{"id":20076,"date":"2025-01-24T15:30:00","date_gmt":"2025-01-24T18:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=20076"},"modified":"2025-01-23T13:17:55","modified_gmt":"2025-01-23T16:17:55","slug":"opiniao-reforma-tributaria-e-a-infraestrutura-rodoviaria-alerta-necessario","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-reforma-tributaria-e-a-infraestrutura-rodoviaria-alerta-necessario\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 Reforma tribut\u00e1ria e a infraestrutura rodovi\u00e1ria: alerta necess\u00e1rio"},"content":{"rendered":"\n

Adalberto Santos de Vasconcelos* e Caio Felipe Caminha de Albuquerque**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Ningu\u00e9m duvida da import\u00e2ncia da infraestrutura rodovi\u00e1ria no Brasil e o pa\u00eds j\u00e1 teve diversas experi\u00eancias com o seu financiamento. Uma das mais conhecidas foi a institui\u00e7\u00e3o do FRN (Fundo Rodovi\u00e1rio Nacional) em 1945, que coincidiu com o movimento do \u201crodoviarismo\u201d, quando ocorreu uma grande expans\u00e3o dos investimentos em rodovias[1]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

A partir da d\u00e9cada de 1970, por diversos fatores pol\u00edticos e econ\u00f4micos, o Fundo Rodovi\u00e1rio Nacional perdeu import\u00e2ncia e foi gradativamente extinto, com a destina\u00e7\u00e3o gradual de seus recursos ao FND (Fundo Nacional de Desenvolvimento)[2]<\/a>. Dessa forma, prevaleceu por certo tempo, em n\u00edvel federal, a manuten\u00e7\u00e3o e a expans\u00e3o da malha rodovi\u00e1ria por meio de recursos gerais do or\u00e7amento p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

As dificuldades de manuten\u00e7\u00e3o dos investimentos em infraestrutura puramente por meio do or\u00e7amento p\u00fablico culminaram, contudo, na d\u00e9cada de 1990, na formaliza\u00e7\u00e3o da primeira etapa do Procrofe (Programa de Concess\u00f5es de Rodovias Federais), como uma das formas de solucionar a escassez cr\u00f4nica de recursos fiscais destinados \u00e0 infraestrutura rodovi\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Com o tempo, a busca por mais recursos para os investimentos na infraestrutura rodovi\u00e1ria resultou tamb\u00e9m no fen\u00f4meno de cria\u00e7\u00e3o de fundos estaduais.<\/p>\n\n\n\n

Diversos Estados institu\u00edram fundos cujo prop\u00f3sito principal \u00e9 o desenvolvimento da infraestrutura, destacadamente a rodovi\u00e1ria, como: Mato Grosso (Fethab)[3]<\/a>, Mato Grosso do Sul (Fundersul)[4]<\/a>, Minas Gerais (Funtrans)[5]<\/a>, Goi\u00e1s (Fundeinfra)[6]<\/a>, Tocantins (FET\/TO)[7]<\/a>. Muitos desses fundos possuem em comum vincula\u00e7\u00e3o com a produ\u00e7\u00e3o agr\u00edcola usu\u00e1ria de rodovias no escoamento da produ\u00e7\u00e3o e, quase sempre, com a institui\u00e7\u00e3o de contribui\u00e7\u00f5es facultativas do setor produtivo que s\u00e3o condi\u00e7\u00e3o para a ades\u00e3o a regimes especiais de ICMS (Imposto sobre Circula\u00e7\u00e3o de Mercadorias e Servi\u00e7os)[8]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Historicamente, esses fundos, quando bem utilizados, tem gerado bons resultados e o caso de Mato Grosso ilustra bem isso, como ser\u00e1 visto adiante. No entanto, o cen\u00e1rio muda com a Reforma Tribut\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

O FNDR (Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional) \u00e9 uma das cria\u00e7\u00f5es da Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023, inserido no \u00e2mbito da reforma tribut\u00e1ria, para evitar a perda da capacidade de investimento dos Estados por conta da tributa\u00e7\u00e3o da CBS (Contribui\u00e7\u00e3o Social de Bens e Servi\u00e7os) e da IBS (Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os) apenas no local de consumo. Ressalte-se que antes era no local de produ\u00e7\u00e3o e de consumo.<\/p>\n\n\n\n

