{"id":2735,"date":"2018-12-31T01:00:17","date_gmt":"2018-12-31T04:00:17","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=2735"},"modified":"2019-01-01T20:04:59","modified_gmt":"2019-01-01T23:04:59","slug":"extincao-da-antt-e-da-antaq-e-criacao-de-nova-agencia-reguladora-de-transportes-terrestres-e-aquaviarios","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/extincao-da-antt-e-da-antaq-e-criacao-de-nova-agencia-reguladora-de-transportes-terrestres-e-aquaviarios\/","title":{"rendered":"Extin\u00e7\u00e3o da ANTT e da ANTAQ e cria\u00e7\u00e3o de nova ag\u00eancia reguladora de transportes terrestres e aquavi\u00e1rios"},"content":{"rendered":"
Mauricio Portugal Ribeiro[1]<\/a><\/strong><\/h5>\n

A Ag\u00eancia Infra antecipou no dia 21\/12\/2018 que o Governo Bolsonaro pretendia realizar fus\u00e3o entre a ANTT \u2013 Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres e a ANTAQ \u2013 Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios. Aparentemente, a rigor, a inten\u00e7\u00e3o do Governo \u00e9 extinguir ambas as mencionadas ag\u00eancias e criar uma nova ag\u00eancia que enfeixe as compet\u00eancias e atribui\u00e7\u00f5es das duas anteriores.[2]<\/a><\/p>\n

Antes de seguir falando desse tema, acho importante mencionar para o leitor que sou advogado, especialista nos setores de infraestrutura, e atualmente advogado de v\u00e1rias concession\u00e1rias em processos perante ag\u00eancias reguladoras, inclusive ANTT e ANTAQ.<\/p>\n

Trata-se de ag\u00eancias reguladoras que t\u00eam sido incapazes de lidar com problemas graves nos respectivos setores, que se arrastam h\u00e1 anos. Por exemplo, entre outros tantos problemas, vale citar: a necessidade de reestrutura\u00e7\u00e3o de pelo menos 5 contratos de concess\u00f5es federais de rodovias assinados entre 2010 e 2014, que, se n\u00e3o forem reestruturados, caminhar\u00e3o para a rescis\u00e3o ou caducidade com graves preju\u00edzos para todos envolvidos, particularmente para os usu\u00e1rios dos servi\u00e7os; a necessidade de criar uma regula\u00e7\u00e3o adequada para o transporte multimodal, algo que requer, no cen\u00e1rio atual, coordena\u00e7\u00e3o entre a ANTT e a ANTAQ e que at\u00e9 o presente n\u00e3o se mostrou vi\u00e1vel; o estabelecimento de uma nova rela\u00e7\u00e3o com o TCU e com os demais controladores da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, que, como j\u00e1 notei em outro artigo<\/a> publicado recentemente, viraram cogestores dessas ag\u00eancias; enfim, o restabelecimento da credibilidade das ag\u00eancias como entes imparciais entre Governo, concession\u00e1rio e usu\u00e1rios, capazes de solucionar os conflitos com decis\u00f5es t\u00e9cnicas que assegurem o cumprimento das leis e dos contratos.<\/p>\n

Creio que j\u00e1 est\u00e1 claro para qualquer um que acompanha o setor de transporte que esses problemas n\u00e3o ser\u00e3o resolvidos pelas estruturas atuais. Portanto, por tr\u00e1s dessa iniciativa de cria\u00e7\u00e3o de uma nova ag\u00eancia, aparentemente h\u00e1 a percep\u00e7\u00e3o de que as ag\u00eancias existentes n\u00e3o cumprem suas fun\u00e7\u00f5es e n\u00e3o ser\u00e3o capazes de cumpri-las.<\/p>\n

Note-se que n\u00e3o se trata de uma descoberta nova. J\u00e1 em 2015, quando Joaquim Levy era Ministro da Fazenda do Governo Dilma, isso era claro para os especialistas no tema. O anteprojeto de lei do PPP Mais, elaborado por uma comiss\u00e3o de juristas nomeada nessa \u00e9poca por Levy e capitaneada pelo Professor Carlos Ari Sundfeld \u2013 apesar de alguns equ\u00edvocos, que apontei em outros estudos<\/a> \u2013 percebia esse problema e adotava uma estrat\u00e9gia de tirar das ag\u00eancias reguladoras todas as decis\u00f5es finais relevantes na esfera administrativa sobre os contratos de concess\u00e3o e PPP. Naquela \u00e9poca, mencionei, em artigo<\/a> que publiquei sobre o regime dos contratos previsto no Anteprojeto do PPP Mais, o enorme custo para a sociedade de manter as ag\u00eancias reguladoras funcionando, mas transferir todas as decis\u00f5es que elas deveriam ser capazes de tomar para pain\u00e9is de especialistas, \u00e1rbitros ou outras entidades, que cobram, como \u00e9 natural, pre\u00e7o para assumir essas atribui\u00e7\u00f5es. Era, ent\u00e3o, clara a necessidade de reestruturar as ag\u00eancias particularmente as do setor de transporte terrestre e aquavi\u00e1rio. A op\u00e7\u00e3o, contudo, do PPP Mais era pelo esvaziamento das ag\u00eancias.<\/p>\n

