tica constitucional, uma vez que a atua\u00e7\u00e3o do privado pode favorecer a cria\u00e7\u00e3o de novas solu\u00e7\u00f5es mais aderentes ao servi\u00e7o p\u00fablico que j\u00e1 executa e, portanto, prestigiar-se-\u00e1 o princ\u00edpio da efici\u00eancia, previsto no art. 37 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, \u00e9 importante deixar claro que, da mesma forma como a delega\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico n\u00e3o exime o estado da responsabilidade pela sua presta\u00e7\u00e3o, a delega\u00e7\u00e3o do poder de pol\u00edcia n\u00e3o significa a exclus\u00e3o do Estado do seu exerc\u00edcio. Em ambas as hip\u00f3teses, caber\u00e1 ao poder p\u00fablico regular tanto a delega\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico quanto a delega\u00e7\u00e3o do poder de pol\u00edcia.  <\/p>\n\n\n\n

No caso dos servi\u00e7os p\u00fablicos exercidos sob o regime de concess\u00e3o, a delega\u00e7\u00e3o do poder de pol\u00edcia n\u00e3o ser\u00e1, como regra, o \u00fanico objeto da delega\u00e7\u00e3o da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica ao particular, mas acess\u00f3ria ou incidental. Nesse ponto, cabe trazer as li\u00e7\u00f5es do Prof. Pedro Costa Gon\u00e7alves que defende que as concession\u00e1rias de servi\u00e7o p\u00fablico podem, dentro do exerc\u00edcio regular das atividades que lhe foram cometidas, e desde que previsto na lei e no contrato de concess\u00e3o, exercer: (i) poderes p\u00fablicos regulamentares em car\u00e1ter infralegal, por meio dos quais os delegat\u00e1rios elaboram regulamentos pr\u00f3prios de instru\u00e7\u00e3o aos usu\u00e1rios quanto \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos; (ii) poderes impositivos e de execu\u00e7\u00e3o coercitiva, por meio dos quais eles exercem fun\u00e7\u00f5es espec\u00edficas de comando sobre terceiros no que concerne \u00e0 presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico delegado; e (iii) poderes p\u00fablicos administrativos gerais, que garantem \u00e0s concession\u00e1rias e permission\u00e1rias, em alguns casos, o poder de celebrar contratos administrativos na condi\u00e7\u00e3o de Poder P\u00fablico, instituindo-se cl\u00e1usulas exorbitantes.<\/p>\n\n\n\n

No mesmo sentido, Fl\u00e1vio Amaral e Rafael V\u00e9ras defendem que a concess\u00e3o do Porto Organizado representa hip\u00f3tese de \u201cconcess\u00e3o de servi\u00e7o p\u00fablico cumulada com o exerc\u00edcio de uma fun\u00e7\u00e3o de pol\u00edcia administrativa, por meio da qual o concession\u00e1rio, de acordo com a autoriza\u00e7\u00e3o pr\u00e9via legislativa, estabelece limita\u00e7\u00f5es e condicionamentos \u00e0 liberdade individual em prol de um interesse coletivo\u201d.<\/p>\n\n\n\n

O PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) do Governo Federal vem trabalhando na estrutura\u00e7\u00e3o de projetos de concess\u00e3o de parques e florestas nacionais. Nesses equipamentos p\u00fablicos, a prote\u00e7\u00e3o ambiental \u00e9 a m\u00e1xima perseguida pelos \u00f3rg\u00e3os de governo, o que imp\u00f5e ao particular um grande esfor\u00e7o de fiscaliza\u00e7\u00e3o e monitoramento, sem que, para tanto, lhe seja poss\u00edvel exercer o poder de pol\u00edcia em todas as suas dimens\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, especialmente em grandes \u00e1reas ambientalmente protegidas, onde h\u00e1 riscos de invas\u00e3o, desmatamento ou inc\u00eandios, ao particular apenas cabe comunicar aos poderes p\u00fablicos as ilegalidades que constatar, sem que, para tanto, o uso coercitivo do poder de pol\u00edcia lhe seja poss\u00edvel. \u00c9 sobre esse cen\u00e1rio que o operador do direito deve se debru\u00e7ar e questionar se n\u00e3o devemos, como sociedade, avan\u00e7ar com uma nova interpreta\u00e7\u00e3o constitucional que possa efetivamente garantir a prote\u00e7\u00e3o de bens e servi\u00e7os delegados aos parceiros privados.     <\/p>\n\n\n\n

Por fim, cabe ficar atento ao projeto de lei que cria o Estatuto da Seguran\u00e7a Privada, aprovado pelo Senado Federal (SCD 6\/2016, texto original PLS 135\/2010), que define quais s\u00e3o os servi\u00e7os de seguran\u00e7a privada, entre eles est\u00e1 inclu\u00eddo a seguran\u00e7a em unidades de conserva\u00e7\u00e3o. Um passo importante na prote\u00e7\u00e3o de \u00e1reas ambientalmente sens\u00edveis. <\/p>\n\n\n\n

No mais, importante ter em conta que o disposto no art. 4\u00ba, III, da Lei n\u00ba 11.079\/2004, que veda a delega\u00e7\u00e3o do exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia nos contratos de PPP (Parceria P\u00fablico-Privada) n\u00e3o impede sua delega\u00e7\u00e3o nos contratos de concess\u00e3o da Lei n\u00ba 8.987\/1995. A op\u00e7\u00e3o do legislador para os contratos de PPP, a nosso ver, \u00e9 equivocada e anacr\u00f4nica, na medida em que n\u00e3o observa as especificidades dos mais diversos servi\u00e7os p\u00fablicos pass\u00edveis de execu\u00e7\u00e3o na forma prevista pela Lei n\u00ba 11.079\/2004.<\/p>\n\n\n\n

**Marcos N\u00f3brega<\/strong> \u00e9 conselheiro substituto do TCE-PE (Tribunal de Contas de Pernambuco). Professor da UFPE (Universidade Federal de Pernambuco). P\u00f3s-doutor pela Harvard Law School e pela Kennedy School of Government da Harvard University. P\u00f3s-doutor pela Universidade de Direito de Lisboa.<\/h6>\n\n\n\n
** Rafael Henrique Fortunato <\/strong>\u00e9 procurador Federal e assessor no PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) do Governo Federal. Mestre em Direito Administrativo pela Faculdade do Porto.<\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

*Marcos N\u00f3brega e Rafael Henrique Fortunato Os contratos de concess\u00e3o, nas \u00faltimas d\u00e9cadas, alcan\u00e7aram o centro do debate jur\u00eddico ao atuar como importante mecanismo de implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas. 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