{"id":19415,"date":"2024-12-02T15:30:00","date_gmt":"2024-12-02T18:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=19415"},"modified":"2024-12-02T12:17:03","modified_gmt":"2024-12-02T15:17:03","slug":"opiniao-a-instrucao-normativa-33-2024-da-antt-e-os-reequilibrios-cautelares-e-de-evidencia-para-concessoes-rodoviarias","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-a-instrucao-normativa-33-2024-da-antt-e-os-reequilibrios-cautelares-e-de-evidencia-para-concessoes-rodoviarias\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 A Instru\u00e7\u00e3o Normativa 33\/2024 da ANTT e os reequil\u00edbrios cautelares e de evid\u00eancia para concess\u00f5es rodovi\u00e1rias"},"content":{"rendered":"\n

Guilherme F. Dias Reisdorfer*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Em 14 de novembro de 2024, a diretoria da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) aprovou a IN (Instru\u00e7\u00e3o Normativa) 33\/2024, que define (i) regras gerais para recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos de contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria celebrados pela ANTT e (ii) o regime de aplica\u00e7\u00e3o de medidas mitigadoras de desequil\u00edbrios.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 sobre esse segundo aspecto \u2013 as medidas mitigadoras de desequil\u00edbrio \u2013 que aqui se trata. O tema est\u00e1 na pauta do dia: basta lembrar a Decis\u00e3o 683\/2024 da ANAC (Ag\u00eancia Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil), que teve por objeto o reequil\u00edbrio cautelar para viabilizar a reconstru\u00e7\u00e3o do Aeroporto Salgado Filho, de Porto Alegre. O assunto tamb\u00e9m foi regulamentado com pioneirismo pelo Estado de S\u00e3o Paulo em 2023 (Resolu\u00e7\u00e3o SPI 19\/2023) e comentado em artigo espec\u00edfico publicado pela Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>.[1]<\/a><\/p>\n\n\n\n

O enfrentamento das situa\u00e7\u00f5es de desequil\u00edbrio pode ser complexo e tem sido grande fonte de lit\u00edgios e de custos, derivados de impasses em alcan\u00e7ar solu\u00e7\u00f5es tempestivas. A realidade enfrentada pela ANTT \u00e9 um bom exemplo: os reequil\u00edbrios relativos \u00e0 pandemia vieram a ter metodologia definida apenas em 2021 (Resolu\u00e7\u00e3o ANTT 5.954, de 4.11.2021) e ainda hoje, conforme recente diagn\u00f3stico do TCU, revis\u00f5es tarif\u00e1rias tendo por objeto os efeitos da pandemia permanecem sob discuss\u00e3o.[2]<\/a> Diante dessa realidade, a IN 33\/2024 traz potenciais solu\u00e7\u00f5es para lidar com o custo temporal dos processos de reequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

Um dos conceitos centrais da IN 33\/2024 \u00e9 o de \u201cmedidas mitigadoras de desequil\u00edbrios econ\u00f4mico-financeiros\u201d. O art. 4\u00ba, inc. III, conceitua tais medidas como \u201ca\u00e7\u00f5es tempor\u00e1rias e provis\u00f3rias, adotadas em regime excepcional, com o objetivo de minimizar os impactos financeiros negativos em contratos de concess\u00e3o de rodovias, visando recompor, ainda que de maneira transit\u00f3ria, o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro do contrato\u201d. O processamento dessas medidas est\u00e1 condicionado \u00e0 admissibilidade do chamado \u201cpleito principal\u201d (integral e definitivo) de reequil\u00edbrio, conforme os arts. 5\u00ba e 22.<\/p>\n\n\n\n

As medidas mitigadoras dependem de pedido espec\u00edfico da concession\u00e1ria (art. 25, \u00a7 2\u00ba) e se apresentam em duas modalidades.<\/p>\n\n\n\n

A primeira modalidade \u00e9 o \u201creequil\u00edbrio parcial de natureza cautelar\u201d, que corresponde \u00e0 ado\u00e7\u00e3o de provid\u00eancias de mitiga\u00e7\u00e3o dos impactos financeiros do evento de desequil\u00edbrio em situa\u00e7\u00f5es de urg\u00eancia e risco \u201cao fluxo de caixa\u201d (art. 23) e \u201c\u00e0 continuidade e qualidade dos servi\u00e7os\u201d (art. 4, inc. VI).<\/p>\n\n\n\n

Os incisos do \u00a7 1\u00ba do art. 23 definem tr\u00eas requisitos para o reequil\u00edbrio cautelar: (i) probabilidade do direito da concession\u00e1ria, (ii) o risco de dano e (iii) \u201cimpacto financeiro estimado do evento ou do conjunto de eventos de desequil\u00edbrio superior a 2% (dois por cento) da receita tarif\u00e1ria bruta do \u00faltimo exerc\u00edcio financeiro auditado da concession\u00e1ria\u201d.<\/p>\n\n\n\n

