{"id":20730,"date":"2025-03-26T15:30:00","date_gmt":"2025-03-26T18:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=20730"},"modified":"2025-03-26T13:05:42","modified_gmt":"2025-03-26T16:05:42","slug":"opiniao-o-serio-risco-de-overdose-regulatoria","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-o-serio-risco-de-overdose-regulatoria\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 O s\u00e9rio risco de overdose regulat\u00f3ria"},"content":{"rendered":"\n

Luiz Afonso dos Santos Senna*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Sou um entusiasta das ag\u00eancias reguladoras, j\u00e1 tendo sido dirigente em ag\u00eancia federal, estadual e de \u00f3rg\u00e3o municipal com tarefas regulat\u00f3rias. Tenho repetido, como se um mantra fosse, que infraestrutura \u00e9 a base sobre a qual a economia acontece, funcionando como rede e tendo como pressupostos os cl\u00e1ssicos conceitos de economia de escala, escopo e integridade da rede.<\/p>\n\n\n\n

Quem, como eu, acompanha diariamente as informa\u00e7\u00f5es providas pela Ag\u00eancia iNFRA, deve ficar impressionado com a quantidade de novas normas produzidas pelas diversas ag\u00eancias reguladoras do pa\u00eds. Por um lado, tal fato pode estar evidenciando o elevado n\u00edvel de trabalho das ag\u00eancias, por\u00e9m por outro pode estar a indicando movimentos espasm\u00f3dicos. A economia nos ensina que existe um tamanho \u00f3timo para tudo e devemos estar sempre atentos para n\u00e3o produzir aqu\u00e9m nem tampouco al\u00e9m do necess\u00e1rio e desej\u00e1vel. A palavra central \u00e9 equil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

O Brasil tem feito avan\u00e7os importantes no provimento de infraestrutura. Nos v\u00e1rios setores foram concedidos ativos que at\u00e9 ent\u00e3o eram ofertados diretamente pelo estado, e que sofriam com a falta de regularidade, escassez de investimento e manuten\u00e7\u00e3o prec\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

A crescente participa\u00e7\u00e3o privada no provimento de infraestrutura, por meio de privatiza\u00e7\u00f5es, concess\u00f5es e PPPs (parcerias p\u00fablico-privadas). As concess\u00f5es s\u00e3o as formas mais comuns e ocorrem atrav\u00e9s de licita\u00e7\u00f5es e s\u00e3o contratos entre a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica e uma SPE (sociedade de prop\u00f3sito espec\u00edfico). Estas operam em seu pr\u00f3prio nome, por sua conta e risco, durante prazo pr\u00e9-determinado, normalmente remuneradas por uma tarifa. Com arranjos financeiros complexos (project finance), os investidores decidem com base na capacidade de gera\u00e7\u00e3o de recursos do projeto para garantir a remunera\u00e7\u00e3o de seu capital. Trata-se da gest\u00e3o de um fluxo de caixa com deveres (investimentos, manuten\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o do ativo p\u00fablico em n\u00edveis de qualidade pr\u00e9-fixados) e direitos (tarifa), com base em um ambiente regulat\u00f3rio est\u00e1vel e uma matriz de risos adequadamente estabelecida. O per\u00edodo do contrato supera os per\u00edodos de governos (sete governos, em um contrato de 30 anos). A preocupa\u00e7\u00e3o primordial \u00e9 com garantias e prote\u00e7\u00f5es contra os riscos a que estar\u00e3o sujeitos os participantes, que podem influenciar o sucesso de um projeto.<\/p>\n\n\n\n

Com vistas a assegurar a estabilidade no cumprimento dos contratos, independentemente do governo de plant\u00e3o, foram criadas as ag\u00eancias reguladoras. Tal ocorreu nos n\u00edveis federal, estadual e em alguns casos intermunicipal e municipal.<\/p>\n\n\n\n

A ocorr\u00eancia de oscila\u00e7\u00f5es macro e microecon\u00f4micas obviamente influencia as decis\u00f5es pol\u00edticas e econ\u00f4micas, o que tamb\u00e9m afeta o ambiente regulat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

