{"id":28834,"date":"2025-09-29T12:34:35","date_gmt":"2025-09-29T15:34:35","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=28834"},"modified":"2025-09-29T12:37:00","modified_gmt":"2025-09-29T15:37:00","slug":"opiniao-investimento-cruzado-por-meio-de-contas-vinculadas-tcu-consolida-modelo-inovador-no-setor-ferroviario","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-investimento-cruzado-por-meio-de-contas-vinculadas-tcu-consolida-modelo-inovador-no-setor-ferroviario\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 TCU consolida investimento cruzado no setor ferrovi\u00e1rio"},"content":{"rendered":"\n

Milton Carvalho Gomes* e Silvia Machado Le\u00e3o**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

No Ac\u00f3rd\u00e3o 2186\/2025 \u2013 TCU-Plen\u00e1rio, aprovado em 17 de setembro, o TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) aprovou de forma un\u00e2nime o acordo entabulado entre a MRS Log\u00edstica, a ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) e a Uni\u00e3o (Minist\u00e9rio dos Transportes) no \u00e2mbito da SecexConsenso, e que inaugura um novo modelo para investimentos ferrovi\u00e1rios no pa\u00eds. Pelo acerto, a empresa dever\u00e1 depositar R$ 2,8 bilh\u00f5es em uma conta espec\u00edfica \u2013 tecnicamente chamada de conta vinculada ou escrow account \u2013 cuja movimenta\u00e7\u00e3o se d\u00e1 exclusivamente por meio de comandos da ag\u00eancia reguladora ao banco deposit\u00e1rio. Esses recursos n\u00e3o ir\u00e3o para o Tesouro Nacional, mas permanecer\u00e3o no setor ferrovi\u00e1rio e ser\u00e3o usados em projetos estrat\u00e9gicos eleitos pelo definidor da pol\u00edtica p\u00fablica, Minist\u00e9rio dos Transportes.<\/p>\n\n\n\n

A decis\u00e3o marca a primeira aprova\u00e7\u00e3o de um investimento cruzado em modalidade financeira. Em vez de executar diretamente obras de infraestrutura ferrovi\u00e1rias, como ocorreu no precedente da Vale na prorroga\u00e7\u00e3o antecipada da concess\u00e3o da Estrada de Ferro Vit\u00f3ria a Minas, a concession\u00e1ria aporta recursos em dinheiro, que depois ser\u00e3o aplicados em empreendimentos escolhidos pelo poder p\u00fablico. O mecanismo tem respaldo jur\u00eddico no art. 25, \u00a71\u00ba da Lei 13.448\/2017 e no artigo 66 da Lei 14.273\/2021, que autorizam expressamente a destina\u00e7\u00e3o de receitas do setor ferrovi\u00e1rio para novos investimentos no pr\u00f3prio setor, sem transitar pelo or\u00e7amento da Uni\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Dois conceitos centrais ajudam a entender o modelo aprovado. Investimento cruzado significa valer-se de recursos de uma concess\u00e3o ferrovi\u00e1ria para financiar projetos de interesse p\u00fablico em malha distinta daquela objeto da outorga. A conta vinculada, por sua vez, funciona como uma conta banc\u00e1ria especial, com regras r\u00edgidas sobre quem pode ali depositar recursos, como eles s\u00e3o geridos, quem autoriza seu uso e de que forma devem ser fiscalizados.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Comando legislativo e valida\u00e7\u00e3o constitucional<\/strong>
\u00c9 conhecido o desafio hist\u00f3rico por que passa o sistema ferrovi\u00e1rio brasileiro, que, apesar de sua import\u00e2ncia estrat\u00e9gica para um pa\u00eds de dimens\u00f5es continentais, sofre com a escassez cr\u00f4nica de recursos p\u00fablicos e muitos projetos considerados priorit\u00e1rios se mostram invi\u00e1veis sob os modelos tradicionais de financiamento.<\/p>\n\n\n\n