O referido fundo pode ser utilizado para estudos, projetos e obras de infraestrutura, bem como para o fomento a atividades produtivas com elevado potencial de gera\u00e7\u00e3o de emprego e renda, incluindo a concess\u00e3o de subven\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas e financeiras. Ademais, ele pode promover a\u00e7\u00f5es com vistas ao desenvolvimento cient\u00edfico e tecnol\u00f3gico e \u00e0 inova\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Os recursos do FNDR ser\u00e3o aportados pela Uni\u00e3o de forma gradativa de 2029 a 2043, quando ser\u00e1 atingido o valor de aporte de 60 bilh\u00f5es de reais por ano. Esses valores ser\u00e3o distribu\u00eddos conforme dois crit\u00e9rios: i<\/em>) 70% de acordo com o coeficiente individual no FPE (Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados); e ii<\/em>) 30% conforme a distribui\u00e7\u00e3o populacional.<\/p>\n\n\n\n

A Reforma Tribut\u00e1ria tamb\u00e9m trouxe regra espec\u00edfica para os fundos estaduais citados. Agora, \u00e9 poss\u00edvel a institui\u00e7\u00e3o de novas contribui\u00e7\u00f5es (desta vez, obrigat\u00f3rias e n\u00e3o vinculadas ao ICMS), que substituir\u00e3o as contribui\u00e7\u00f5es facultativas dos fundos estaduais, de acordo com o art. 136 do ADCT (Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias)[9]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Essa altera\u00e7\u00e3o, por outro lado, limita a exist\u00eancia das contribui\u00e7\u00f5es substitutivas at\u00e9 31 de dezembro de 2043, quando dever\u00e1 ser completamente extinta. Ou seja, a Reforma Tribut\u00e1ria criou uma esp\u00e9cie de regime de transi\u00e7\u00e3o para os fundos estaduais, que os levar\u00e1 a serem substitu\u00eddos, ao final, pelo FNDR como fonte de financiamento p\u00fablico nacional da infraestrutura.<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, h\u00e1 uma importante quest\u00e3o, ainda pouco levantada, que precisa ser encaminhada: a forma de distribui\u00e7\u00e3o de recursos do FNDR ser\u00e1 suficiente para a manuten\u00e7\u00e3o dos investimentos em infraestrutura log\u00edstica demandados pelos estados focados em produ\u00e7\u00e3o agr\u00edcola?<\/p>\n\n\n\n

Estados produtores, como no caso de Mato Grosso, possuem reduzida participa\u00e7\u00e3o no FPE e popula\u00e7\u00e3o relativamente baixa, de modo que a extin\u00e7\u00e3o dos fundos estaduais pode trazer como resultado indesejado queda nos investimentos em infraestrutura rodovi\u00e1ria, t\u00e3o necess\u00e1rios para o escoamento da produ\u00e7\u00e3o e a manuten\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os competitivos do agroneg\u00f3cio.<\/p>\n\n\n\n

Para se ter ideia, Mato Grosso tem coeficiente individual de participa\u00e7\u00e3o no FPE, em 2025, de 1,78%, estando acima de apenas 4 unidades federativas (MS, SP, DF e SC)<\/em>[10]<\/a>. J\u00e1 no ranking populacional, de acordo com o Censo 2022, o Estado ocupa a 16\u00aa posi\u00e7\u00e3o entre as 27 unidades. Em outras palavras, usando os crit\u00e9rios de distribui\u00e7\u00e3o constantes do aludido Fundo, o Estado n\u00e3o receber\u00e1 grandes valores do FNDR.<\/em><\/em><\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, dados hist\u00f3ricos acerca da utiliza\u00e7\u00e3o dos recursos do Fethab em Mato Grosso demonstram que, de 2003 a 2006, o fundo correspondeu a quase 82% do total de investimentos em infraestrutura rodovi\u00e1ria no Estado[11]<\/a>, o que refor\u00e7a a relev\u00e2ncia e a necessidade de aprofundamento do debate acerca da import\u00e2ncia desses fundos estaduais na promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento da infraestrutura rodovi\u00e1ria local.<\/p>\n\n\n\n

Em levantamento realizado por meio de dados dispon\u00edveis na Secretaria de Infraestrutura, \u00e9 poss\u00edvel verificar que o mencionado Fundo teve grande movimenta\u00e7\u00e3o financeira recente.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, de 2019 a 2023, a receita realizada chegou a R$ 5.381.656.297,12 (cinco bilh\u00f5es trezentos e oitenta e um milh\u00f5es seiscentos e cinquenta e seis mil duzentos e noventa e sete reais e doze centavos). J\u00e1 as despesas atingiram o patamar R$ 5.280.995.426,90 (cinco bilh\u00f5es duzentos e oitenta milh\u00f5es novecentos e noventa e cinco mil quatrocentos e vinte e seis reais e noventa centavos), as quais devem ainda ser somados os valores investidos tamb\u00e9m em infraestrutura por meio do or\u00e7amento da Sinfra (Secretaria de Estado de Infraestrutura e Log\u00edstica) de Mato Grosso.<\/p>\n\n\n\n

