{"id":20192,"date":"2025-02-05T15:30:00","date_gmt":"2025-02-05T18:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=20192"},"modified":"2025-03-26T13:07:07","modified_gmt":"2025-03-26T16:07:07","slug":"opiniao-ha-um-grave-erro-na-distribuicao-de-riscos-das-perdas-de-agua-nas-concessoes-de-saneamento","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-ha-um-grave-erro-na-distribuicao-de-riscos-das-perdas-de-agua-nas-concessoes-de-saneamento\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 H\u00e1 um grave erro na distribui\u00e7\u00e3o de riscos das perdas de \u00e1gua nas concess\u00f5es de saneamento"},"content":{"rendered":"\n

Maur\u00edcio Portugal Ribeiro* e M\u00e1rio Augusto Baggio**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Em um mundo em que preservar recursos naturais se tornou algo central, incentivar operadores de saneamento a reduzir perdas de \u00e1gua \u00e9 uma pauta \u00f3bvia. Contudo, o excesso de regula\u00e7\u00e3o e a m\u00e1 qualidade da informa\u00e7\u00e3o dispon\u00edvel sobre as perdas de \u00e1gua nos sistemas de distribui\u00e7\u00e3o no momento da modelagem dos contratos de concess\u00e3o dos servi\u00e7os de saneamento, tem criado problemas na execu\u00e7\u00e3o desses contratos, que, fatalmente, gerar\u00e3o lit\u00edgios, que custar\u00e3o caro para o poder concedente, os usu\u00e1rios e os concession\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 preciso, por isso, construir interpreta\u00e7\u00f5es adequadas dos contratos j\u00e1 celebrados, e mudar as cl\u00e1usulas nas minutas nos contratos que ainda ser\u00e3o licitados. A maioria dos grandes contratos de concess\u00e3o de saneamento b\u00e1sico s\u00e3o modelados atualmente pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social), que contrata consultores para realizar estudos t\u00e9cnicos, econ\u00f4mico-financeiros e jur\u00eddicos.<\/p>\n\n\n\n

Entre os contratos de concess\u00e3o de saneamento modelados pelo BNDES est\u00e3o inclu\u00eddos, por exemplo, os da Cedae (Companhia Estadual de \u00c1guas e Esgotos do Rio de Janeiro), o da Casal (Companhia de Saneamento de Alagoas) e outros mais recentes, como o de Sergipe e Piau\u00ed, al\u00e9m de projetos em fase licitat\u00f3ria como Par\u00e1 e Pernambuco.<\/p>\n\n\n\n

Esses contratos preveem metas de redu\u00e7\u00e3o de perdas de \u00e1gua, que, se n\u00e3o cumpridas, geram, a partir geralmente do terceiro ano da concess\u00e3o, descontos nas tarifas que o concession\u00e1rio cobra dos usu\u00e1rios e multas. Esses descontos e multas podem impactar de forma relevante as expectativas de rentabilidade dos investimentos dos concession\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

O problema \u00e9 que, em primeiro lugar, os concession\u00e1rios t\u00eam um incentivo natural para realizar redu\u00e7\u00e3o de perdas, quando essa redu\u00e7\u00e3o for economicamente sustent\u00e1vel. Isso porque as perdas impactam negativamente o retorno do concession\u00e1rio, pois implicam redu\u00e7\u00e3o de receita (a \u00e1gua \u00e9 tratada, circula pelo sistema, mas n\u00e3o chega ao usu\u00e1rio para que haja a cobran\u00e7a) e aumento de custo operacional (mais \u00e1gua tem que ser inserida no sistema por conta das perdas). O concession\u00e1rio naturalmente combater\u00e1 as perdas, sopesando os ganhos decorrentes desse combate com os custos necess\u00e1rios \u00e0 sua realiza\u00e7\u00e3o, at\u00e9 alcan\u00e7ar o que se poderia chamar de \u201cn\u00edvel \u00f3timo\u201d de perdas para aquele sistema espec\u00edfico. Da\u00ed que, sem qualquer regula\u00e7\u00e3o, sem qualquer regra contratual, os concession\u00e1rios buscariam alcan\u00e7ar o n\u00edvel \u00f3timo de perdas. A inten\u00e7\u00e3o de disciplinar as perdas nos contratos deveria levar isso em considera\u00e7\u00e3o, adotando-se regras bem mais leves, voltadas mais para o acompanhamento do tema pelo poder p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, as metas de redu\u00e7\u00e3o de perdas previstas nos contratos foram definidas em fun\u00e7\u00e3o da informa\u00e7\u00e3o que se disp\u00f5e sobre a exist\u00eancia de perdas em cada sistema, que, em regra, tem baixa confiabilidade e exatid\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Com base nessas metas e na informa\u00e7\u00e3o sobre as perdas existentes no sistema no momento da concess\u00e3o que, ao longo da licita\u00e7\u00e3o, o concession\u00e1rio dimensionou os investimentos que ser\u00e3o necess\u00e1rios para atingir as metas nos prazos estabelecidos na minuta de contrato e os seus custos operacionais e receitas.<\/p>\n\n\n\n

