{"id":22197,"date":"2025-05-28T15:30:00","date_gmt":"2025-05-28T18:30:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=22197"},"modified":"2025-05-28T12:48:09","modified_gmt":"2025-05-28T15:48:09","slug":"opiniao-tecon-santos-10-a-concentracao-como-aliada-da-politica-publica","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-tecon-santos-10-a-concentracao-como-aliada-da-politica-publica\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 Tecon Santos 10: a concentra\u00e7\u00e3o como aliada da pol\u00edtica p\u00fablica"},"content":{"rendered":"\n

C\u00e1ssio Louren\u00e7o Ribeiro*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O Porto de Santos encontra-se em um momento crucial com a aproxima\u00e7\u00e3o da licita\u00e7\u00e3o para o novo terminal de cont\u00eaineres, o Tecon Santos 10. Em meio a debates sobre a estrutura de mercado ideal, surge uma quest\u00e3o fundamental: deveriam os atuais operadores (incumbentes) ser autorizados a participar deste certame? A resposta, embasada em uma an\u00e1lise pragm\u00e1tica das realidades globais do setor portu\u00e1rio e nas necessidades prementes de Santos, \u00e9 um retumbante sim. Restringir a participa\u00e7\u00e3o de quem j\u00e1 opera no porto, sob o pretexto de fomentar uma concorr\u00eancia artificialmente fragmentada, seria um desservi\u00e7o \u00e0 efici\u00eancia, \u00e0 capacidade de investimento e \u00e0 competitividade internacional do maior complexo portu\u00e1rio da Am\u00e9rica Latina.<\/p>\n\n\n\n

Uma an\u00e1lise dos principais portos de cont\u00eaineres do mundo, como Xangai, Singapura, Ningbo-Zhoushan e Shenzhen, revela um padr\u00e3o inequ\u00edvoco: a escala colossal e opera\u00e7\u00f5es frequentemente concentradas ou altamente coordenadas s\u00e3o a norma. Esses gigantes globais n\u00e3o alcan\u00e7aram sua proemin\u00eancia por acaso. A capacidade de movimentar dezenas de milh\u00f5es de TEUs (unidade de medida de um cont\u00eainer de 20 p\u00e9s) anualmente \u00e9 o que lhes permite justificar e financiar os investimentos massivos em infraestrutura \u2013 canais mais profundos, ber\u00e7os mais longos e refor\u00e7ados, guindastes de \u00faltima gera\u00e7\u00e3o e p\u00e1tios expansivos \u2013 necess\u00e1rios para atender eficientemente os navios porta-cont\u00eaineres ultra-grandes. Estas embarca\u00e7\u00f5es, com capacidades que ultrapassam os 24.000 TEUs, s\u00e3o o melhor retrato da busca incessante pela economia de escala que guia a tomada de decis\u00e3o em cadeias log\u00edsticas.<\/p>\n\n\n\n

