{"id":20136,"date":"2025-01-30T15:30:00","date_gmt":"2025-01-30T18:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=20136"},"modified":"2025-01-29T12:36:25","modified_gmt":"2025-01-29T15:36:25","slug":"opiniao-mobilidade-urbana-para-ceticos-o-que-falta-para-o-novo-marco","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-mobilidade-urbana-para-ceticos-o-que-falta-para-o-novo-marco\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 Mobilidade urbana para c\u00e9ticos: o que falta para o novo marco?"},"content":{"rendered":"\n

Caio Figueiroa* e Luiza Nunes**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O ano de 2025 promete para a mobilidade urbana.[1]<\/a> Discuss\u00f5es requentadas sobre os limites da regula\u00e7\u00e3o do transporte individual de passageiros por moto e seus impactos sobre o transporte p\u00fablico, tend\u00eancias de desverticaliza\u00e7\u00e3o de atividades concentradas sob a mesma base contratual, disputas entre tecnologias distintas para a descarboniza\u00e7\u00e3o do setor, al\u00e9m da proposta de reordena\u00e7\u00e3o da mobilidade em 21 regi\u00f5es metropolitanas do pa\u00eds, mediante a sele\u00e7\u00e3o e estrutura\u00e7\u00e3o de projetos de investimentos conduzidas sob a batuta do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social).<\/p>\n\n\n\n

Para que levem a resultados efetivos, por\u00e9m, \u00e9 indispens\u00e1vel a implementa\u00e7\u00e3o de mudan\u00e7as severas ao atual panorama regulat\u00f3rio do setor. Apesar de contar com lei pr\u00f3pria[2]<\/a>, cheia de boas inten\u00e7\u00f5es, h\u00e1 um consenso nacional acerca do atual cen\u00e1rio: de um lado, o descontentamento social com o pre\u00e7o dos servi\u00e7os, considerando a qualidade da oferta; por outro, a fragilidade de operadores frente ao passivo acumulado ao longo de anos, devido \u00e0 insufici\u00eancia de receitas tarif\u00e1rias e novas fontes de remunera\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, somada, por vezes, a imprevis\u00edveis a\u00e7\u00f5es e omiss\u00f5es do poder p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

O diagn\u00f3stico \u00e9 que os esfor\u00e7os da Uni\u00e3o para estabelecer diretrizes gerais l\u00e1 em 2012 n\u00e3o convenceu os seus destinat\u00e1rios \u2013 aqui, falando principalmente de munic\u00edpios, os que, quando licitam seus servi\u00e7os, costumam faz\u00ea-lo de acordo com modelos antiquados e com pouca base t\u00e9cnica, resultando, ocasionalmente, em afrontas \u00e0 pr\u00f3pria lei.<\/p>\n\n\n\n

A raz\u00e3o para isto \u2013 arriscamos dizer \u2013 parece ser o comodismo propiciado no ber\u00e7o da precariedade, que enseja o teatro protagonizado por poder p\u00fablico e operador: enquanto o primeiro finge fiscalizar e garantir o servi\u00e7o sem aviltar o bolso dos usu\u00e1rios, ciente da insufici\u00eancia de recursos para que seja adequadamente prestado, o segundo finge oferecer um servi\u00e7o plenamente satisfat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o estamos aqui, portanto, para reproduzir mais um texto a velar as mazelas da mobilidade. Nossa pretens\u00e3o \u00e9 lan\u00e7ar um pouco de luz sobre as dificuldades vivenciadas por um setor que \u00e9 ainda visto como outsider no mundo da infraestrutura e das concess\u00f5es, em que pese tamb\u00e9m seja palco de precedentes arrojados \u2013 como a revoga\u00e7\u00e3o de uma caducidade acompanhada de transfer\u00eancia assistida da concess\u00e3o (Linha 6 do Metr\u00f4 de S\u00e3o Paulo), a prorroga\u00e7\u00e3o antecipada de contrato mediante a inclus\u00e3o de novos servi\u00e7os (ADI 7.048\/SP) e, mais recentemente, a transfer\u00eancia de concess\u00e3o acompanhada da unifica\u00e7\u00e3o de contratos distintos, sob responsabilidade de uma \u00fanica concession\u00e1ria (Linhas 1, 2 e 4 do Metr\u00f4Rio).<\/p>\n\n\n\n