Como reduzir perdas e o problema da m\u00e1 qualidade da informa\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Saber o n\u00edvel de perdas em um sistema requer comparar a quantidade de \u00e1gua tratada que entra no sistema com a quantidade de \u00e1gua que chega na ponta final, ao usu\u00e1rio do servi\u00e7o de abastecimento de \u00e1gua.<\/p>\n\n\n\n

Para medir a quantidade de \u00e1gua que entra no sistema, \u00e9 preciso que se tenha macromedidores, que s\u00e3o instalados nos ativos pelos quais a \u00e1gua tratada sa\u00ed das plantas de tratamento. Para medir a quantidade de \u00e1gua que chega na ponta do usu\u00e1rio do servi\u00e7o, \u00e9 preciso que existam micromedidores, que s\u00e3o tamb\u00e9m chamados de hidr\u00f4metros.<\/p>\n\n\n\n

Nos sistemas de distribui\u00e7\u00e3o de \u00e1gua operados por empresas ou entidades estatais, \u00e9 comum que o parque de hidr\u00f4metros seja antigo. Hidr\u00f4metros com mais que 7 anos de uso tendem a perder precis\u00e3o. Portanto, a informa\u00e7\u00e3o sobre a quantidade de \u00e1gua que chega na ponta consumidora nesses sistemas tem baixa qualidade.<\/p>\n\n\n\n

Mas a informa\u00e7\u00e3o sobre perdas \u00e9 ainda pior se n\u00e3o h\u00e1 macromedidores, que permitam saber a quantidade de \u00e1gua tratada que sai das unidades de tratamento. E essa lamentavelmente \u00e9 uma situa\u00e7\u00e3o que ocorre em alguns dos sistemas operados por entidades p\u00fablicas no Brasil.<\/p>\n\n\n\n

Nos estudos realizados pelo BNDES para modelar os contratos, usou-se informa\u00e7\u00e3o sobre perdas estimada pelos consultores contratados pelo BNDES, provavelmente a partir de informa\u00e7\u00e3o disponibilizada pelo ente estatal operador do sistema. Em v\u00e1rios casos, os dados que foram usados nesses estudos s\u00e3o geralmente diferentes dos dados constantes do SNIS (Sistema Nacional de Informa\u00e7\u00f5es sobre Saneamento), que \u00e9 a refer\u00eancia geralmente utilizada para comparar perdas em diferentes munic\u00edpios.<\/p>\n\n\n\n

Os dados que constam no SNIS sobre perdas de \u00e1gua, por sua vez, s\u00e3o produto geralmente de estimativas declaradas pelos operadores de saneamento. Ou seja, os dados n\u00e3o passam por qualquer auditoria. Basta um olhar r\u00e1pido sobre esses dados para perceber que eles n\u00e3o refletem a realidade. H\u00e1 Munic\u00edpios em que, em um ano, declara-se perdas de 40% e no ano seguinte perdas de 3%. \u00c9 praticamente imposs\u00edvel haver uma queda das perdas t\u00e3o relevante em um ano. Qualquer pessoa que entenda minimamente de sistemas de saneamento sabe que \u00e9 dif\u00edcil chegar a esse n\u00edvel de perdas, mesmo em sistemas novos e bem operados. Enfim, o SNIS n\u00e3o \u00e9 uma refer\u00eancia confi\u00e1vel para o dimensionamento de perdas necess\u00e1rio a modelagem de processos de concess\u00e3o. Ali\u00e1s, isso nos parece ser um consenso no setor.<\/p>\n\n\n\n