Portos que n\u00e3o possuem escala para acomodar esses gigantes perdem relev\u00e2ncia. E navios maiores, especialmente aqueles com boca (largura) maior, exigem mais tempo para opera\u00e7\u00f5es de carga e descarga. Cada aumento de 1% no tamanho do navio aumenta o tempo no porto em quase 2,9%[1]<\/sup><\/a>, sendo que cada aumento de classe de navio tem aumentado o tempo no porto em 4,5 horas[2]<\/sup><\/a>. Sem investimentos nos terminais, esse tempo adicional corr\u00f3i as economias obtidas durante a viagem mar\u00edtima e impacta os custos finais. Concentra\u00e7\u00e3o em mar demanda concentra\u00e7\u00e3o em terra, simples assim.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 sintom\u00e1tico que o Brasil, a d\u00e9cima maior economia global, ainda esteja fora da rota desses grandes navios. A nossa capacidade portu\u00e1ria \u00e9 altamente fragmentada, e se destina majoritariamente ao atendimento de navios da classe Post-Panamax, projetados h\u00e1 3 d\u00e9cadas e com uma capacidade de transporte de n\u00e3o mais do que 8.500 TEUs (\u2153 do padr\u00e3o atual). Segundo o Estat\u00edstico Aquavi\u00e1rio da ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios), em 2024, os 20 principais terminais de cont\u00eaineres brasileiros movimentaram quase 14 milh\u00f5es de TEUs. Para fins comparativos, nossa movimenta\u00e7\u00e3o nacional \u00e9 correspondente ao volume anual do Porto de Antu\u00e9rpia-Bruges, na B\u00e9lgica, 15\u00aa economia global, que tem apenas 0,3% do nosso territ\u00f3rio e 5% da nossa popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Na B\u00e9lgica, como no restante do mundo, \u00e9 dif\u00edcil encontrar decis\u00f5es que busquem evitar (ao inv\u00e9s de fomentar) a concentra\u00e7\u00e3o de operadores portu\u00e1rios. Para ficar no exemplo belga, o MSC PSA European Terminal sozinho tem nove milh\u00f5es de TEUs de capacidade, mais de 50% da capacidade total do porto. E isso n\u00e3o impediu que a PSA, operadora global, pudesse ser dona de outros dois terminais no mesmo porto: o Nordzee Terminal (3 milh\u00f5es de TEUs), e o Europa Terminal (1.1 milh\u00e3o de TEUs)[3]<\/sup><\/a>, respondendo, sozinha, por mais de 13 milh\u00f5es de TEUs e concentrando 75% de participa\u00e7\u00e3o no Porto de Antu\u00e9rpia.<\/p>\n\n\n\n

O mesmo fen\u00f4meno se repete em outros portos centrais. Em Roterd\u00e3 a Hutchison Ports opera dois terminais (Hutchison Ports ECT Delta e ECT Euromar, que respondem por 47,8% das movimenta\u00e7\u00f5es do porto). A CMA CGM, igualmente, possui participa\u00e7\u00e3o simult\u00e2nea em dois terminais (Rotterdam World Gateway e Short Sea Terminals, por meio da SCR Group, sua subsidi\u00e1ria). Em Manila, nas Filipinas, a ICTSI controla e opera dois terminais (Manila International Container Terminal e Manila North Harbor) que, juntos, respondem por 75% da movimenta\u00e7\u00e3o do porto. O exemplo mais claro, contudo, parece ser o de Singapura, onde a PSA concentra 99,46% da movimenta\u00e7\u00e3o, distribu\u00edda em seis terminais, sendo quatro operados apenas por si (Tanjong Pagar, Keppel, Brani, Pasir Panjang), e dois operados em joint venture (COSCO e MSC). N\u00e3o suficiente, est\u00e1 sendo constru\u00eddo o TUAS Megaport, da PSA, que em 2040 ir\u00e1 substituir os atuais terminais fragmentados, consolidando-os em um \u00fanico, com capacidade para 65 milh\u00f5es de TEUs.<\/p>\n\n\n\n

O cerne da quest\u00e3o reside no conceito de economias de escala: a redu\u00e7\u00e3o do custo m\u00e9dio por TEU movimentado \u00e0 medida que o volume aumenta. Em um setor de capital intensivo como o portu\u00e1rio, com alt\u00edssimos custos fixos de infraestrutura, diluir esses custos sobre um volume maior de cont\u00eaineres \u00e9 crucial para a redu\u00e7\u00e3o de custos. A estrutura observada nos portos l\u00edderes \u2013 grandes volumes, terminais de alta capacidade, opera\u00e7\u00f5es consolidadas ou coordenadas por poucos robustos operadores \u2013 sustenta fortemente o argumento de que a concentra\u00e7\u00e3o, longe de ser um mal a ser evitado, \u00e9 verdadeiro objetivo estrat\u00e9gico pol\u00edtica p\u00fablica: facilita a escala e a efici\u00eancia necess\u00e1rias para a competitividade global.<\/p>\n\n\n\n