Neste primeiro texto da sequ\u00eancia que pretendemos publicar \u2013 e assim lan\u00e7ar reflex\u00f5es sobre como aprimorar o panorama regulat\u00f3rio da mobilidade \u2013 damos destaque especial \u00e0 instabilidade e fragmenta\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria atual dos servi\u00e7os de transporte p\u00fablico coletivo, a fim de sugerir como as novas bases e diretrizes do que se tem chamado de \u201cnovo marco legal da mobilidade urbana\u201d podem ser aperfei\u00e7oadas, a partir de experi\u00eancias bem-sucedidas de setores que j\u00e1 vivenciaram parte das mesmas dificuldades.<\/p>\n\n\n\n

Primeiro, importante contextualizar que o novo marco teve origem em setembro de 2021, por iniciativa do ex-senador e atual ministro do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o), Ant\u00f4nio Anastasia, sendo o correspondente PL (Projeto de Lei) arquivado ao final da sua legislatura. O texto foi posteriormente retomado em esfor\u00e7o conjunto do Legislativo e Executivo[3]<\/a> e aprovado recentemente no Senado, em dezembro de 2024, aguardando atualmente a delibera\u00e7\u00e3o da C\u00e2mara dos Deputados.<\/p>\n\n\n\n

Em linhas gerais, o PL alteraria a PNMU (Pol\u00edtica Nacional de Mobilidade Urbana) para resolu\u00e7\u00e3o da \u201cqueda constante de produtividade e qualidade do transporte p\u00fablico\u201d, declarando-se, em suas justificativas, que uma de suas causas de tal queda seria \u201co descumprimento rotineiro de cl\u00e1usulas contratuais, principalmente as referentes ao equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro da concess\u00e3o\u201d.<\/p>\n\n\n\n

A leitura da proposi\u00e7\u00e3o nos parece confundir, em alguma medida, a rela\u00e7\u00e3o de causa e consequ\u00eancia da constata\u00e7\u00e3o. Mas ainda que tomada como verdadeira, ao avaliar as propostas para contornar essa situa\u00e7\u00e3o, o PL soa mais como um convite a um d\u00e9j\u00e0 vu.<\/p>\n\n\n\n

A elabora\u00e7\u00e3o de um plano de mobilidade alinhado ao planejamento urbano, a institui\u00e7\u00e3o de novas fontes de custeio e a cobertura do d\u00e9ficit tarif\u00e1rio resultante da diferen\u00e7a entre a tarifa p\u00fablica e tarifa de remunera\u00e7\u00e3o mediante o pagamento de subven\u00e7\u00f5es s\u00e3o apenas algumas das diretrizes da legisla\u00e7\u00e3o vigente ainda n\u00e3o atendidas em parte consider\u00e1vel dos sistemas existentes. A PNMU, evidentemente, n\u00e3o conseguiu atingir o seu prop\u00f3sito; mas n\u00e3o por insufici\u00eancia da previs\u00e3o legal de instrumentos que, hoje, a proposta de um novo marco reitera.<\/p>\n\n\n\n

O que faltou, ent\u00e3o? Como um dos autores j\u00e1 teve a oportunidade de apontar em outro texto,[4]<\/a> h\u00e1 uma lacuna consider\u00e1vel em termos de enforcement dos instrumentos previstos em lei.<\/p>\n\n\n\n