Os dados que foram usados pelo BNDES como base para os editais de concess\u00e3o de projetos como o da Casal e o da Cedae em tese deveriam ser de melhor qualidade do que o SNIS. Contudo, se n\u00e3o h\u00e1 medidores nos sistemas, h\u00e1 pouco que as consultorias contratadas pelo BNDES possam fazer para estimar as perdas. Elas terminam se apoiando nas estimativas feitas pelas companhias estatais operadoras do sistema, que sabendo que n\u00e3o h\u00e1 como se auditar esses dados no prazo dos estudos para a licita\u00e7\u00e3o, e para preservar a sua imagem, tem sempre incentivo para estimar que as perdas s\u00e3o menores do que elas realmente s\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

S\u00f3 para se ter uma ideia da ordem de grandeza da diferen\u00e7a entre o estimado e o real nos projetos de saneamento recentemente concedidos, h\u00e1 casos em que a estimativa era de perdas de em torno de 30% e a perda real medida atualmente est\u00e1 em torno de 60-70%.<\/p>\n\n\n\n

Enfim, tudo isso para afirmar que a informa\u00e7\u00e3o que se disp\u00f5e sobre as perdas de \u00e1gua nos sistemas de saneamento \u00e9 geralmente de baixa exatid\u00e3o e confiabilidade, por isso, seria necess\u00e1rio que os contratos previssem mecanismos de ajuste dessas metas e reequil\u00edbrio dos contratos, caso se detectasse diferen\u00e7a entre as perdas estimadas originalmente para licita\u00e7\u00e3o e as perdas medidas no sistema j\u00e1 no in\u00edcio da concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Aloca\u00e7\u00e3o contratual do risco de diverg\u00eancia entre perdas efetivas e as estimadas<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Os contratos de concess\u00e3o assinados at\u00e9 aqui, ou s\u00e3o omissos (vide Casal e Cedae) ou tratam inadequadamente do tema (vide Sergipe, Par\u00e1 e Pernambuco) da discrep\u00e2ncia entre a realidade e a estimativa inicial de perdas de \u00e1gua no sistema.<\/p>\n\n\n\n

Vejam como exemplo o que diz o contrato de concess\u00e3o do Par\u00e1, recentemente publicado:<\/p>\n\n\n\n

\u201c27.8. Caso a CONCESSION\u00c1RIA comprove que os \u00edndices efetivos de perdas constatados no in\u00edcio da OPERA\u00c7\u00c3O DO SISTEMA divergem dos informados no ANEXO III, ter\u00e1 direito \u00e0 revis\u00e3o das metas intermedi\u00e1rias previstas no ANEXO III para o INDICADOR DE DESEMPENHO IPD (\u00cdndice de Perdas na Distribui\u00e7\u00e3o), <\/strong>n\u00e3o fazendo jus, contudo, ao reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro do CONTRATO em fun\u00e7\u00e3o da diverg\u00eancia comprovada.\u201d<\/p>\n\n\n\n

Ao impedir o reequil\u00edbrio, esse contrato, assim como o de Sergipe e de Pernambuco, aloca ao concession\u00e1rio o risco de varia\u00e7\u00e3o entre as perdas declaradas no edital e aquelas efetivamente encontradas quando a concession\u00e1ria iniciar a opera\u00e7\u00e3o do sistema.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o \u00e9 vi\u00e1vel os participantes da licita\u00e7\u00e3o obterem informa\u00e7\u00e3o sobre as perdas do sistema durante a licita\u00e7\u00e3o. Qualquer estimativa diferente daquela realizada pelo ente que opera o sistema seria uma simples aposta, um \u201cchute\u201d, sem evid\u00eancias concretas e mensur\u00e1veis para confirmar ou n\u00e3o a estimativa.<\/p>\n\n\n\n

