{"id":28923,"date":"2025-10-01T08:00:00","date_gmt":"2025-10-01T11:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=28923"},"modified":"2025-10-01T18:34:02","modified_gmt":"2025-10-01T21:34:02","slug":"tecon-10-auditoria-do-tcu-avalia-como-especulacao-risco-de-concentracao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/tecon-10-auditoria-do-tcu-avalia-como-especulacao-risco-de-concentracao\/","title":{"rendered":"Tecon 10: Auditoria do TCU v\u00ea como &#8216;especula\u00e7\u00e3o&#8217; risco de concentra\u00e7\u00e3o"},"content":{"rendered":"\n<p class=\"has-text-align-right\"><strong>Amanda Pupo e Dimmi Amora, da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p>Os principais argumentos que o MPor (Minist\u00e9rio de Portos e Aeroportos) levou ao TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) na \u00faltima sexta-feira (26) para defender o leil\u00e3o faseado do Tecon Santos 10 j\u00e1 foram objeto de uma an\u00e1lise cr\u00edtica da auditoria t\u00e9cnica da corte de contas. Em relat\u00f3rio pr\u00e9vio de 176 p\u00e1ginas \u2013 grande parte dedicado \u00e0 avalia\u00e7\u00e3o concorrencial do projeto \u2013 a AudPortoFerrovia (Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Portu\u00e1ria e Ferrovi\u00e1ria) do tribunal alegou n\u00e3o haver informa\u00e7\u00f5es concretas que justificariam vedar numa primeira fase do leil\u00e3o a entrada de empresas que j\u00e1 operam no Porto de Santos. Para a auditoria, a proibi\u00e7\u00e3o fere regras legais e tamb\u00e9m n\u00e3o encontraria respaldo como decis\u00e3o de pol\u00edtica p\u00fablica.\u00a0<br><br>O documento da AudPortoFerrovia ainda \u00e9 preliminar e foi finalizado em 25 de agosto. Foi em resposta a ele que o MPor enviou suas considera\u00e7\u00f5es ao TCU, em um documento de seis p\u00e1ginas assinado pelo secret\u00e1rio nacional de Portos, Alex \u00c1vila, no \u00faltimo dia do prazo prorrogado para atender ao tribunal (reportagem\u00a0<a href=\"https:\/\/agenciainfra.us14.list-manage.com\/track\/click?u=d460dd1bcf9ba0ae040e1fc0f&amp;id=f092ce3973&amp;e=55b7a27fc9\" target=\"_blank\" rel=\"noreferrer noopener\">neste link<\/a>). Agora, para elaborar sua posi\u00e7\u00e3o\u00a0final, a \u00e1rea t\u00e9cnica vai analisar, entre outros pontos, as respostas da pasta, da ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios), da Secretaria de Reformas Econ\u00f4micas do Minist\u00e9rio da Fazenda e\u00a0do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica).<br><br>Este \u00faltimo \u00f3rg\u00e3o apontou\u00a0haver poss\u00edveis \u201criscos\u201d concorrenciais se uma uma das empresas que operam em Santos levarem o Tecon, mas n\u00e3o cravou a defesa por um modelo espec\u00edfico de leil\u00e3o. Tamb\u00e9m indicou que restri\u00e7\u00f5es podem ser adotadas por quest\u00f5es n\u00e3o concorrenciais.\u00a0\u00a0<br><br>Mesmo que a auditoria\u00a0da Corte n\u00e3o altere seu posicionamento final ap\u00f3s ter recebido\u00a0esses coment\u00e1rios dos gestores,\u00a0o documento n\u00e3o necessariamente indica qual ser\u00e1 a posi\u00e7\u00e3o da corte de contas sobre o modelo do leil\u00e3o. O relat\u00f3rio da unidade de auditoria serve para subsidiar os ministros, mas n\u00e3o \u00e9 vinculativo. Mesmo que o relator do caso, Antonio Anastasia, eventualmente siga a recomenda\u00e7\u00e3o da AudPortoFerrovia, um ou mais ministros do tribunal podem divergir. A maioria de votos na corte \u00e9 formada pela posi\u00e7\u00e3o de ao menos cinco de um total de nove ministros.\u00a0<br><br>Confira abaixo os principais pontos da an\u00e1lise concorrencial que foram avaliados pela AudPortoFerrovia:<\/p>\n\n\n\n<ul class=\"wp-block-list\">\n<li><strong>An\u00e1lise da concentra\u00e7\u00e3o horizontal&nbsp;<\/strong><\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n<p>A decis\u00e3o da ANTAQ de impedir a participa\u00e7\u00e3o de empresas que j\u00e1 operam em Santos (incumbentes) numa primeira fase do certame se baseou na avalia\u00e7\u00e3o de que, se MSC, Maersk, CMA CGM e DP World levassem o Tecon 10,\u00a0haveria uma concentra\u00e7\u00e3o de mercado na movimenta\u00e7\u00e3o de cont\u00eaineres problem\u00e1tica para o mercado. Os n\u00fameros atuais indicam que os armadores ligados a elas\u00a0j\u00e1 estariam com cerca de 80% da movimenta\u00e7\u00e3o do porto.