Na literatura especializada, a rela\u00e7\u00e3o entre o tamanho do porto (ou terminal) e sua produtividade\/efici\u00eancia \u00e9 um tema recorrente. De Neufville e Tsunokawa (1981), analisando cinco portos de cont\u00eaineres dos EUA, conclu\u00edram que a produtividade aumentava com o tamanho e que existiam economias de escala significativas, recomendando o investimento em grandes centros de carga (hub ports), e cautela na fragmenta\u00e7\u00e3o de capacidade[4]<\/sup><\/a>. Sachish (1996) identificou os n\u00edveis de atividade e o investimento de capital como os principais fatores que afetam a produtividade nos portos israelenses[5]<\/sup><\/a>. Mart\u00ednez-Budr\u00eda et al. (1999), usando uma abordagem monoproduto para portos espanh\u00f3is, estimaram um grau robusto de economias de escala (SE=3.47), sugerindo que dobrar os insumos mais do que triplicaria o produto[6]<\/sup><\/a>. Estudos posteriores utilizando abordagens multi-produto para dados semelhantes encontraram estimativas mais moderadas, mas ainda substanciais: Jara-D\u00edaz et al. (2003) estimaram SE=1.43[7]<\/sup><\/a>, o que n\u00e3o \u00e9 nada desprez\u00edvel. Estudos focados na atividade de movimenta\u00e7\u00e3o de carga tamb\u00e9m apontam para a presen\u00e7a de economias de escala. Kim e Sachish (1986), analisando o porto de Ashdod (Israel), tamb\u00e9m encontraram os mesmos retornos crescentes de escala (SE=1.3)[8]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Aqui no Brasil, permitir que operadores incumbentes, que j\u00e1 possuem uma base de volume e experi\u00eancia, participem da licita\u00e7\u00e3o do Tecon Santos 10 \u00e9 permitir que essas mesmas economias de escala sejam potencializadas.<\/p>\n\n\n\n

A experi\u00eancia internacional demonstra que Operadores Globais de Terminais, que frequentemente s\u00e3o incumbentes em diversos portos, podem trazer consigo padr\u00f5es globais de efici\u00eancia e investimento, beneficiando o porto como um todo. Assim, os terminais j\u00e1 existentes s\u00e3o capazes de integrar o novo terminal \u00e0s suas opera\u00e7\u00f5es existentes, otimizar fluxos de carga, justificar investimentos em tecnologia de ponta (como automa\u00e7\u00e3o) e, consequentemente, operar com custos unit\u00e1rios potencialmente menores. Ademais, os incumbentes frequentemente possuem maior capacidade de realizar os vultosos investimentos de longo prazo que um terminal moderno exige, n\u00e3o apenas na constru\u00e7\u00e3o inicial, mas em cont\u00ednuas atualiza\u00e7\u00f5es tecnol\u00f3gicas e de capacidade. A possibilidade de sinergias com suas opera\u00e7\u00f5es existentes \u2013 como otimiza\u00e7\u00e3o de escalas de navios, compartilhamento de recursos de apoio e melhor coordena\u00e7\u00e3o com modais terrestres \u2013 pode traduzir-se em maior efici\u00eancia para todo o sistema portu\u00e1rio de Santos.<\/p>\n\n\n\n

Essas e outras vantagens s\u00e3o descartadas e perdidas de plano caso se opte por direcionar a licita\u00e7\u00e3o para um quinto operador em Santos, que n\u00e3o os quatro incumbentes[9]<\/sup><\/a>. Dentre as raz\u00f5es para esse direcionamento poderia residir no receio de que a concentra\u00e7\u00e3o poderia trazer uma poss\u00edvel redu\u00e7\u00e3o da concorr\u00eancia intraporto e, consequentemente, pre\u00e7os mais elevados ou menor qualidade de servi\u00e7o. Embora esta seja uma preocupa\u00e7\u00e3o v\u00e1lida, al\u00e9m de ignorar os benef\u00edcios das economias de escala, ela n\u00e3o encontra amparo na realidade.<\/p>\n\n\n\n