O licitante que for mais agressivo nessa aposta tender\u00e1 a ter vantagem na licita\u00e7\u00e3o. Essa vantagem n\u00e3o se lastrear\u00e1 na capacidade de produ\u00e7\u00e3o de efici\u00eancia, mas apenas na disposi\u00e7\u00e3o para tomar de forma descontrolada riscos. \u00c9 exatamente esse tipo de situa\u00e7\u00e3o que poderes concedentes deveriam buscar evitar.<\/p>\n\n\n\n

Da\u00ed que, seguindo-se regras b\u00e1sicas de aloca\u00e7\u00e3o de riscos, n\u00e3o faz sentido que esse risco seja alocado ao concession\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Os riscos s\u00f3 devem ser alocados aos concession\u00e1rios se eles forem control\u00e1veis, isso \u00e9, se a a\u00e7\u00e3o do concession\u00e1rio (esfor\u00e7o para obter informa\u00e7\u00f5es e para gerir a situa\u00e7\u00e3o) puder reduzir as chances de o evento gravoso acontecer, ou minorar os seus impactos. A fun\u00e7\u00e3o da aloca\u00e7\u00e3o de riscos \u00e9 reduzir o custo total para a sociedade de lidar com os eventos que perturbam o cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es principais previstas no contrato. Ao alocar riscos a uma parte que controla de alguma forma os eventos gravosos ou as suas consequ\u00eancias, o contrato produz incentivos para que a parte respons\u00e1vel pelo risco pratique pelo menor custo as a\u00e7\u00f5es que v\u00e3o prevenir ou minorar os impactos dos eventos gravosos.  <\/p>\n\n\n\n

No caso das perdas, n\u00e3o h\u00e1 nada que o participante da licita\u00e7\u00e3o ou o concession\u00e1rio possa fazer para reduzir as chances de discrep\u00e2ncia entre a estimativa inicial e a realidade.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, n\u00e3o nos parece haver d\u00favida que o risco de discrep\u00e2ncia entre a estimativa disponibilizada pelo poder concedente no edital das perdas e a realidade das perdas no sistema deve sempre ser alocado ao poder concedente.<\/p>\n\n\n\n

Note-se que a aloca\u00e7\u00e3o de riscos n\u00e3o control\u00e1veis aos concession\u00e1rios \u00e9 uma das principais causas da perda de sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira de contratos, que pode levar a descumprimentos sistem\u00e1ticos do contrato e \u00e0 necessidade de sua extin\u00e7\u00e3o ou renegocia\u00e7\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

Impactos da diverg\u00eancia entre a informa\u00e7\u00e3o disponibilizada e a realidade<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A diferen\u00e7a entre a perda estimada originalmente pelos consultores do BNDES e inserida nos contratos e a perda efetivamente medida ap\u00f3s o in\u00edcio da opera\u00e7\u00e3o significa pelo menos o seguinte:<\/p>\n\n\n\n

 
(a) que talvez n\u00e3o seja vi\u00e1vel tecnicamente realizar as obras e instala\u00e7\u00e3o de equipamentos necess\u00e1rios para atingir as metas previstas nos contratos no prazo previsto no contrato e que, portanto, ser\u00e1 preciso mudar as metas ou mudar os prazos para atingir as metas;<\/p>\n\n\n\n

(b) que o valor do investimento necess\u00e1rio para atingir as metas de redu\u00e7\u00e3o de perdas previstas nos contratos ser\u00e1 muito maior que o valor estimado durante a licita\u00e7\u00e3o pelo concession\u00e1rio e, por isso, ser\u00e1 preciso reequilibrar o contrato para viabilizar o cumprimento das novas metas que vierem a ser estabelecidas;<\/p>\n\n\n\n

(c) que o concession\u00e1rio ter\u00e1 custos operacionais mais altos do que estimou originalmente, porque perder\u00e1 mais \u00e1gua do que estava originalmente estimado at\u00e9 quando vier a atingir a meta prevista no contrato, o que requer reequil\u00edbrio do contrato;<\/p>\n\n\n\n

(d) que o concession\u00e1rio perder\u00e1 receitas, porque n\u00e3o vai conseguir cobrar por uma parte da \u00e1gua produzida, ou pelo menos as receitas efetivas ser\u00e3o abaixo do que foi estimado originalmente, o que tamb\u00e9m requer reequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