<br><br>Em resposta ao TCU, o MPor foi na mesma linha e afirmou que a finalidade do projeto n\u00e3o \u00e9 maximizar a arrecada\u00e7\u00e3o do governo \u2013 que pode ser afetada pela restri\u00e7\u00e3o no certame \u2013, mas fomentar a concorr\u00eancia intraporto durante a concess\u00e3o, \u201ccontribuindo para prevenir a concentra\u00e7\u00e3o de mercado em poucos operadores verticalizados (j\u00e1 ativos no Porto de Santos) e garantindo a entrada de novos prestadores de servi\u00e7o\u201d.\u00a0<br><br>Na an\u00e1lise que havia feito sobre esse argumento anteriormente, a AudPortoFerrovia diz que o ponto n\u00e3o se sustenta. Em primeiro lugar, segundo ela, porque a exig\u00eancia de desinvestimento, caso alguma incumbente leve o Tecon, j\u00e1 garante, \u201cem praticamente todas as hip\u00f3teses\u201d, o ingresso de um novo operador. A exce\u00e7\u00e3o aconteceria se a Maersk ou MSC levassem o Tecon 10, j\u00e1 que elas operam juntas o terminal BTP. Ainda assim, diz a unidade t\u00e9cnica, o desinvestimento de uma delas no terminal atual j\u00e1 asseguraria a desconcentra\u00e7\u00e3o horizontal em grau \u201cid\u00eantico\u201d ao que seria visto na vit\u00f3ria de um novo entrante.\u00a0<br><br>A previs\u00e3o do desinvestimento, por sua vez, \u00e9 contestada por partes interessadas no processo, que apontam risco judicial na previs\u00e3o.\u00a0A regra da aliena\u00e7\u00e3o\u00a0posterior ao leil\u00e3o, que seria acompanhada pelo Cade,\u00a0\u00e9 apontada\u00a0como possivelmente ilegal em pareceres que est\u00e3o sob an\u00e1lise do \u00f3rg\u00e3o, o que poderia ser mais um motivo para a judicializa\u00e7\u00e3o do processo.\u00a0<\/p>\n\n\n\n<ul class=\"wp-block-list\">\n<li><strong>Concentra\u00e7\u00e3o vertical<\/strong><\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n<p>Outro ponto levantado pela AudPortoFerrovia \u00e9 que a desconcentra\u00e7\u00e3o vertical seria incerta no modelo do governo, j\u00e1 que n\u00e3o h\u00e1 como presumir de forma antecipada que uma empresa armadora de fora vai levar a disputa. \u201cSe o vencedor for n\u00e3o verticalizado, nenhuma desconcentra\u00e7\u00e3o vertical poder\u00e1 ocorrer, mas a veda\u00e7\u00e3o ao incumbente j\u00e1 ter\u00e1 comprometido a isonomia e viciado o certame sem entregar o benef\u00edcio alegado\u201d, afirmam os auditores.<br><br>\u201cAssim, o crit\u00e9rio adotado n\u00e3o apenas falha em gerar benef\u00edcios universais e mensur\u00e1veis, como tamb\u00e9m imp\u00f5e custo elevado ao excluir agentes com elevada capacidade de formular lances agressivos, comprometendo a efici\u00eancia alocativa do certame\u201d, diz o relat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n<ul class=\"wp-block-list\">\n<li><strong>Outorga e efici\u00eancia<\/strong><\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n<p>A capacidade de as empresas que operam no porto darem lances agressivos foi outro ponto explorado pela AudPortoFerrovia. Embora o MPor tenha alegado que potencializar a arrecada\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 o objetivo do arrendamento, a auditoria afirma que o certame n\u00e3o \u00e9 apenas um mecanismo de sele\u00e7\u00e3o, mas tamb\u00e9m de captura antecipada de efici\u00eancias. Ao deslocar a competi\u00e7\u00e3o para o momento da outorga, o processo for\u00e7a os concorrentes a revelar, por meio de suas propostas, o valor presente das efici\u00eancias que s\u00e3o capazes de gerar ao longo do contrato, afirmaram os t\u00e9cnicos.