Tendo por base esse quadro geral e j\u00e1 decorridas algumas d\u00e9cadas desde a cria\u00e7\u00e3o do modelo, algumas quest\u00f5es centrais precisam ser endere\u00e7adas, tais como: a regula\u00e7\u00e3o efetivamente materializa a inten\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica de estabilidade nas rela\u00e7\u00f5es contratuais? A lei, seus operadores e int\u00e9rpretes, assim como os reguladores est\u00e3o realmente equidistantes das v\u00e1rias partes interessadas para viabilizar economicamente a infraestrutura do pa\u00eds no curto, m\u00e9dio e longo prazo? Os investidores est\u00e3o confort\u00e1veis?.<\/p>\n\n\n\n

As respostas para essas quest\u00f5es passam necessariamente por quest\u00f5es contratuais em que seguran\u00e7a jur\u00eddica e regula\u00e7\u00e3o precisam ser vistas de uma forma ao mesmo tempo hol\u00edstica e pragm\u00e1tica. Sob o ponto de vista do investidor, seguran\u00e7a jur\u00eddica significa trabalhar t\u00e3o somente com os riscos assumidos, materializados nos contratos. Nesse sentido, quanto mais est\u00e1vel for o ambiente pol\u00edtico, regulat\u00f3rio e jur\u00eddico, maior a disponibilidade do investidor de participar do esfor\u00e7o de prover infraestrutura em parceria com o Estado. Em caso contr\u00e1rio, a instabilidade pol\u00edtica, a inconst\u00e2ncia jur\u00eddica e a fragilidade regulat\u00f3ria conduzem \u00e0 precifica\u00e7\u00e3o em n\u00edveis mais elevados e at\u00e9 mesmo \u00e0 n\u00e3o participa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

As normas produzidas pelas ag\u00eancias reguladoras n\u00e3o podem ir al\u00e9m ou contra a lei que as legitimam, sob pena de ferir o princ\u00edpio constitucional da legalidade. O crescente n\u00famero de normas atinge o mercado que regulam, criam direitos e obriga\u00e7\u00f5es para os entes regulados e, por vezes, inovam em mat\u00e9ria de direito. Por isso, \u00e9 fundamental para a sociedade em geral saber com clareza os limites e at\u00e9 onde uma ag\u00eancia reguladora pode e deve estender seu poder normativo sem ferir o princ\u00edpio constitucional da legalidade e sem usurpar a fun\u00e7\u00e3o legislativa do poder competente.<\/p>\n\n\n\n

O professor Almiro do Couto e Silva[i]<\/a> destaca que seguran\u00e7a jur\u00eddica \u00e9 um conceito ou um princ\u00edpio jur\u00eddico que contempla duas partes, uma de natureza objetiva e outra subjetiva. A parte de natureza objetiva envolve quest\u00f5es relacionadas aos limites \u00e0 retroatividade dos atos de estado at\u00e9 mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Refere-se \u00e0 prote\u00e7\u00e3o ao direito adquirido, ao ato jur\u00eddico perfeito e \u00e0 coisa julgada. A parte subjetiva refere-se \u00e0 confian\u00e7a das pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atua\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Mais recentemente tem sido admitida a exist\u00eancia de dois princ\u00edpios: da seguran\u00e7a jur\u00eddica e da prote\u00e7\u00e3o \u00e0 confian\u00e7a. A seguran\u00e7a jur\u00eddica \u00e9 quando designam o que prestigia o aspecto da estabilidade das rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas. A prote\u00e7\u00e3o \u00e0 confian\u00e7a \u00e9 que aludem ao que atenta o aspecto subjetivo. Esse princ\u00edpio, por sua vez, imp\u00f5e ao Estado limita\u00e7\u00f5es na liberdade de alterar sua conduta e de modificar atos que produziriam vantagens para os destinat\u00e1rios, mesmo quando ilegais. Tamb\u00e9m lhes atribui consequ\u00eancias patrimoniais por essas altera\u00e7\u00f5es, sempre em virtude da cren\u00e7a gerada nos benef\u00edcios administrativos ou na sociedade em geral de que aqueles atos eram leg\u00edtimos, tudo fazendo supor que seriam mantidos.<\/p>\n\n\n\n