Sem fechar os olhos a essa realidade, a Lei 13.448\/2017, especialmente no artigo 25, autoriza \u2013 conclama mesmo \u2013 o ente p\u00fablico a promover altera\u00e7\u00f5es contratuais no setor ferrovi\u00e1rio para resolver problemas operacionais e log\u00edsticos, inclusive por meio de prorroga\u00e7\u00f5es e relicita\u00e7\u00f5es. O dispositivo, de forma exemplificativa, oferece ao gestor p\u00fablico a possibilidade de valer-se de ferramentas flex\u00edveis, adotar medidas diferenciadas por contrato ou por trecho ferrovi\u00e1rio em busca de solu\u00e7\u00f5es sist\u00eamicas.<\/p>\n\n\n\n

O \u00a71\u00ba do artigo 25 merece aten\u00e7\u00e3o especial, por ser ele a estabelecer que eventuais solu\u00e7\u00f5es devem ser constru\u00eddas de comum acordo com os concession\u00e1rios e por admitir a possibilidade de \u201cinvestimentos pelos contratados em malha pr\u00f3pria ou naquelas de interesse da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica\u201d. \u00c9 essa formula\u00e7\u00e3o \u2013 criativa \u2013 do legislador que mais tarde passou a ser conhecida como investimento cruzado: recursos oriundos de uma concess\u00e3o espec\u00edfica podem ser aplicados em outras malhas ferrovi\u00e1rias de interesse p\u00fablico, fazendo com que os frutos de uma concess\u00e3o individual possam ser apropriados pelo pr\u00f3prio sistema. <\/p>\n\n\n\n

A Lei 14.273\/2021 refor\u00e7ou esse desenho ao determinar, em seu artigo 66, que os recursos arrecadados junto \u00e0s operadoras ferrovi\u00e1rias devem ser reinvestidos em infraestrutura log\u00edstica ou de mobilidade de titularidade p\u00fablica. A norma n\u00e3o apenas autoriza, mas imp\u00f5e que o dinheiro permane\u00e7a no setor ferrovi\u00e1rio, criando uma fonte est\u00e1vel de financiamento, o que afasta de vez a ideia de que tais valores devam ser tratados como receitas livres do Tesouro.<\/p>\n\n\n\n

A constitucionalidade do modelo foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 5991, em que a ministra C\u00e1rmen L\u00facia destacou que o investimento cruzado serve para promover a integra\u00e7\u00e3o da rede ferrovi\u00e1ria, indo al\u00e9m dos limites de cada concess\u00e3o. Segundo a ministra, \u201c[o] investimento cruzado est\u00e1 compreendido na autonomia pol\u00edtica do ente federado, ao qual compete avaliar a vantagem ou n\u00e3o da substitui\u00e7\u00e3o da outorga pelo pagamento em dinheiro sobre novos investimentos na infraestrutura da malha ferrovi\u00e1ria brasileira\u201d. No mesmo julgamento, o ministro Gilmar Mendes refor\u00e7ou essa vis\u00e3o, ao ponderar que \u201c[o] legislador preferiu garantir que o valor econ\u00f4mico decorrente das prorroga\u00e7\u00f5es fosse de fato canalizado para a reestrutura\u00e7\u00e3o das ferrovias brasileiras, em vez de determinar eventualmente o pagamento de outorga pela prorroga\u00e7\u00e3o que seria destinado \u00e0 Uni\u00e3o\u201d, e complementou afirmando que \u201c[t]al prefer\u00eancia se deve \u00e0s indiscut\u00edveis dificuldades do setor ferrovi\u00e1rio nacional, atualmente marcado por grandes problemas de atraso tecnol\u00f3gico e de baixa capacidade operacional\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Prevaleceu, assim, a tese defendida pela Advocacia-Geral da Uni\u00e3o, que naquela oportunidade sustentou que o investimento cruzado \u201cconstitui alternativa \u00edmpar, pois, sem recorrer a recursos do er\u00e1rio, inaugura-se um ciclo de retroalimenta\u00e7\u00e3o positiva modal de transporte ferrovi\u00e1rio, permitindo a supera\u00e7\u00e3o de gargalos de infraestrutura espec\u00edficos sem desfigura\u00e7\u00e3o do objeto das concess\u00f5es originalmente pactuadas\u201d. Em outras palavras, trata-se de um mecanismo que garante reinvestimento direto no sistema ferrovi\u00e1rio, com respaldo legal e constitucional s\u00f3lido.<\/p>\n\n\n\n