\u00a0<br><br>\u201cExcluir agentes verticalmente integrados como Maersk, MSC e CMA CGM de um leil\u00e3o reduz significativamente a expectativa de lances agressivos. Esses operadores, por atuarem em diferentes elos da cadeia log\u00edstica no Porto de Santos, conseguem, desde o in\u00edcio da opera\u00e7\u00e3o, suprimir parcela relevante da dupla margem existente entre os servi\u00e7os de navega\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria, o que eleva substancialmente sua disposi\u00e7\u00e3o a pagar pela concess\u00e3o. J\u00e1 operadores independentes como a DP World, com elevada efici\u00eancia operacional e s\u00f3lido know-how log\u00edstico, tamb\u00e9m tendem a converter suas vantagens t\u00e9cnicas em propostas mais competitivas\u201d, afirma a \u00e1rea t\u00e9cnica, repetindo que a ampla participa\u00e7\u00e3o \u00e9 \u201cregra expressamente amparada na legisla\u00e7\u00e3o\u201d, enquanto a exclus\u00e3o seria medida excepcional.\u00a0<br><br>Interessada na disputa, a filipina ICTSI tem levado ao tribunal e outros \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos outra vis\u00e3o sobre o tema. Para a empresa, a\u00a0consolida\u00e7\u00e3o do controle de Maersk ou MSC sobre o BTP (na op\u00e7\u00e3o de desinvestimento)\u00a0ou\u00a0a entrada de um novo player como acionista do BTP teria como efeito n\u00e3o aumentar o n\u00edvel de rivalidade no mercado.<br><br>&#8220;Com efeito, caso Maersk (ou MSC) ven\u00e7a o certame e a sua participa\u00e7\u00e3o seja vendida \u00e0 outra contraparte no BTP (at\u00e9 por conta de natural direito de prefer\u00eancia do s\u00f3cio), vislumbra-se o efeito perverso de que o leil\u00e3o representar\u00e1 aumento de capacity share simultaneamente dos grupos econ\u00f4micos de maior poder de mercado no porto&#8221;, alegou a ICTSI, que opera em Suape (PE) e no Rio de Janeiro.<br><br>Ao discorrer sobre o n\u00edvel de concentra\u00e7\u00e3o atual no porto, a AudPortoFerrovia afirmou que, embora os tr\u00eas grandes terminais que est\u00e3o l\u00e1 concentrem a movimenta\u00e7\u00e3o de cont\u00eaineres, eles &#8220;oferecem escala, produtividade e rivalidade, sem sinais de abuso de poder de mercado&#8221;.<\/p>\n\n\n\n<ul class=\"wp-block-list\">\n<li><strong>Pol\u00edtica p\u00fablica<\/strong><\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n<p>Em outro ponto de sua resposta ao TCU, o MPor afirma que, dentro de uma avalia\u00e7\u00e3o de pol\u00edtica p\u00fablica, a solu\u00e7\u00e3o mais adequada para o Tecon 10 seria a opera\u00e7\u00e3o por um novo player, \u201cassegurando a exist\u00eancia de um Terminal competitivo que possa atender ao mercado de forma ampla e irrestrita\u201d. No documento finalizado em agosto, por sua vez, a auditoria afirmou\u00a0n\u00e3o haver em nenhum lugar a formaliza\u00e7\u00e3o pelo minist\u00e9rio de uma pol\u00edtica p\u00fablica motivada e fundamentada para a entrada de um novo player em Santos.\u00a0<br><br>\u201cSe a externalidade concorrencial relevante, isto \u00e9, a concentra\u00e7\u00e3o horizontal, permanece equivalente ap\u00f3s o desinvestimento, n\u00e3o h\u00e1 fundamento objetivo, sob o prisma horizontal, para admitir o novo entrante e vedar o incumbente\u201d, diz o relat\u00f3rio. Os auditores tamb\u00e9m argumentam que, se para o poder p\u00fablico o aumento do n\u00famero de armadores for efetivamente priorit\u00e1rio e imprescind\u00edvel, o governo deveria buscar uma pol\u00edtica p\u00fablica apropriada, a come\u00e7ar por \u201cestudar profundamente as causas do reduzido n\u00famero de armadores no pa\u00eds, para, a partir da\u00ed, definir as estrat\u00e9gias mais adequadas para a solu\u00e7\u00e3o do problema\u201d.\u00a0<\/p>\n\n\n\n<ul class=\"wp-block-list\">\n<li><strong>O que justificaria uma restri\u00e7\u00e3o<\/strong><\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n<p>Na resposta ao TCU, o MPor afirma que a experi\u00eancia internacional demonstra que a concorr\u00eancia no mercado, por meio da presen\u00e7a de terminais independentes, tende a disciplinar tarifas e reduzir custos para os usu\u00e1rios, induzir ganhos de efici\u00eancia e estimular a inova\u00e7\u00e3o operacional. A \u00e1rea t\u00e9cnica do TCU afirmou em agosto que a restri\u00e7\u00e3o n\u00e3o pode se basear em \u201ccen\u00e1rios hipot\u00e9ticos ou especulativos\u201d.