{"id":20616,"date":"2025-03-20T09:00:00","date_gmt":"2025-03-20T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=20616"},"modified":"2025-03-26T13:06:12","modified_gmt":"2025-03-26T16:06:12","slug":"opiniao-a-prorrogacao-de-contratos-de-concessao-e-ppps-para-fins-de-reequilibrio-economico-financeiro","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-a-prorrogacao-de-contratos-de-concessao-e-ppps-para-fins-de-reequilibrio-economico-financeiro\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013\u00a0A prorroga\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o e PPPs para fins de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro"},"content":{"rendered":"\n

Daniel Almeida Stein* e Juliana Coelho**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

As Leis 8.987\/1995 e 11.079\/2004 estabelecem como cl\u00e1usula essencial dos contratos de concess\u00e3o e PPP (Parceria P\u00fablico-Privada) as condi\u00e7\u00f5es de prorroga\u00e7\u00e3o do prazo, aceitando a prorroga\u00e7\u00e3o como instituto do direito contratual, desde que tal possibilidade seja considerada j\u00e1 no respectivo edital: trata-se de prorroga\u00e7\u00e3o do prazo contratual em sentido estrito; aquela cuja op\u00e7\u00e3o pela prorroga\u00e7\u00e3o constitui decis\u00e3o discricion\u00e1ria da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e considera fatores relacionados ao ju\u00edzo de conveni\u00eancia e oportunidade. <\/p>\n\n\n\n

Diante do princ\u00edpio da vincula\u00e7\u00e3o ao instrumento convocat\u00f3rio (art. 14, Lei 8.987\/1995), a doutrina majorit\u00e1ria considera que a aus\u00eancia de previs\u00e3o edital\u00edcia para a prorroga\u00e7\u00e3o significa sua veda\u00e7\u00e3o. Nesse sentido, Celso Ant\u00f4nio Bandeira de Mello afirma que seria invi\u00e1vel qualquer dilata\u00e7\u00e3o do contrato a menos que referida no edital [1].<\/p>\n\n\n\n

A prorroga\u00e7\u00e3o de prazo em sentido estrito, por\u00e9m, n\u00e3o deve ser confundida com a prorroga\u00e7\u00e3o do prazo como forma de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro das aven\u00e7as \u2013 que denominaremos aqui de \u201cextens\u00e3o\u201d <\/em>unicamente para fins de diferencia\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Trata-se de estrat\u00e9gia comum em concess\u00f5es e PPPs, em raz\u00e3o de sua longa dura\u00e7\u00e3o e maior sujei\u00e7\u00e3o \u00e0 superveni\u00eancia de in\u00fameras vari\u00e1veis sociais, pol\u00edticas e econ\u00f4micas. A extens\u00e3o apresenta-se geralmente como o instrumento mais adequado para garantir o reequil\u00edbrio econ\u00f4mico em contraponto a eventuais desembolsos do poder concedente ou majora\u00e7\u00e3o na tarifa cobrada junto aos usu\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Como exemplo, o 10\u00ba termo aditivo ao contrato da concess\u00e3o de esgotamento sanit\u00e1rio em Salto (SP) utilizou a extens\u00e3o do prazo contratual como um dos mecanismos para reequilibrar a aven\u00e7a, evitando impactos patrimoniais excessivos \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

De mesmo modo ocorreu no \u00e2mbito do Contrato de Concess\u00e3o 011\/CR\/2000, relativo \u00e0 explora\u00e7\u00e3o do sistema rodovi\u00e1rio constitu\u00eddo pelo Lote 6 do Estado de S\u00e3o Paulo. Em 2006, o Termo Aditivo 14\/06 reequilibrou o contrato com uma extens\u00e3o de 95 meses, e, em 2023, novo aditivo foi firmado com solu\u00e7\u00f5es semelhantes.<\/p>\n\n\n\n

Ou seja, \u00e9 ineg\u00e1vel que a extens\u00e3o de prazo \u00e9 um mecanismo leg\u00edtimo para a promo\u00e7\u00e3o da manuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos. O que se apresenta para discuss\u00e3o \u00e9 justamente aceitar a interpreta\u00e7\u00e3o de que essa prorroga\u00e7\u00e3o para fins expressos de manuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico n\u00e3o seria poss\u00edvel caso n\u00e3o prevista no edital.<\/p>\n\n\n\n