Obviamente, a seguran\u00e7a jur\u00eddica e a prote\u00e7\u00e3o \u00e0 confian\u00e7a n\u00e3o podem ser valores absolutos, no sentido de se constituir em meras formas de manter o status quo, mantendo o futuro ref\u00e9m do passado. As mudan\u00e7as de interesse p\u00fablico devem ser contempladas, por\u00e9m n\u00e3o \u00e9 razo\u00e1vel que o Estado adote permanentemente novas posturas que contradigam suas decis\u00f5es anteriores, surpreendendo, como diz Couto e Silva, \u201cos que acreditaram nos atos do Poder P\u00fablico\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Depois de um certo entusiasmo por parte de alguns agentes, \u00e9 extremamente bem-vinda a observa\u00e7\u00e3o que a chamada regula\u00e7\u00e3o responsiva arrefeceu. Trata-se da discuss\u00e3o sobre regula\u00e7\u00e3o, que passou a incluir de forma insistente a regula\u00e7\u00e3o responsiva, que supostamente visava a busca de uma atua\u00e7\u00e3o mais efetiva e de melhores \u00edndices de conformidade regulat\u00f3ria por parte das ag\u00eancias reguladoras. A regula\u00e7\u00e3o responsiva seria uma alternativa ao modelo regulat\u00f3rio baseado essencialmente em puni\u00e7\u00f5es, conhecido como \u201ccomando e controle\u201d. Segundo os defensores da ideia, o comando e controle, quando utilizado de forma exclusiva, encontraria limita\u00e7\u00f5es, j\u00e1 que n\u00e3o existem incentivos para que o regulado cumpra voluntariamente os requisitos postos pelo regulador. Al\u00e9m disso, as multas, as suspens\u00f5es e as cassa\u00e7\u00f5es tenderiam a ser excessivamente pesadas, tanto para o regulador quanto para o regulado que demostraria um hist\u00f3rico de colabora\u00e7\u00e3o e comprometimento com os objetivos regulat\u00f3rios.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Ainda sob o ponto de vista dos defensores da regula\u00e7\u00e3o responsiva, a ado\u00e7\u00e3o exclusiva de ferramentas de comando e controle podem gerar diversos problemas, como normativos demasiadamente prescritivos, elevado volume de processos sancionadores e de custos administrativos, pouca liberdade do regulador frente \u00e0 diversidade de comportamentos dos regulados e baixa efetividade das san\u00e7\u00f5es aplicadas. Em consequ\u00eancia disso, cada vez mais os reguladores, dos mais diversos setores, estariam migrando para um modelo de regula\u00e7\u00e3o responsiva. De certa forma, a regula\u00e7\u00e3o responsiva seria um conjunto de normas para descaracterizar as normas anteriores e os contratos e introduzindo fortes elementos discricion\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

O fato a ser considerado \u00e9 que a quantidade de normas sendo produzidas pelas v\u00e1rias ag\u00eancias reguladoras, em todos os n\u00edveis, acaba gerando uma teia n\u00e3o necessariamente encadeada e inteligente de regramentos. Trata-se de quantidades de normas que superam as produ\u00e7\u00f5es legislativas, e que podem facilmente (e perigosamente) adentrar a seara da divis\u00e3o de riscos previamente definida. Se forem somadas \u00e0s v\u00e1rias leis sendo produzidas o quadro fica extremamente complexo, gerando confus\u00f5es que servem a poucos.<\/p>\n\n\n\n