A cautelar ser\u00e1 cab\u00edvel n\u00e3o apenas quando forem demonstrados riscos diretos e imediatos de interrup\u00e7\u00e3o ou deteriora\u00e7\u00e3o da qualidade do servi\u00e7o p\u00fablico (art. 26, \u00a7 2\u00ba, inc. III), mas tamb\u00e9m quando a concession\u00e1ria demonstrar preju\u00edzos imediatos internos a ela, inclusive em rela\u00e7\u00e3o a seus compromissos financeiros e rela\u00e7\u00f5es com terceiros. Isso se justifica em vista da rela\u00e7\u00e3o inafast\u00e1vel, ainda que por vezes n\u00e3o imediata, entre tais fatores e a sustentabilidade do servi\u00e7o p\u00fablico. Da\u00ed a IN 33\/2024 acertadamente indicar que a ANTT dever\u00e1 levar em considera\u00e7\u00e3o fatores como \u201co impacto nas contas da concession\u00e1ria, incluindo a gera\u00e7\u00e3o de fluxo de caixa livre negativo, comprometimento dos indicadores financeiros ou impacto em d\u00edvidas financeiras\u201d (art. 26, \u00a7 2\u00ba, inc. I). <\/p>\n\n\n\n

A segunda modalidade \u00e9 o \u201creequil\u00edbrio parcial baseado em evid\u00eancia\u201d, que tem cabimento quando \u201co direito ao reequil\u00edbrio \u00e9 incontroverso ou est\u00e1 em condi\u00e7\u00f5es de reconhecimento imediato\u201d (art. 4\u00ba, inc. VII). A medida tem lugar em situa\u00e7\u00f5es nas quais \u00e9 poss\u00edvel estabelecer de forma imediata um valor estimado do reequil\u00edbrio futuro, mas a complexidade da liquida\u00e7\u00e3o do desequil\u00edbrio demanda aprofundamento da instru\u00e7\u00e3o. Desse modo, a recomposi\u00e7\u00e3o contratual \u00e9 escalonada em pelo menos duas etapas, pois o reequil\u00edbrio de evid\u00eancia ser\u00e1 implementado sob a condi\u00e7\u00e3o de ser ajustado ao final do processo principal de reequil\u00edbrio (art. 24, \u00a7 1\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

A instru\u00e7\u00e3o do pedido, que deve ocorrer no prazo de sessenta dias, prorrog\u00e1vel por trinta dias, dever\u00e1 j\u00e1 prever poss\u00edvel forma de revers\u00e3o da medida, se isso vier a ser necess\u00e1rio no futuro, assim como poder\u00e1 sugerir o condicionamento da medida mitigadora \u00e0 apresenta\u00e7\u00e3o de garantia pela concession\u00e1ria, na hip\u00f3tese espec\u00edfica em que se demonstrar haver risco de irreversibilidade da medida (art. 28, \u00a7 2\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

Em qualquer caso, prev\u00ea-se que as medidas mitigadoras podem resultar na antecipa\u00e7\u00e3o de n\u00e3o mais do que 80% do valor estimado do desequil\u00edbrio em discuss\u00e3o e n\u00e3o podem importar em recebimento de recursos antes do impacto financeiro que se busca neutralizar (art. 32). Caber\u00e1 \u00e0 Diretoria da ANTT a delibera\u00e7\u00e3o colegiada sobre aplica\u00e7\u00e3o das medidas mitigadoras (art. 30).<\/p>\n\n\n\n

Essas regras evidenciam que a IN 33\/2024 representa ineg\u00e1vel avan\u00e7o na pr\u00e1tica de reequil\u00edbrio no \u00e2mbito da ANTT. Al\u00e9m das inova\u00e7\u00f5es, houve consolida\u00e7\u00e3o de premissas e provid\u00eancias j\u00e1 adotadas em situa\u00e7\u00f5es anteriores. No entanto, h\u00e1 espa\u00e7o para observa\u00e7\u00f5es e ressalvas.<\/p>\n\n\n\n

Um primeiro ponto \u00e9 que alguns dos requisitos de operacionaliza\u00e7\u00e3o n\u00e3o foram estabelecidos com plena exatid\u00e3o. Como exemplo, o reequil\u00edbrio por evid\u00eancia \u00e9 reservado a situa\u00e7\u00f5es em que se identifique necessidade de prazo maior para a apura\u00e7\u00e3o definitiva do reequil\u00edbrio e o valor em discuss\u00e3o for significativo (art. 24, \u00a7 2\u00ba). Mas esses conceitos \u2013 o prazo necess\u00e1rio e o valor significativo \u2013 n\u00e3o s\u00e3o especificados. Essa incerteza n\u00e3o \u00e9 um dado negativo, pois confere flexibilidade ao processo decis\u00f3rio da ANTT. De todo modo, as restri\u00e7\u00f5es opostas aos pedidos apresentados pelas concession\u00e1rias dever\u00e3o estar embasadas em justificadas adequadas e suficientes.<\/p>\n\n\n\n