O princ\u00edpio da manuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos p\u00fablicos \u00e9 consagrado na Constitui\u00e7\u00e3o Federal, que determina a necessidade de manuten\u00e7\u00e3o das \u201ccondi\u00e7\u00f5es efetivas da proposta\u201d (inc. XXI, art. 37). Assim, evidenciando-se evento ao longo da execu\u00e7\u00e3o contratual que provoque desequil\u00edbrio \u00e0 equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira pactuada, deve-se buscar a recomposi\u00e7\u00e3o [2].<\/p>\n\n\n\n

Desse modo, existiria um aparente conflito entre a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 prorroga\u00e7\u00e3o se n\u00e3o prevista no edital ou contrato (mesmo no caso de sua aplica\u00e7\u00e3o para reequil\u00edbrio) e o dever de preserva\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro.<\/p>\n\n\n\n

A doutrina n\u00e3o \u00e9 un\u00edssona acerca da mat\u00e9ria. H\u00e1 quem defenda que, mesmo para fins de reequil\u00edbrio contratual, deve haver previs\u00e3o edital\u00edcia quanto \u00e0 possibilidade de extens\u00e3o do prazo [3].<\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, h\u00e1 quem entenda que a extens\u00e3o contratual, por decorrer de eventos imprevis\u00edveis, independe de previs\u00e3o expl\u00edcita no edital. Nessa linha de pensamento, Fernando Vernalha Guimar\u00e3es [4] entende ser leg\u00edtima a prorroga\u00e7\u00e3o de concess\u00e3o em decorr\u00eancia da superveni\u00eancia de situa\u00e7\u00f5es imprevis\u00edveis, independendo, nesses casos, de previs\u00e3o em contrato.<\/p>\n\n\n\n

A jurisprud\u00eancia do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) parece acompanhar a por\u00e7\u00e3o da doutrina contr\u00e1ria \u00e0 extens\u00e3o do prazo sem previs\u00e3o edital\u00edcia. O Ac\u00f3rd\u00e3o 738\/2017 \u00e9 o mais emblem\u00e1tico nesse sentido. \u00c0 ocasi\u00e3o, o Tribunal determinou que a ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres), a respeito da 1\u00aa Etapa do Programa de Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias Federais, abstivesse-se de \u201cprorrogar concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos, ainda que em raz\u00e3o de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, sem expressa autoriza\u00e7\u00e3o no instrumento convocat\u00f3rio e no contrato de concess\u00e3o original\u201d.<\/p>\n\n\n\n

A nosso ver, a possibilidade de extens\u00e3o do prazo para fins de corre\u00e7\u00e3o de eventual desequil\u00edbrio n\u00e3o pode ser afastada pela mera aus\u00eancia de previs\u00e3o no edital.<\/p>\n\n\n\n

Primeiramente, decorre do princ\u00edpio da motiva\u00e7\u00e3o no direito administrativo a obriga\u00e7\u00e3o de a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica expor os fundamentos de fato e de direito que embasam suas decis\u00f5es, evidenciando a rela\u00e7\u00e3o l\u00f3gica entre o ocorrido e as medidas adotadas, ap\u00f3s exame das alternativas dispon\u00edveis.<\/p>\n\n\n\n

A Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas Brasileiras (art. 20) exige que decis\u00f5es administrativas considerem suas consequ\u00eancias pr\u00e1ticas, garantindo solu\u00e7\u00e3o adequada ao interesse p\u00fablico. N\u00e3o basta a motiva\u00e7\u00e3o te\u00f3rica da decis\u00e3o tomada, sendo necess\u00e1rio que diferentes cen\u00e1rios sejam comparados e consequ\u00eancias sopesadas.<\/p>\n\n\n\n

Ademais, a extens\u00e3o \u00e9 diferente da prorroga\u00e7\u00e3o pura e simples, porque n\u00e3o se refere \u00e0 dila\u00e7\u00e3o do prazo no curso normal da aven\u00e7a, por discricionariedade administrativa, mas \u00e0 intercorr\u00eancia de eventos supervenientes que geram preju\u00edzos \u00e0s partes e impactam a sustentabilidade dos projetos ou mesmo diante de novos fatores postos ao longo da execu\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