Primeiramente, o Porto de Santos n\u00e3o opera em um v\u00e1cuo. Ele enfrenta uma vigorosa concorr\u00eancia interporto, tanto de outros portos brasileiros quanto de complexos portu\u00e1rios em pa\u00edses vizinhos que disputam as mesmas cargas e rotas. Essa competi\u00e7\u00e3o externa exerce uma press\u00e3o constante sobre os pre\u00e7os e a qualidade dos servi\u00e7os em Santos, independentemente do n\u00famero de operadores internos. Como se diz, \u201ca carga n\u00e3o leva desaforo\u201d. As linhas de navega\u00e7\u00e3o e os embarcadores possuem poder de barganha, e certamente n\u00e3o hesitar\u00e3o em buscar alternativas se perceberem condi\u00e7\u00f5es desfavor\u00e1veis.  <\/p>\n\n\n\n

Em segundo lugar, mesmo que se considere o equivocado cen\u00e1rio de concorr\u00eancia restrita a S\u00e3o Paulo, h\u00e1 uma s\u00e9rie de projetos e de terminais j\u00e1 autorizados pelo poder p\u00fablico que podem em curto tempo diluir por completo a concentra\u00e7\u00e3o dos atuais operadores. S\u00e3o eles: o Santos Terminais Sustent\u00e1veis, da Evolve, o Terminal Portu\u00e1rio Log\u00edstico[10]<\/sup><\/a>, da Triunfo, e o pr\u00f3prio projeto de arrendamento de S\u00e3o Sebasti\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Em terceiro lugar, uma pol\u00edtica de n\u00e3o restri\u00e7\u00e3o \u00e0 participa\u00e7\u00e3o de incumbentes n\u00e3o significa aus\u00eancia de regula\u00e7\u00e3o. Pelo contr\u00e1rio, exige uma supervis\u00e3o regulat\u00f3ria focada e eficaz, que monitore os n\u00edveis de servi\u00e7o e garanta o acesso n\u00e3o discriminat\u00f3rio \u00e0s infraestruturas. Temos institui\u00e7\u00f5es encarregadas de regula\u00e7\u00e3o e controle que nos permitem incorporar os benef\u00edcios da economia de escala, sem os hipot\u00e9ticos e potenciais riscos da concentra\u00e7\u00e3o. O foco regulat\u00f3rio deve ser centrado em resultados (oferta de capacidade, efici\u00eancia) e n\u00e3o meramente no n\u00famero de operadores.<\/p>\n\n\n\n

A fragmenta\u00e7\u00e3o excessiva tende a agravar a utiliza\u00e7\u00e3o sub\u00f3tima de ativos caros, dificultar a coordena\u00e7\u00e3o dentro do porto e dificultar a compatibiliza\u00e7\u00e3o da nossa infraestrutura com a dos atuais navios e portos mundo afora. Enquanto o mundo segue buscando e promovendo concentra\u00e7\u00e3o e escala, aumentando a competitividade, aqui seguimos pelo caminho inverso de fragmentar a capacidade. A t\u00f4nica parece ser um suposto vi\u00e9s \u201cmicro\u201d (competi\u00e7\u00e3o de \u201cA\u201d versus \u201cB\u201d no porto), que acaba por sacrificar o \u201cmacro\u201d (competitividade do pa\u00eds).<\/p>\n\n\n\n