Agora, se entendi bem, a op\u00e7\u00e3o do Governo Bolsonaro \u00e9 pela extin\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias existentes e cria\u00e7\u00e3o de uma nova ag\u00eancia forte e com condi\u00e7\u00f5es institucionais de independ\u00eancia para desempenhar adequadamente o seu papel. Essa solu\u00e7\u00e3o, do ponto de vista te\u00f3rico, \u00e9 melhor que o esvaziamento das atribui\u00e7\u00f5es das ag\u00eancias anteriormente proposta.[3]<\/a><\/p>\n

Em 2016, escrevi em coautoria com Eduardo Jord\u00e3o, 3 artigos, depois consolidados em um artigo maior<\/a>, mostrando as diversas formas pelas quais as ag\u00eancias foram desestruturadas nos \u00faltimos 15 anos, pelo pr\u00f3prio poder executivo, pela atividade dos \u00f3rg\u00e3os de controle e pela atividade das pr\u00f3prias ag\u00eancias, dos seus diretores e corpo t\u00e9cnico. V\u00e1rios dos problemas que analisamos atingiam a ANTT e a ANTAQ. Particularmente, essas ag\u00eancias perderam condi\u00e7\u00f5es institucionais de independ\u00eancia. O golpe de miseric\u00f3rdia em rela\u00e7\u00e3o a esse tema, para ambas as ag\u00eancias, foi a nomea\u00e7\u00e3o de diretores interinos, sem mandato, demiss\u00edveis a qualquer tempo pela ent\u00e3o Presidente da Rep\u00fablica, o que eliminou suas condi\u00e7\u00f5es institucionais de independ\u00eancia pol\u00edtica.[4]<\/a><\/p>\n

O Governo Temer restabeleceu as condi\u00e7\u00f5es institucionais de independ\u00eancia, seguindo nas nomea\u00e7\u00f5es de diretores dessas ag\u00eancias o processo previsto em lei: submiss\u00e3o dos nomes ao Poder Legislativo para sabatina, aprova\u00e7\u00e3o e atribui\u00e7\u00e3o de mandato. Contudo, malgrado alguns diretores nomeados terem alguma rela\u00e7\u00e3o com os setores regulados, o fundamental para a sua nomea\u00e7\u00e3o era a conex\u00e3o pol\u00edtica com senadores da base aliada no Congresso Nacional. O resultado disso foi que a ANTAQ e a ANTT continuaram incapazes de resolver os maiores problemas que est\u00e3o em suas m\u00e3os.<\/p>\n

No caso da ANTT, por exemplo, houve algumas oportunidades, para reestruturar os contratos de concess\u00e3o de rodovias mencionados. Essas oportunidades foram perdidas. A mais not\u00f3ria foi a criada pela Medida Provis\u00f3ria n\u00b0 800\/17, que permitia a reprograma\u00e7\u00e3o de investimentos dos contratos de concess\u00e3o de rodovias, e que se extinguiu sem que a ANTT tivesse praticado os atos que lhe cabia. Agora, os descumprimentos de v\u00e1rios desses contratos \u2013 por todas as partes envolvidas, Uni\u00e3o, ANTT e concession\u00e1rios \u2013 est\u00e3o submetidos ao Poder Judici\u00e1rio ou a tribunais arbitrais, assim como a discuss\u00e3o sobre sua extin\u00e7\u00e3o antecipada, indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados e aplica\u00e7\u00e3o de quaisquer san\u00e7\u00f5es, o que paralisou o cumprimento de obriga\u00e7\u00f5es relevantes desses contratos. A in\u00e9rcia da ANTT foi sem d\u00favida o motivo central para a escalada dos conflitos, situa\u00e7\u00e3o que foi v\u00e1rias vezes prenunciada.[5]<\/a><\/p>\n

A principal raz\u00e3o para a paralisia nos \u00faltimos anos dessas ag\u00eancias foi o temor dos \u00f3rg\u00e3os de controle, particularmente da sua atividade de aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es pessoais aos agentes p\u00fablicos envolvidos em decis\u00f5es das quais os \u00f3rg\u00e3os de controle, por qualquer motivo, discordem.[6]<\/a><\/p>\n

Entre os diretores e t\u00e9cnicos da ag\u00eancia, as estrat\u00e9gias mais comuns para lidar com o temor ao TCU s\u00e3o: (i) ou negar qualquer pedido em favor de concession\u00e1rios, mesmo que eles sejam respaldados em normas legais ou contratuais, o que tem levado os temas ao Poder Judici\u00e1rio ou \u00e0 arbitragem; ou (ii) n\u00e3o decidir pleitos que tenham a apar\u00eancia de serem a favor de concession\u00e1rios, o que significa represar, por exemplo, pleitos de reequil\u00edbrio com custos relevantes para concession\u00e1rios e usu\u00e1rios dos servi\u00e7os[7]<\/a>; ou ainda (iii) delegar a \u00f3rg\u00e3os subordinados a pr\u00e1tica de atos, que, pela sua relev\u00e2ncia n\u00e3o deveriam ser delegados.[8]<\/a> Exemplos dessas estrat\u00e9gias n\u00e3o faltam nas ag\u00eancias mencionadas.<\/p>\n