Os valores s\u00e3o consider\u00e1veis e, segundo estimativas do Governo, resultar\u00e3o, ao final de 2026, numa malha rodovi\u00e1ria estadual com 14 mil km pavimentados. Esse n\u00famero, contudo, corresponde a apenas 44% da malha estadual total. Portanto, os investimentos j\u00e1 realizados est\u00e3o bem aqu\u00e9m do necess\u00e1rio para dotar o Estado de malha rodovi\u00e1ria adequada ao perfil dos usu\u00e1rios, sobretudo, dos utentes do agroneg\u00f3cio, que possuem papel central no desenvolvimento do Estado.<\/p>\n\n\n\n

Ressalte-se que o Estado de Mato Grosso j\u00e1 \u00e9 grande produtor agropecu\u00e1rio e as proje\u00e7\u00f5es s\u00e3o otimistas, ou seja, de crescimento do setor. Em relat\u00f3rio divulgado pelo<\/em> Imea (<\/em>Instituto Mato-grossense de Economia Agropecu\u00e1ria)<\/em>[12]<\/a>, espera-se que as \u00e1reas de cultivo de algod\u00e3o, milho e soja no Estado cres\u00e7am, respectivamente, 40,62%, 60,20% e 33,18% at\u00e9 2034. Tamb\u00e9m \u00e9 esperado que o Brasil passe a exportar 133,2 toneladas de soja em 2034, das quais Mato Grosso responder\u00e1 por 29,61%.<\/em><\/em><\/p>\n\n\n\n

Por conseguinte, os investimentos em infraestrutura log\u00edstica \u2013 da qual o modal rodovi\u00e1rio \u00e9 a mais utilizado \u2013 continuar\u00e3o sendo necess\u00e1rios para garantir o escoamento da produ\u00e7\u00e3o, ainda que sejam implementados diferentes modais, como as ferrovias.<\/em><\/em><\/p>\n\n\n\n

O desafio do FNDR ser\u00e1 grande, pois os custos com infraestrutura rodovi\u00e1ria no Brasil nunca foram pequenos. No ano de 2023, a CNT (Confedera\u00e7\u00e3o Nacional dos Transportes)[13]<\/a> analisou 67.659 quil\u00f4metros de rodovias federais, que representam 60,7% da extens\u00e3o total, chegando \u00e0 conclus\u00e3o de que 4,4% da malha est\u00e1 em estado p\u00e9ssimo de conserva\u00e7\u00e3o, 15,4% em estado ruim, 43,1% em estado regular, 29,7% em estado bom e apenas 7,4% em estado \u00f3timo de conserva\u00e7\u00e3o. O mesmo estudo da CNT indica que seria necess\u00e1rio investimento total de R$ 94,12 bilh\u00f5es para a reconstru\u00e7\u00e3o, restaura\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o das vias analisadas, sendo que, desse montante, R$ 67,52 bilh\u00f5es seriam referentes apenas a medidas emergenciais.<\/p>\n\n\n\n

Outro ponto a ser considerado \u00e9 o fato de que fundos como o Fethab s\u00e3o especificamente destinados a certos tipos de infraestrutura, como a rodovi\u00e1ria. O FNDR, contudo, serve para qualquer esp\u00e9cie de infraestrutura, al\u00e9m de outras diversas atividades. Uma mudan\u00e7a semelhante j\u00e1 ocorreu com a substitui\u00e7\u00e3o do Fundo Rodovi\u00e1rio Nacional pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento: um fundo espec\u00edfico foi trocado por um fundo de car\u00e1ter nacional com m\u00faltiplas destina\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Sem os recursos dos fundos com contribui\u00e7\u00f5es e destina\u00e7\u00f5es espec\u00edficas, a infraestrutura rodovi\u00e1ria depender\u00e1 basicamente do or\u00e7amento fiscal, o que poder\u00e1 n\u00e3o ser sustent\u00e1vel e suficiente diante do grande desafio do setor. Por exemplo, nas d\u00e9cadas de 1980 e 1990, diante de ajustes fiscais, mais da metade da redu\u00e7\u00e3o no d\u00e9ficit prim\u00e1rio obtida pelos pa\u00edses da Am\u00e9rica Latina decorreu de cortes nos investimentos em infraestrutura[14]<\/a>. \u00c9 comum que os custos de manuten\u00e7\u00e3o sejam mais facilmente cortados, j\u00e1 que a deteriora\u00e7\u00e3o \u00e9 distribu\u00edda no tempo e n\u00e3o h\u00e1 efeitos negativos t\u00e3o imediatos.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 verdade que existe a possibilidade de maior participa\u00e7\u00e3o da iniciativa privada no provimento de servi\u00e7os adequados rodovi\u00e1rios, por meio concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos e PPPs (Parcerias P\u00fablico-Privadas), de modo a realizar a expans\u00e3o e a manuten\u00e7\u00e3o da malha. Contudo, nem todas as rodovias s\u00e3o economicamente vi\u00e1veis para a explora\u00e7\u00e3o por parte da iniciativa privada, mesmo considerando a possibilidade contemplada pela PPP na modalidade de concess\u00e3o patrocinada, de modo que bastante criatividade ser\u00e1 necess\u00e1ria para a solu\u00e7\u00e3o desse gargalo por alguns entes estaduais.<\/p>\n\n\n\n