Especificamente para lidar com as dificuldades inerentes ao ambiente desordenado da regula\u00e7\u00e3o \u2013 isto \u00e9, para sanar a instabilidade e fragmenta\u00e7\u00e3o da regula\u00e7\u00e3o praticada pelos entes subnacionais \u2013, o PL, de fato, inovou ao atribuir como compet\u00eancia da Uni\u00e3o a edi\u00e7\u00e3o de normas de refer\u00eancia, destinadas a orientar os entes subnacionais na institui\u00e7\u00e3o e aplica\u00e7\u00e3o de par\u00e2metros m\u00ednimos de qualidade e produtividade dos servi\u00e7os (art. 10-B, \u00a7 1\u00ba e art. 16, X).<\/p>\n\n\n\n

Tal proposta teve por inspira\u00e7\u00e3o o novo marco legal do saneamento b\u00e1sico, setor que tamb\u00e9m lidava com a inseguran\u00e7a jur\u00eddica proveniente da regula\u00e7\u00e3o local. No caso do saneamento, a Lei 14.026\/2020 concentrou \u00e0 Uni\u00e3o, sob compet\u00eancia da ANA (Ag\u00eancia Nacional de \u00c1guas e Saneamento B\u00e1sico), a edi\u00e7\u00e3o de diretrizes regulat\u00f3rias de abrang\u00eancia nacional sob diversos temas previamente definidos, cuja ades\u00e3o pelos reguladores ou titulares dos servi\u00e7os locais condicionaria o acesso a recursos p\u00fablicos federais ou a contrata\u00e7\u00e3o de financiamentos com recursos da Uni\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Fica evidente a exist\u00eancia de incentivos, l\u00f3gica que n\u00e3o foi replicada no PL 3.278\/2021.<\/p>\n\n\n\n

Ao n\u00e3o estabelecer qualquer tipo de consequ\u00eancia, premial ou sancionat\u00f3ria, para a ades\u00e3o \u00e0s normas de refer\u00eancia, a iniciativa de institu\u00ed-las para a mobilidade perde sua efic\u00e1cia antes mesmo de vir ao mundo. Basta refletir sobre determina\u00e7\u00f5es legais mais simples, como a aplica\u00e7\u00e3o de reajustes tarif\u00e1rios, cuja inadimpl\u00eancia do Poder P\u00fablico n\u00e3o implica qualquer tipo de constrangimento, ainda que implique a constitui\u00e7\u00e3o de novos passivos ao er\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Para robustecer a proposta e transplantar de maneira apropriada o instrumento do setor de saneamento, \u00e9 preciso avan\u00e7ar.<\/p>\n\n\n\n

Primeiramente, entendemos primordial a defini\u00e7\u00e3o das implica\u00e7\u00f5es ao ente que delibere n\u00e3o aderir \u00e0s normas de refer\u00eancia, seja impondo restri\u00e7\u00e3o ao acesso de recursos federais destinados a programas de financiamento (PAC Refrota, Fundo Clima), ou a programas de aux\u00edlio direto da Uni\u00e3o (PNAMI), seja impedindo o uso de mecanismos acess\u00f3rios para viabilizar contratos de longo prazo.[5]<\/a> A restri\u00e7\u00e3o cogitada apenas instrumentaliza o spending power da Uni\u00e3o \u2013  nada de novo at\u00e9 aqui.<\/p>\n\n\n\n