<br><br>Para a unidade, a decis\u00e3o s\u00f3 poderia ser considerada legal se fosse lastreada em s\u00f3lido estudo concorrencial e elementos emp\u00edricos; avaliasse os ganhos oriundos de um processo de ampla competi\u00e7\u00e3o com as perdas geradas por processo concentrador; levantasse os processos e investiga\u00e7\u00f5es em curso por abusos dos incumbentes e fizesse proje\u00e7\u00f5es futuras confi\u00e1veis; e n\u00e3o houvesse outro \u201crem\u00e9dio\u201d igualmente eficiente.\u00a0<br><br>Ao determinar a restri\u00e7\u00e3o, a ANTAQ citou que outros projetos portu\u00e1rios j\u00e1 tiveram veda\u00e7\u00f5es a participantes. Mas a AudPortoFerrovia argumenta que a maioria dos casos citados dizem respeito a terminais que movimentam gran\u00e9is l\u00edquidos, \u201cmercado completamente distinto\u201d do de cont\u00eaineres.\u00a0<br><br>A reportagem pediu ao MPor que indicasse a experi\u00eancia internacional citada ao TCU. A pasta respondeu que a manifesta\u00e7\u00e3o \u00e9 \u201cobjetiva e est\u00e1 em linha com as manifesta\u00e7\u00f5es sobre o tema j\u00e1 proferidas\u201d pela ANTAQ e pelo Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica) na \u201cdefesa de modelos que proporcionem a melhor competitividade para o setor portu\u00e1rio\u201d. \u201cCumprida essa etapa, o Minist\u00e9rio aguardar\u00e1 e cumprir\u00e1 a decis\u00e3o final do TCU sobre o assunto\u201d, concluiu.\u00a0<\/p>\n\n\n\n<ul class=\"wp-block-list\">\n<li><strong>Melhorias para a ANTAQ&nbsp;<\/strong><\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n<p>O relat\u00f3rio preliminar da AudPortoFerrovia tamb\u00e9m tece uma s\u00e9rie de cr\u00edticas ao processo de tomada de decis\u00e3o da ANTAQ no caso. Para a unidade, n\u00e3o haveria no \u00e2mbito da ag\u00eancia uma metodologia de an\u00e1lise concorrencial formalizada e compat\u00edvel com os par\u00e2metros legais aplic\u00e1veis, para justificar a restri\u00e7\u00e3o ou n\u00e3o de participa\u00e7\u00e3o de uma empresa em um certame.<br><br>\u201cEssa lacuna resulta em substancial inseguran\u00e7a jur\u00eddica e permite a ado\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es n\u00e3o alinhadas \u00e0 l\u00f3gica antitruste nem \u00e0 estrutura normativa vigente, abrindo espa\u00e7o para decis\u00f5es discricion\u00e1rias e potencialmente desproporcionais\u201d, escrevem os auditores, que a princ\u00edpio recomendam que a ANTAQ, com a colabora\u00e7\u00e3o do Cade, regulamente de forma clara e transparente o rito de an\u00e1lise concorrencial que aplica a seus processos, num prazo de 180 dias.<\/p>\n\n\n\n<ul class=\"wp-block-list\">\n<li><strong>Prazo para desinvestimento<\/strong><\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n<p>Em alinhamento com o parecer produzido pela Seae (Subsecretaria de Acompanhamento Econ\u00f4mico e Regula\u00e7\u00e3o) do Minist\u00e9rio da Fazenda, a AudPortoFerrovia sugere inicialmente que o governo d\u00ea um prazo razo\u00e1vel para a conclus\u00e3o da venda de ativos, caso a empresa vencedora precise fazer desinvestimentos.<br><br>Para a \u00e1rea t\u00e9cnica, o prazo previsto de 180 dias (colocado no projeto original para caso alguma empresa incumbente participe da segunda fase do certame e leve o Tecon) \u00e9 desarrazoado diante da complexidade dessas opera\u00e7\u00f5es. Essa restri\u00e7\u00e3o temporal, avaliam os auditores, seria an\u00e1loga a criar um obst\u00e1culo de fato \u00e0 entrada de players incumbentes, \u201cos quais podem ser desencorajados a participar do certame diante da incerteza sobre a viabilidade jur\u00eddica e operacional do cumprimento da cl\u00e1usula\u201d.\u00a0<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Amanda Pupo e Dimmi Amora, da Ag\u00eancia iNFRA Os principais argumentos que o MPor (Minist\u00e9rio de Portos e Aeroportos) levou ao TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) na \u00faltima sexta-feira (26) para defender o leil\u00e3o faseado do Tecon Santos 10 j\u00e1 foram objeto de uma an\u00e1lise cr\u00edtica da auditoria t\u00e9cnica da corte de contas. 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