Obviamente, os editais de licita\u00e7\u00e3o e os contratos das concess\u00f5es devem ser absolutamente claros no que tange \u00e0s metas e indicadores a serem observados ao longo da vig\u00eancia do contrato, e as penalidades em caso de n\u00e3o cumprimento tamb\u00e9m est\u00e3o l\u00e1 definidas. Se o contrato for plenamente observado e executado, inexistem raz\u00f5es para a aplica\u00e7\u00e3o de penalidades; estas somente s\u00e3o acionadas em caso de descumprimento por parte do concession\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o h\u00e1 raz\u00f5es para alegar desconhecimento que levam ao n\u00e3o cumprimento das metas e indicadores. Ao chamar a iniciativa privada para participar do provimento de infraestrutura, o estado busca preencher duas caracter\u00edsticas principais: capacidade financeira para prover capex e opex, que inclui tamb\u00e9m elementos como equity, project finance, deb\u00eantures, stock options, enfim composi\u00e7\u00f5es e arranjos financeiros v\u00e1rios; e capacidade de gest\u00e3o, em que inexiste qualquer d\u00favida sobre o setor privado ser mais eficiente do que o setor p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, ao abrir a possibilidade de que multas e demais penalidades possam ser negociadas, estar-se-\u00e1 abrindo a possibilidade de discricionariedade por parte das ag\u00eancias. Observe-se que, tanto nos casos de regula\u00e7\u00e3o quanto na seguran\u00e7a regulat\u00f3ria, aspectos como governan\u00e7a, accountability e transpar\u00eancia constituem-se em itens fundamentais. A ideia fundamental na cria\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias foi eliminar a discricionaridade. Trata-se, de fato, da necessidade de redu\u00e7\u00e3o de casos em que a autoridade que o pratica possui certa iniciativa pessoal no que se refere \u00e0 conveni\u00eancia e oportunidade. Em outras palavras, deve ser minimizada a possibilidade que para casos similares existam senten\u00e7as diferentes. O poder discricion\u00e1rio deve ser evitado ou reduzido a n\u00edveis m\u00ednimos, o que \u00e9 embasado por uma frase c\u00e9lebre de Rui Barbosa: \u201cN\u00e3o h\u00e1 outro meio de atalhar o arb\u00edtrio, sen\u00e3o dar contornos definidos e inequ\u00edvocos \u00e0 condi\u00e7\u00e3o que o limita.\u201d<\/p>\n\n\n\n

A discuss\u00e3o sobre regula\u00e7\u00e3o responsiva corrobora o fato que o Brasil est\u00e1 presenciando um aumento no n\u00famero de normas, que em algum momento ser\u00e1 prejudicial (se j\u00e1 n\u00e3o o \u00e9) ao ambiente regulat\u00f3rio e, por consequ\u00eancia, \u00e0 sustentabilidade das concess\u00f5es no pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

As ag\u00eancias precisam ser regidas por regramentos claros, transparentes, inequ\u00edvocos e est\u00e1veis. A discricionariedade, assim como o n\u00famero elevado de normas, no n\u00edvel em que est\u00e1 sendo observado, fragiliza a previsibilidade, a transpar\u00eancia e a independ\u00eancia, itens fundamentais para uma ag\u00eancia que fa\u00e7a jus a esse nome.<\/p>\n\n\n\n

No Brasil contempor\u00e2neo t\u00eam-se falado muito em inova\u00e7\u00e3o disruptiva. O cuidado que se deve ter \u00e9 que, na \u00e2nsia de inovar, ser disruptivo e resolver problemas pontuais, n\u00e3o se acabe criando uma teia normativa inconsistente e desconexa. Os avan\u00e7os reais s\u00e3o incrementais e n\u00e3o necessariamente disruptivos.<\/p>\n\n\n\n

Uma overdose regulat\u00f3ria, por si, materializa indesej\u00e1veis riscos regulat\u00f3rios.  <\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[i]<\/a> Couto e Silva, Almiro do. (2003). O Princ\u00edpio da Seguran\u00e7a Jur\u00eddica (Prote\u00e7\u00e3o \u00e0 Confian\u00e7a) no Direito P\u00fablico Brasileiro e o Direito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica de Anular seus Pr\u00f3prios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do Art. 54. da Lei do Processo Administrativo da Uni\u00e3o (Lei n\u00ba 9.784\/99). Revista da Procuradoria-Geral do Estado, Porto Alegre, volume 27, n\u00ba 57.<\/p>\n\n\n\n

*Luiz Afonso dos Santos Senna<\/strong> \u00e9 p\u00f3s-doutor em Oxford e professor titular da Escola de Engenharia da UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul). Foi diretor da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres), secret\u00e1rio de Transportes de Porto Alegre e conselheiro-presidente da Agergs (Ag\u00eancia Estadual de Regula\u00e7\u00e3o dos Servi\u00e7os P\u00fablicos Delegados do Rio Grande do Sul).<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Luiz Afonso dos Santos Senna* Sou um entusiasta das ag\u00eancias reguladoras, j\u00e1 tendo sido dirigente em ag\u00eancia federal, estadual e de \u00f3rg\u00e3o municipal com tarefas regulat\u00f3rias. 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