Para potencializar os resultados desta medida, ent\u00e3o, caberia revisar o dispositivo que limitou a presta\u00e7\u00e3o de assist\u00eancia financeira pela Uni\u00e3o aos entes subnacionais a situa\u00e7\u00f5es excepcionais, de emerg\u00eancia e estado de calamidade (cf. inclus\u00e3o do inciso XII ao art. 24, c.c. inciso XI do art. 6\u00ba). Ao tratar deste aux\u00edlio \u2013 ainda que futuro e incerto \u2013 sem condicionantes, o PL impede, por exemplo, que a Uni\u00e3o crie incentivos de ades\u00e3o \u00e0s normas de refer\u00eancia por meio de eventuais modalidades adicionais de assist\u00eancia financeira aos munic\u00edpios aderentes.[6]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, faltou a iniciativa de definir o \u201cquem\u201d e \u201co que\u201d. Por se tratar de designa\u00e7\u00e3o de compet\u00eancia, a entidade respons\u00e1vel pela edi\u00e7\u00e3o das normas de refer\u00eancia para o setor de mobilidade deve ser desde logo identificada, seja essa o Minist\u00e9rio das Cidades, ou mesmo a ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres).<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o ignoramos o desafio que seria alocar a qualquer um destes entes a atribui\u00e7\u00e3o de editar tais normas, embora o caso da ANA sirva de par\u00e2metro important\u00edssimo, j\u00e1 que essa ag\u00eancia tamb\u00e9m n\u00e3o contava com a expertise necess\u00e1ria para desempenhar o mesmo papel no setor de saneamento b\u00e1sico, mas foi qualificada para tanto.<\/p>\n\n\n\n

Para que n\u00e3o se trate, portanto, de mais uma previs\u00e3o legal vazia, \u00e9 necess\u00e1rio que o agente nacional regulador do setor de mobilidade urbana seja, desde logo, indicado \u2013 passando-se, inclusive, \u00e0 sua qualifica\u00e7\u00e3o \u00e0 execu\u00e7\u00e3o das novas fun\u00e7\u00f5es referenciadas, se o caso.<\/p>\n\n\n\n

A proposta de institui\u00e7\u00e3o de normas de refer\u00eancia para o setor deve, ainda, ser revista no que se refere \u00e0 abrang\u00eancia de seu conte\u00fado, restringida pelo PL \u00e0 qualidade e \u00e0 produtividade dos servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

Tal restri\u00e7\u00e3o renega toda a espinha dorsal do transporte p\u00fablico, estabelecida, entre outros fatores, pela regula\u00e7\u00e3o tarif\u00e1ria e por seus impactos sobre a estrutura de remunera\u00e7\u00e3o dos operadores, a aloca\u00e7\u00e3o de riscos entre contratantes, os par\u00e2metros para o reajuste e revis\u00e3o tarif\u00e1ria e a fixa\u00e7\u00e3o de novas gratuidades.<\/p>\n\n\n\n

A indefini\u00e7\u00e3o da abrang\u00eancia das normas, ali\u00e1s, representa um prato cheio para que se suscite a inconstitucionalidade do mecanismo, por dar margem a interpreta\u00e7\u00f5es no sentido de que o dispositivo legal, tal como previsto, p\u00f5em em risco a autonomia dos titulares dos servi\u00e7os, discuss\u00e3o esta que tamb\u00e9m se materializou no setor de saneamento.<\/p>\n\n\n\n

Nossa leitura, em s\u00edntese, \u00e9 que a disciplina atual sobre as normas de refer\u00eancia merece aprofundamento, a fim de conferir efic\u00e1cia ao instrumento, considerando o potencial de impulsionar a uniformiza\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria do setor. Uma legisla\u00e7\u00e3o que apenas se preocupa em externar boas pr\u00e1ticas, mas n\u00e3o o faz de maneira efetiva, n\u00e3o surtir\u00e1 os efeitos desejados para mudar a realidade, e a PNMU \u00e9 prova concreta disto.<\/p>\n\n\n\n