A extens\u00e3o contratual \u00e9, portanto, hip\u00f3tese extraordin\u00e1ria, na qual se vislumbrou mudan\u00e7as f\u00e1ticas nas condi\u00e7\u00f5es estabelecidas na celebra\u00e7\u00e3o do contrato. Havendo mudan\u00e7as nas regras previamente estipuladas, \u00e9 certo que as solu\u00e7\u00f5es aplic\u00e1veis n\u00e3o ser\u00e3o as mesmas impostas ao curso normal do contrato.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel admitir que a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 prorroga\u00e7\u00e3o contratual signifique, tamb\u00e9m, a abdica\u00e7\u00e3o de um instrumento de reequil\u00edbrio contratual que, a depender do caso concreto, pode se mostrar mais vantajoso. A extens\u00e3o \u00e9 uma forma de instrumentaliza\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, garantido constitucionalmente, n\u00e3o havendo rela\u00e7\u00e3o com a disciplina da prorroga\u00e7\u00e3o contratual pura e simples e tampouco sendo necess\u00e1ria permiss\u00e3o expressa para a sua utiliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o est\u00e1 a se defender a aplica\u00e7\u00e3o irrestrita da extens\u00e3o como forma de reequil\u00edbrio contratual, mas de inclus\u00e3o da hip\u00f3tese dentre o rol de solu\u00e7\u00f5es dispon\u00edveis \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o, sem necessidade de permiss\u00e3o edital\u00edcia, o que, na verdade, \u00e9 mitigado diante da natural revis\u00e3o esperada em contratos de concess\u00e3o, a qual geralmente \u00e9 prevista no edital e contrato. Qualquer modalidade de reequil\u00edbrio contratual importa benef\u00edcios e preju\u00edzos. Posto que a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira dos contratos \u00e9 protegida constitucionalmente, espera-se que a Administra\u00e7\u00e3o possa dispor de todos os meios necess\u00e1rios para solucionar impasses na execu\u00e7\u00e3o contratual. <\/p>\n\n\n\n

Notas:<\/p>\n\n\n\n

[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant\u00f4nio. Curso de direito administrativo. 32 ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2015, p. 752.<\/p>\n\n\n\n

[2] JUSTEN FILHO, Mar\u00e7al. Considera\u00e7\u00f5es sobre a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira das concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico: a quest\u00e3o da TIR. In: MOREIRA, Egon Bockmann (coord.). Contratos Administrativos, equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro e a taxa interna de retorno. A l\u00f3gica das concess\u00f5es e parcerias p\u00fablico-privadas. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2016, p.418\/419.<\/p>\n\n\n\n

[3] Dentre os defensores de tal corrente, destaca-se: \u201cEntendemos que a prorroga\u00e7\u00e3o do prazo das concess\u00f5es, conquanto seja poss\u00edvel para reestabelecimento da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira da concess\u00e3o, jamais poder\u00e1 ser arbitrariamente decidida, mesmo que n\u00e3o se tenham legalmente estabelecidos os crit\u00e9rios necess\u00e1rios para tanto, devendo restar prevista no edital e no contrato, porque se assim n\u00e3o for n\u00e3o se coaduna com o ordenamento jur\u00eddico, resultando em ofensa \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica, seja pela eterniza\u00e7\u00e3o de uma concess\u00e3o, seja por burlar a impessoalidade, com a exclus\u00e3o, por um tempo, dos demais interessados em prest\u00e1-la\u201d (HARB, Karina Houat. A revis\u00e3o na concess\u00e3o comum de servi\u00e7o p\u00fablico. Malheiros. S\u00e3o Paulo: 2012. p. 113.)<\/p>\n\n\n\n

[4] GUIMAR\u00c3ES, Fernando Vernalha. Concess\u00e3o de servi\u00e7o p\u00fablico. 2\u00aa edi\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Saraiva. 2014, p. 307.<\/p>\n\n\n\n

*Daniel Almeida Stein <\/strong>\u00e9 s\u00f3cio do Giamundo Neto Advogados.<\/p>\n\n\n\n

**Juliana Coelho<\/strong> \u00e9 advogada do Giamundo Neto Advogados.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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