Para mitigar riscos futuros que possam se tornar insol\u00faveis ou financeiramente invi\u00e1veis, \u00e9 crucial implementar medidas sustent\u00e1veis e vi\u00e1veis imediatamente. A alega\u00e7\u00e3o comum de que essas quest\u00f5es pertencem exclusivamente ao horizonte de longo prazo \u00e9 inadequada. Ignorar a implementa\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es hoje pode resultar em consequ\u00eancias ambientais graves, comprometimento da seguran\u00e7a dos recursos naturais e instabilidade econ\u00f4mica. A import\u00e2ncia de adotar abordagem preventiva e respons\u00e1vel n\u00e3o pode ser subestimada, pois as decis\u00f5es tomadas agora moldar\u00e3o a resili\u00eancia e a sustentabilidade de nossas sociedades e economias no futuro.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Dados do per\u00edodo demonstram que a malha rodovi\u00e1ria nacional contava com 775 km de rodovias pavimentadas em 1940, chegando esse n\u00famero a 19.000 km em 1965 (KARAM, Rejane; SHIMA, Walter Tadahiro. A natureza da concess\u00e3o rodovi\u00e1ria do Paran\u00e1 e suas dificuldades. Revista Economia & Tecnologia, Curitiba, v. 2, n. 1, 2006).<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> Cf. INSTITUTO DE PESQUISA ECON\u00d4MICA APLICADA \u2013 IPEA. Rodovias brasileiras: gargalos, investimentos, concess\u00f5es e preocupa\u00e7\u00f5es com o futuro. S\u00e9rie: Eixos do desenvolvimento brasileiro. Comunicados do IPEA n\u00ba 52. Bras\u00edlia: IPEA, 2010.<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> Fundo Estadual de Transporte e Habita\u00e7\u00e3o – Lei Ordin\u00e1ria n\u00ba 7263 de 27 de mar\u00e7o de 2000.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> Fundo de Desenvolvimento do Sistema Rodovi\u00e1rio do Estado de Mato Grosso do Sul – Lei n\u00ba 1963, de 11 de junho de 1999.<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> Fundo Estadual de Desenvolvimento de Transportes – Lei n\u00ba 13.452, de 12 de janeiro de 2000.<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/a> Fundo Estadual de Infraestrutura – Lei n\u00ba 21.670, de 6 de dezembro de 2022.<\/p>\n\n\n\n

[7]<\/a> Fundo Estadual de Transporte – Lei n\u00ba 3617, de 18 de dezembro de 2019.<\/p>\n\n\n\n

[8]<\/a> No caso do FETHAB de Mato Grosso, assim disp\u00f5e o art. 7\u00ba da Lei Estadual Ordin\u00e1ria n\u00ba 7263 de 27 de mar\u00e7o de 2000: Art. 7\u00ba O benef\u00edcio do diferimento do Imposto sobre Opera\u00e7\u00f5es relativas \u00e0 Circula\u00e7\u00e3o de Mercadorias e sobre Presta\u00e7\u00f5es de Servi\u00e7os de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunica\u00e7\u00e3o – ICMS, previsto na legisla\u00e7\u00e3o estadual para as opera\u00e7\u00f5es internas com soja, gado em p\u00e9, madeira em tora, madeira serrada ou madeira beneficiada, feij\u00e3o, pulses e colheitas especiais, fica condicionado a que os contribuintes, remetentes da mercadoria, contribuam para o FETHAB e, conforme o caso, \u00e0s contribui\u00e7\u00f5es \u00e0s Entidades das Cadeias Produtivas.<\/p>\n\n\n\n