Um segundo apontamento tem a ver com o fato de que a mesma flexibilidade n\u00e3o foi adotada em rela\u00e7\u00e3o aos reequil\u00edbrios cautelares, dada a aplicabilidade restrita aos casos em que o desequil\u00edbrio seja superior a 2% da receita tarif\u00e1ria bruta do \u00faltimo exerc\u00edcio financeiro auditado da concession\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Como regra, pode-se estimar que os danos mais significativos ser\u00e3o aqueles que ultrapassarem o filtro dos 2% \u2013 e a norma \u00e9 positiva por reduzir o \u00f4nus e a complexidade argumentativa das decis\u00f5es nessas situa\u00e7\u00f5es. Contudo, n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel descartar outras situa\u00e7\u00f5es que demandem a observ\u00e2ncia do dever da ANTT de mitigar danos decorrentes dos desequil\u00edbrios identificados. O filtro em quest\u00e3o n\u00e3o constitui limita\u00e7\u00e3o absoluta \u00e0 possibilidade de exerc\u00edcio do poder de cautela \u2013 que, antes de tudo, deriva da lei e do compromisso da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica com a efici\u00eancia e a proporcionalidade no trato mais adequado das situa\u00e7\u00f5es concretas, conforme os arts. 2\u00ba, par\u00e1grafo \u00fanico, inc. VI, da Lei Federal 9.784\/99 e 20 e 27 da LINDB.<\/p>\n\n\n\n

Um apontamento final diz respeito ao art. 25, \u00a7 2\u00ba. A norma estabelece que, para formular o pedido de medida de mitiga\u00e7\u00e3o, a concession\u00e1ria dever\u00e1 aderir \u00e0 disciplina da IN 33\/2024, reconhecer o car\u00e1ter prec\u00e1rio e revers\u00edvel das medidas e \u2013 aqui est\u00e1 o ponto cr\u00edtico \u2013 \u201ccomprometer-se a n\u00e3o pleitear, em qualquer foro judicial ou tribunal arbitral, a concess\u00e3o de medidas liminares, tutelas de urg\u00eancia ou antecipa\u00e7\u00f5es de tutela que, de qualquer forma, busquem obstar eventual decis\u00e3o da Ag\u00eancia que reverta as medidas concedidas\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Essa previs\u00e3o \u00e9 pass\u00edvel de questionamentos. Se nem mesmo a lei pode excluir \u201cda aprecia\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio les\u00e3o ou amea\u00e7a a direito\u201d (art. 5\u00ba, inc. XXV, da CF), muito menos o regulamento poderia faz\u00ea-lo. Al\u00e9m disso, a ren\u00fancia \u00e9 question\u00e1vel n\u00e3o apenas por versar sobre situa\u00e7\u00e3o futura, mas tamb\u00e9m pela natureza dos interesses envolvidos: se a concession\u00e1ria entender que a manuten\u00e7\u00e3o das medidas de mitiga\u00e7\u00e3o \u00e9 necess\u00e1ria, ela poder\u00e1 (ou mesmo dever\u00e1, diante de seus deveres para com o servi\u00e7o p\u00fablico e perante terceiros) buscar as provid\u00eancias necess\u00e1rias para acautelar a boa execu\u00e7\u00e3o do contrato. Logo, a ades\u00e3o \u00e0 IN 33\/2024 n\u00e3o impedir\u00e1 que a revers\u00e3o injustificada ou indevida das medidas de mitiga\u00e7\u00e3o seja questionada, conforme a sistem\u00e1tica de resolu\u00e7\u00e3o de disputas prevista em contrato.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> REISDORFER, Guilherme. Medidas cautelares de reequil\u00edbrio de concess\u00f5es \u2013 a Resolu\u00e7\u00e3o 19\/2023 da Secretaria de Parcerias em Investimentos de S\u00e3o Paulo. Dispon\u00edvel em https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-medidas-cautelares-de-reequilibrio-de-concessoes-a-resolucao-19-2023-da-secretaria-de-parcerias-em-investimentos-de-sao-paulo\/<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> \u201cA cria\u00e7\u00e3o da metodologia de c\u00e1lculo, a normatiza\u00e7\u00e3o das regras e procedimentos e os c\u00e1lculos dos valores j\u00e1 foram feitos. As revis\u00f5es tarif\u00e1rias v\u00eam sendo promovidas, restando apenas as decis\u00f5es finais sobre as contesta\u00e7\u00f5es dos valores adotados\u201d (TCU, Ac\u00f3rd\u00e3o 2.440\/24-Plen\u00e1rio, Rel. Ministro Antonio Anastasia j. 13\/11\/2024).<\/p>\n\n\n\n

* Guilherme F. Dias Reisdorfer<\/strong> \u00e9 advogado na Justen, Pereira, Oliveira & Talamini. Doutor e mestre em Direito do Estado pela USP (Universidade de S\u00e3o Paulo).<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Guilherme F. 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