Assim, a cria\u00e7\u00e3o de um novo marco para o setor \u00e9, sim, imprescind\u00edvel \u00e0 materializa\u00e7\u00e3o de bons projetos, mas n\u00e3o deixemos que o entusiasmo irrefletido por sua aprova\u00e7\u00e3o nos agregue funcionalidades fict\u00edcias, que nos levar\u00e3o aos mesmos problemas de sempre j\u00e1 na sequ\u00eancia de sua publica\u00e7\u00e3o. A obten\u00e7\u00e3o de efeitos positivos a partir do PL \u00e9 poss\u00edvel, por\u00e9m, para isso, \u00e9 preciso rev\u00ea-lo com lentes pr\u00e1ticas, conforme a experi\u00eancia dos pr\u00f3prios setores que o inspiraram.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Agradecemos a Felipe Sande, Yahn Rainer e Mariana Sanches pelas instigantes discuss\u00f5es a partir de vers\u00f5es anteriores deste texto.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> Lei Federal n\u00ba 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que institui as diretrizes da PNMU (Pol\u00edtica Nacional de Mobilidade Urbana).<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> Em abril de 2023, o Projeto de Lei 3.278\/2021 foi retomado por iniciativa do senador Veneziano Vital do R\u00eago. Simultaneamente a essa discuss\u00e3o no Legislativo, a Secretaria Nacional de Mobilidade Urbana (Semob), vinculada ao Minist\u00e9rio das Cidades, submeteu uma proposta para reforma setorial ao F\u00f3rum Consultivo da Mobilidade Urbana, criado pelo Decreto n\u00ba 10.803, de 17 de setembro de 2021, e que foi objeto de consulta p\u00fablica entre 2022 e 2023, contando com cerca de 840 contribui\u00e7\u00f5es. No in\u00edcio de 2024, e ap\u00f3s a consolida\u00e7\u00e3o do texto, a Semob apresentou a proposta ao Senado, que optou por incorporar a iniciativa escrutinada como substitutivo ao PL 3.278\/21.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> Cf. SANCHES, Mariana; FIGUEIROA, Caio Cesar. Uniformiza\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria para a mobilidade urbana<\/em>: uma proposta para contornar as mazelas do financiamento convencional do transporte p\u00fablico. No prelo, 2025.<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> Aqui, chamamos aten\u00e7\u00e3o para a Lei Complementar 212, de 14 de janeiro de 2025, que al\u00e9m de estabelecer um programa de negocia\u00e7\u00e3o de d\u00edvidas dos estados, permitiu a constitui\u00e7\u00e3o do Fundo de Equaliza\u00e7\u00e3o Federativa, sendo parte de suas receitas pass\u00edveis de cerem cedidas como garantia p\u00fablica em contratos de PPPs.<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/a> Mais do que isso, caberia revisitar o dispositivo a fim de que a Uni\u00e3o possa apoiar situa\u00e7\u00f5es corriqueiras, por\u00e9m insuper\u00e1veis isoladamente, como nos sistemas municipais dependentes de subven\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

* Caio Figueiroa<\/strong> \u00e9 s\u00f3cio do Cordeiro, Lima e Advogados. Mestrando em Direito P\u00fablico e especialista em Direito Administrativo pela FGV Direito SP. MBA em PPPs e Concess\u00f5es pela Fespsp. Vice-Presidente e Diretor de Comunica\u00e7\u00e3o da Abradade. \u00c9 pesquisador da Fipe (Funda\u00e7\u00e3o Instituto de Pesquisas Econ\u00f4micas).<\/p>\n\n\n\n

** Luiza Nunes<\/strong> \u00e9 coordenadora da equipe de Direito P\u00fablico Consultivo do Cordeiro, Lima e Advogados. Mestranda em Direito P\u00fablico e especialista em Direito Administrativo pela FGV Direito SP. Graduada em Direito pela PUC-SP.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Caio Figueiroa* e Luiza Nunes** O ano de 2025 promete para a mobilidade urbana.[1] Discuss\u00f5es requentadas sobre os limites da regula\u00e7\u00e3o do transporte individual de passageiros por moto e seus impactos sobre o transporte p\u00fablico, tend\u00eancias de desverticaliza\u00e7\u00e3o de atividades concentradas sob a mesma base contratual, disputas entre tecnologias distintas para a descarboniza\u00e7\u00e3o do setor, 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