[9]<\/a> Art. 136. Os Estados que possu\u00edam, em 30 de abril de 2023, fundos destinados a investimentos em obras de infraestrutura e habita\u00e7\u00e3o e financiados por contribui\u00e7\u00f5es sobre produtos prim\u00e1rios e semielaborados estabelecidas como condi\u00e7\u00e3o \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o de diferimento, regime especial ou outro tratamento diferenciado, relativos ao imposto de que trata o art. 155, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, poder\u00e3o instituir contribui\u00e7\u00f5es semelhantes, n\u00e3o vinculadas ao referido imposto, observado que:<\/p>\n\n\n\n

I – a al\u00edquota ou o percentual de contribui\u00e7\u00e3o n\u00e3o poder\u00e3o ser superiores e a base de incid\u00eancia n\u00e3o poder\u00e1 ser mais ampla que os das respectivas contribui\u00e7\u00f5es vigentes em 30 de abril de 2023;<\/p>\n\n\n\n

II – a institui\u00e7\u00e3o de contribui\u00e7\u00e3o nos termos deste artigo implicar\u00e1 a extin\u00e7\u00e3o da contribui\u00e7\u00e3o correspondente, vinculada ao imposto de que trata o art. 155, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, vigente em 30 de abril de 2023;<\/p>\n\n\n\n

III – a destina\u00e7\u00e3o de sua receita dever\u00e1 ser a mesma das contribui\u00e7\u00f5es vigentes em 30 de abril de 2023;<\/p>\n\n\n\n

IV – a contribui\u00e7\u00e3o institu\u00edda nos termos do caput ser\u00e1 extinta em 31 de dezembro de 2043.<\/p>\n\n\n\n

Par\u00e1grafo \u00fanico. As receitas das contribui\u00e7\u00f5es mantidas nos termos deste artigo n\u00e3o ser\u00e3o consideradas como receita do respectivo Estado para fins do disposto nos arts. 130, II, “b”, e 131, \u00a7 2\u00ba, I, “b”, deste Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias.”<\/p>\n\n\n\n

[10]<\/a> Decis\u00e3o Normativa do TCU n\u00ba 209\/2024.<\/p>\n\n\n\n

[11]<\/a> MATTIELLO, Cl\u00e1udia Cristina; FIGUEIREDO, Adriano Marcos Rodrigues. A import\u00e2ncia do fethab para o setor de transporte rodovi\u00e1rio do estado de mato grosso – (2000-2006). Revista Documento Monumento\u2013UFMT, vol. 4, n. 1, pp. 165-179, jul., 2011.<\/p>\n\n\n\n

[12]<\/a> Dispon\u00edvel em: https:\/\/imea.com.br\/imea-site\/arquivo-externo?categoria=lancamentos&arquivo=rel-conjunturaeconomia&numeropublicacao=10<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[13]<\/a> BRASIL. Confedera\u00e7\u00e3o Nacional dos Transportes. Pesquisa CNT de rodovias 2023. Bras\u00edlia: CNT: SEST SENAT: ITL, 2023.<\/p>\n\n\n\n

[14]<\/a> CALDER\u00d3N, C\u00e9sar; EASTERLY, William; SERV\u00c9N; Luis. Infrastructure compression and public sector solvency in latin America. In: EASTERLY, William; SERV\u00c9N, Luis (org.). The limits of stabilization: infrastructure, public deficits and growth in latin america. Washington: The World Bank, 2003, p. 134.<\/p>\n\n\n\n

* Adalberto Santos de Vasconcelos<\/strong> \u00e9 CEO da ASV Infra Partners \u2013 Consultoria em Infraestrutura<\/p>\n\n\n\n

** Caio Felipe Caminha de Albuquerque <\/strong>\u00e9 procurador do Estado e atual Secret\u00e1rio Adjunto de Log\u00edstica e Concess\u00f5es de Mato Grosso. Mestre em Direito e Desenvolvimento Sustent\u00e1vel (UNIP\u00ca), Certificado profissional em Concess\u00f5es e PPPs pela APMG Internacional (CP3P-F, P, E) e Certificado Climate-Resilient Infrasctructure Officer (CRIO).<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Adalberto Santos de Vasconcelos* e Caio Felipe Caminha de Albuquerque** Ningu\u00e9m duvida da import\u00e2ncia da infraestrutura rodovi\u00e1ria no Brasil e o pa\u00eds j\u00e1 teve diversas experi\u00eancias com o seu financiamento. 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