Evolu\u00e7\u00e3o dos precedentes<\/strong>
A pr\u00e1tica do investimento cruzado foi sendo constru\u00edda a partir de diferentes casos, nos quais o Estado, em vez de exigir o pagamento de outorga a ser recolhido aos cofres do Tesouro, optou por direcionar recursos privados a investimentos de interesse p\u00fablico no pr\u00f3prio setor ferrovi\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

O primeiro exemplo ocorreu na prorroga\u00e7\u00e3o antecipada do contrato de concess\u00e3o da Estrada de Ferro Vit\u00f3ria a Minas, operada pela Vale S.A. Nesta ocasi\u00e3o, a concession\u00e1ria foi incumbida de dois compromissos: construir um trecho da Fico (Ferrovia de Integra\u00e7\u00e3o Centro-Oeste) e adquirir trilhos e dormentes destinados \u00e0 Valec (que seriam utilizados em um terceiro trecho, que n\u00e3o eram, nem a EFVM, nem a Fico). O poder p\u00fablico, portanto, abriu m\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o direta e optou pela aplica\u00e7\u00e3o dos recursos em projetos estrat\u00e9gicos do setor.<\/p>\n\n\n\n

Outro precedente importante se deu na prorroga\u00e7\u00e3o antecipada da Malha Paulista, operada pela Rumo, cujas obriga\u00e7\u00f5es contratuais foram tamb\u00e9m objeto de negocia\u00e7\u00e3o no \u00e2mbito da SecexConsenso do TCU. O termo de autocomposi\u00e7\u00e3o, aprovado pelo plen\u00e1rio do TCU em 2023, autorizou a aplica\u00e7\u00e3o de valores no setor ferrovi\u00e1rio sem, contudo, detalhar a forma de execu\u00e7\u00e3o. Apenas em 2025, por meio de aditivo contratual firmado com a ANTT, ficou definido que os recursos seriam depositados em conta vinculada, a serem posteriormente destinados a projetos escolhidos pelo Minist\u00e9rio dos Transportes.<\/p>\n\n\n\n

No caso mais recente, o julgado aqui comentado (Ac\u00f3rd\u00e3o 2186\/2025 TCU-Plen\u00e1rio), o acordo celebrado com a MRS Log\u00edstica consolidou de maneira expl\u00edcita a modalidade financeira de investimento cruzado, pelo qual a concession\u00e1ria se obrigou a aportar valores em conta vinculada, sob governan\u00e7a da ANTT, com aplica\u00e7\u00e3o futura definida pelo poder p\u00fablico em projetos ferrovi\u00e1rios estrat\u00e9gicos.<\/p>\n\n\n\n

Esses precedentes confirmam que o investimento cruzado, da forma como disposto na lei, pode assumir diferentes fei\u00e7\u00f5es. No caso da Vale, materializou-se tanto como execu\u00e7\u00e3o direta de obras (obriga\u00e7\u00e3o de fazer) quanto como fornecimento de insumos a empresa p\u00fablica (obriga\u00e7\u00e3o de adquirir e entregar). Nos casos da Rumo e, de forma ainda mais clara, da MRS, prevaleceu a obriga\u00e7\u00e3o de aportar recursos financeiros (obriga\u00e7\u00e3o de pagar) para uso posterior. O elemento central, contudo, n\u00e3o est\u00e1 na forma de cumprimento, mas na finalidade de assegurar que valores privados, gerados em uma concess\u00e3o espec\u00edfica, sejam canalizados para projetos ferrovi\u00e1rios de interesse p\u00fablico mais amplo. <\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o faria sentido, de fato, conferir interpreta\u00e7\u00e3o restritiva se a lei assim n\u00e3o o fez; essa flexibilidade \u00e9 o que torna o instituto valioso, pois permite ao Estado adaptar a modelagem contratual \u00e0s necessidades concretas do sistema, de modo a garantir que recursos que poderiam ser absorvidos pelo caixa \u00fanico do Tesouro sejam efetivamente transformados em investimentos \u2013 promovidos e executados por um privado \u2013 no pr\u00f3prio setor.<\/p>\n\n\n\n