Os concession\u00e1rios ser\u00e3o for\u00e7ados a litigar contra o poder concedente<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Em tese, esses problemas poderiam ser resolvidos em um processo de revis\u00e3o dos contratos para adequ\u00e1-los ao cen\u00e1rio das perdas efetivamente medidas ap\u00f3s o in\u00edcio da opera\u00e7\u00e3o pela concession\u00e1ria e realiza\u00e7\u00e3o dos reequil\u00edbrios. Bastaria os contratos terem regras para lidarem com essa situa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Todavia, a literalidade desses contratos n\u00e3o facilita a solu\u00e7\u00e3o do problema. Quando n\u00e3o h\u00e1, como no caso dos contratos de Sergipe, Par\u00e1 e Pernambuco a aloca\u00e7\u00e3o de risco do evento ao concession\u00e1rio \u2013 o que, como j\u00e1 notamos acima, contraria regras b\u00e1sicas de distribui\u00e7\u00e3o eficiente de riscos \u2013 nos casos de Casal e Cedae n\u00e3o h\u00e1 regras espec\u00edficas assegurando o direito ao reequil\u00edbrio caso as estimativas realizadas nos estudos de viabilidade que baseiam o edital se mostrarem diferentes da realidade.<\/p>\n\n\n\n

Em intera\u00e7\u00f5es com funcion\u00e1rios p\u00fablicos envolvidos com o assunto, n\u00e3o \u00e9 incomum que se traga o argumento de que \u00e9 responsabilidade do participante da licita\u00e7\u00e3o checar os dados sobre perdas constantes do estudo de viabilidade do projeto e que haveria disposi\u00e7\u00e3o nos editais ou nas respostas aos esclarecimentos sobre o edital dizendo que os estudos s\u00e3o informa\u00e7\u00f5es meramente referenciais e que, portanto, a diverg\u00eancia entre essas informa\u00e7\u00f5es e a realidade n\u00e3o geraria direito a reequil\u00edbrio do concession\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, as cl\u00e1usulas em contratos de concess\u00e3o e PPP (Parceria P\u00fablico-Privada) que atribuem car\u00e1ter referencial \u00e0s informa\u00e7\u00f5es disponibilizadas pelo poder p\u00fablico, foram evidentemente criadas para as situa\u00e7\u00f5es em que \u00e9 vi\u00e1vel ao participante da licita\u00e7\u00e3o checar a informa\u00e7\u00e3o disponibilizada pelo poder concedente por meio da realiza\u00e7\u00e3o de estudos durante o processo de prepara\u00e7\u00e3o da sua proposta na licita\u00e7\u00e3o. Ela n\u00e3o deveria, portanto, se aplicar a situa\u00e7\u00f5es em que \u00e9 invi\u00e1vel ao participante da licita\u00e7\u00e3o checar a informa\u00e7\u00e3o que foi disponibilizada no edital, como \u00e9 o caso da informa\u00e7\u00e3o sobre o n\u00edvel de perdas de \u00e1gua no sistema.<\/p>\n\n\n\n

O car\u00e1ter referencial das informa\u00e7\u00f5es disponibilizadas no estudo de viabilidade se destina a promover a busca da efici\u00eancia na contrata\u00e7\u00e3o. A inten\u00e7\u00e3o \u00e9 dar liberdade aos participantes da licita\u00e7\u00e3o para levantarem os dados e encontrarem formas de prestar o servi\u00e7o que sejam mais eficientes que aquelas imaginadas pelo ente p\u00fablico e por seus consultores. Contudo, se n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel os participantes da licita\u00e7\u00e3o produzirem informa\u00e7\u00f5es confi\u00e1veis e exatas sobre perdas (conceitos do Projeto Acertar), como j\u00e1 dissemos, o tema virar\u00e1 objeto de apostas.<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, n\u00e3o resta alternativa aos concession\u00e1rios sen\u00e3o litigar, usando os meios de solu\u00e7\u00e3o de conflito dos contratos para realizar seus pleitos perante ag\u00eancias reguladoras, comiss\u00f5es t\u00e9cnicas, dispute boards, cortes arbitrais, ou o Poder Judici\u00e1rio. E isso significa pelo menos o seguinte:<\/p>\n\n\n\n