Percebendo a continuidade durante o Governo Temer da debilidade t\u00e9cnica das ag\u00eancias e o temor dos agentes p\u00fablicos \u00e0s puni\u00e7\u00f5es pessoais, o TCU e Minist\u00e9rio P\u00fablico avan\u00e7aram sobre as suas compet\u00eancias e viraram cogestores delas. Isso piorou ainda mais a situa\u00e7\u00e3o de absoluta inseguran\u00e7a jur\u00eddica da regula\u00e7\u00e3o desses setores. Atualmente, qualquer decis\u00e3o dessas ag\u00eancias pode ser reaberta a qualquer tempo pelo TCU ou pelo Minist\u00e9rio P\u00fablico e considerada il\u00edcita.<\/p>\n

Com todos esses problemas acumulados ao longo de anos, como imaginar que ANTT e ANTAQ ser\u00e3o capazes de \u2013 com diretores que s\u00e3o mais pol\u00edticos que t\u00e9cnicos, alguns deles inclusive com problemas reputacionais not\u00f3rios \u2013 reestruturar contratos de concess\u00e3o em curso? Como imaginar que eles ser\u00e3o capazes de estabelecer uma nova rela\u00e7\u00e3o com os controladores da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica? Como imaginar, enfim, que eles ser\u00e3o capazes de recuperar a credibilidade dessas ag\u00eancias reguladoras de modo reestabelecer o m\u00ednimo de seguran\u00e7a jur\u00eddica para dar continuidade ao programa de desestatiza\u00e7\u00e3o nesses setores?<\/p>\n

Note-se que a extin\u00e7\u00e3o de ag\u00eancias e cria\u00e7\u00e3o de uma nova que congregue as compet\u00eancias das anteriores n\u00e3o \u00e9 algo completamente novo entre n\u00f3s. J\u00e1 aconteceu no Esp\u00edrito Santo, com a extin\u00e7\u00e3o da ARSI \u2013 Ag\u00eancia Reguladora de Saneamento B\u00e1sico e Infraestrutura Vi\u00e1ria do Esp\u00edrito Santo e da ASPE \u2013 Ag\u00eancia de Servi\u00e7os P\u00fablicos de Energia do Estado do Esp\u00edrito Santo para cria\u00e7\u00e3o da ARSP – Ag\u00eancia de Regula\u00e7\u00e3o de Servi\u00e7os P\u00fablicos. Nesse caso, a decis\u00e3o foi do Governador Paulo Hartung e aparentemente a raz\u00e3o central era racionalizar despesas. N\u00e3o havia ent\u00e3o um problema de m\u00e1 qualidade da regula\u00e7\u00e3o. Portanto, por muito menos do que os problemas que se enfrenta atualmente com ANTT e ANTAQ, se fez a extin\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias mencionadas e recria\u00e7\u00e3o de uma \u00fanica ag\u00eancia.<\/p>\n

Quanto \u00e0 discuss\u00e3o te\u00f3rica sobre os pr\u00f3s e contras de se criar ag\u00eancias multi-setoriais ou ag\u00eancias dedicadas a cada setor, ela n\u00e3o \u00e9 conclusiva. Se por um lado, ag\u00eancias multisetoriais podem ter ganhos com o aproveitamento da experi\u00eancia e de mecanismos regulat\u00f3rios usados nos v\u00e1rios setores que regula, por outro lado, ag\u00eancias focadas em um \u00fanico setor tendem a atrair e acumular maior expertise sobre o setor regulado.<\/p>\n

Enfim, a extin\u00e7\u00e3o da ANTT e da ANTAQ para a cria\u00e7\u00e3o de uma nova ag\u00eancia que agregue as suas compet\u00eancias atuais pode ser controversa \u2013 particularmente porque a extin\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias implicar\u00e1 em extin\u00e7\u00e3o dos mandatos em curso dos diretores \u2013 mas me parece que das solu\u00e7\u00f5es at\u00e9 aqui aventadas para os problemas estruturais dessas ag\u00eancias, sem d\u00favida, \u00e9 a melhor. E me parece auspicioso que finalmente um Governo, nos seus n\u00edveis mais altos, esteja disposto a enfrentar os problemas concretos da regula\u00e7\u00e3o nos setores de transporte, que por tanto tempo, desde pelo menos o Governo Fernando Henrique, sempre foi tocado mediante barganhas pol\u00edticas.<\/p>\n

Se, juntamente \u00e0 cria\u00e7\u00e3o da nova ag\u00eancia, o Governo ainda adotar algumas das sugest\u00f5es seguintes, teremos avan\u00e7ado de forma relevante:<\/p>\n