Algumas conclus\u00f5es<\/strong>
Os empreendimentos do setor ferrovi\u00e1rio demandam, de regra, complexa estrutura\u00e7\u00e3o dos projetos a partir de estudos robustos, coordena\u00e7\u00e3o entre m\u00faltiplos agentes, extensos processos de licenciamento e amadurecimento institucional gradual. O risco de eventual descompasso entre a disponibilidade de recursos e a capacidade efetiva de execu\u00e7\u00e3o do projeto \u00e9 mitigado na hip\u00f3tese de investimento cruzado na modalidade financeira, ao permitir que recursos sejam preservados em conta vinculada enquanto projetos estrat\u00e9gicos amadurecem institucional e tecnicamente. O gestor p\u00fablico ganha flexibilidade para aproveitar janelas de oportunidade, adaptar-se a eventuais mudan\u00e7as nas prioridades setoriais e coordenar investimentos com ciclos de planejamento de longo prazo, com seguran\u00e7a e previsibilidade.<\/p>\n\n\n\n

O Ac\u00f3rd\u00e3o 2186\/2025 do TCU marca a consolida\u00e7\u00e3o do investimento cruzado nessa modalidade, ao validar o aporte em contas vinculadas como forma leg\u00edtima de direcionar recursos privados a projetos ferrovi\u00e1rios estrat\u00e9gicos. A decis\u00e3o refor\u00e7a o alinhamento entre legisla\u00e7\u00e3o, jurisprud\u00eancia constitucional e medida administrativa eficiente, ressaltando a imprescindibilidade de uma governan\u00e7a robusta e transparente desses recursos.<\/p>\n\n\n\n

A efetividade do modelo, contudo, depende de regras claras de aporte, segrega\u00e7\u00e3o fiduci\u00e1ria dos recursos, crit\u00e9rios p\u00fablicos de prioriza\u00e7\u00e3o e mecanismos de transpar\u00eancia e auditoria que assegurem credibilidade ao processo. Esses cuidados s\u00e3o indispens\u00e1veis para que o instrumento mantenha a finalidade para a qual foi concebido, que \u00e9 transformar receitas privadas em investimentos de impacto sist\u00eamico no setor ferrovi\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Fato \u00e9 que o TCU deu um passo importante ao confirmar a legalidade e a utilidade pr\u00e1tica do investimento cruzado, por reafirmar que o essencial n\u00e3o est\u00e1 na forma da obriga\u00e7\u00e3o, mas na destina\u00e7\u00e3o e no uso eficiente dos recursos. Com marcos regulat\u00f3rios claros e salvaguardas de governan\u00e7a, o instrumento tem potencial para se consolidar como uma das principais ferramentas de financiamento do setor ferrovi\u00e1rio brasileiro.<\/p>\n\n\n\n

*Milton Carvalho Gomes<\/strong><\/strong><\/strong> \u00e9 procurador federal e secret\u00e1rio-adjunto de Infraestrutura da SAJ\/Presid\u00eancia da Rep\u00fablica. Doutorando em Direito e Economia pela Universidade de Lisboa. Coordenador do Better Regulation\/IDP.<\/p>\n\n\n\n

**Silvia Machado Le\u00e3o<\/strong><\/strong><\/strong> \u00e9 procuradora federal da Advocacia-Geral da Uni\u00e3o, especialista em Direito Administrativo, subprocuradora-geral de Mat\u00e9ria Regulat\u00f3ria substituta na Procuradoria Federal junto \u00e0 ANTT.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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