Por sorte, a legisla\u00e7\u00e3o pro\u00edbe decis\u00f5es administrativas com base em valores jur\u00eddicos abstratos, ao menos sem que seja demonstrada a necessidade e a adequa\u00e7\u00e3o cabal da medida[11]<\/sup><\/a>. Essa regra deve ser especialmente considerada em discuss\u00f5es como a atual, e para setores como o portu\u00e1rio, que tem a economia de escala como aliada, e n\u00e3o advers\u00e1ria da pol\u00edtica p\u00fablica. Restringir a participa\u00e7\u00e3o de quem j\u00e1 opera no porto na licita\u00e7\u00e3o do Tecon Santos 10 frustra a competi\u00e7\u00e3o pelo ativo, frustra a competi\u00e7\u00e3o no mercado, e nos alija da melhor proposta. Ao inv\u00e9s de temer concentra\u00e7\u00e3o e restringir quem quer que seja, devemos focar esfor\u00e7os na gera\u00e7\u00e3o real de capacidade e de efici\u00eancia. S\u00f3 assim teremos um ecossistema portu\u00e1rio din\u00e2mico, onde a escala e a efici\u00eancia andam de m\u00e3os dadas com uma concorr\u00eancia interporto vigorosa e uma supervis\u00e3o regulat\u00f3ria atenta.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/sup><\/a> Guan, Changqian and Shmuel Z. Yahalom, (2017) \u201cPort Congestion and Economics of Scale: The Large Containership Factor<\/em>\u201d, International Association of Maritime Economists, 2017, Kyoto, Jap\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/sup><\/a> Yahalom, Shmuel and Changqian Guan (2016) \u201cContainership Port Time: The Bay Time Factor\u201d, Maritime Economics & Logistics, ISSN: 1388-1973, December, pp 1-17, online: September 12 (DOI: 10.1057\/s41278-016-0044-6).<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/sup><\/a> Dispon\u00edvel em https:\/\/www.psa-antwerp.be\/en\/terminals<\/a><\/p>\n\n\n\n

[4]<\/sup><\/a> De Neufville, R. e Tsunokawa, K (1981): “Productivity and Returns to Scale of Container Ports”, Maritime Policy and Management, 8 (2).<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/sup><\/a> Sachish, A (1996): “Productivity Functions as a Managerial Tool in Israeli Ports”, Maritime Policy and Management, 23 (4).<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/sup><\/a> Apud Tovar, B., Jara-Diaz, S. & Trujillo, L. (2007). \u201cEconometric estimation of scale and scope economies within the port sector: a review (07\/04)\u201d. London, UK: Department of Economics, City University London.<\/p>\n\n\n\n

[7]<\/sup><\/a> Jara-D\u00edaz, S. 1983. “Freight transportation multioutput analysis”. Transportation Research 17A, 6.<\/p>\n\n\n\n

[8]<\/sup><\/a> Kim, M. e Sachish, A. (1986). “The structure of production, technical change and productivity in a Port. International Journal of Industrial Economics, 35.<\/p>\n\n\n\n

[9]<\/sup><\/a> Atualmente possuem ativos em terminais portu\u00e1rios de cont\u00eainer em Santos as tr\u00eas maiores companhias de navega\u00e7\u00e3o (MSC, Maersk, CMA CGM), al\u00e9m do operador global Dubai Ports.<\/p>\n\n\n\n

[10]<\/sup><\/a> https:\/\/www.atribuna.com.br\/noticias\/portomar\/megaterminal-com-investimento-bilionario-pode-colocar-o-porto-de-santos-entre-os-maiores-do-mundo-1.454331<\/a><\/p>\n\n\n\n

[11]<\/sup><\/a> Art. 20, caput e par\u00e1grafo \u00fanico da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro.<\/p>\n\n\n\n

*C\u00e1ssio Louren\u00e7o Ribeiro<\/strong> \u00e9 s\u00f3cio da Louren\u00e7o Ribeiro Advogados. Pesquisador do N\u00facleo de Direito Setorial e Regulat\u00f3rio da Universidade de Bras\u00edlia e especialista em Finan\u00e7as Corporativas e Investment Banking pela Universidade de S\u00e3o Paulo.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n\n\n\n

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