{"id":29057,"date":"2025-10-01T13:22:17","date_gmt":"2025-10-01T16:22:17","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=29057"},"modified":"2025-10-01T13:25:13","modified_gmt":"2025-10-01T16:25:13","slug":"opiniao-chamamento-publico-por-que-deve-ser-com-infraestrutura-privada","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-chamamento-publico-por-que-deve-ser-com-infraestrutura-privada\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 Chamamento P\u00fablico: Por que deve ser com infraestrutura privada"},"content":{"rendered":"\n

Urubatan Silva Tupinamb\u00e1 Filho<\/strong>*<\/p>\n\n\n\n

A Lei n\u00ba 14.273\/2021 trouxe um novo paradigma regulat\u00f3rio no setor ferrovi\u00e1rio brasileiro, ao instituir o regime de autoriza\u00e7\u00e3o ferrovi\u00e1ria. Diferentemente da concess\u00e3o tradicional, a autoriza\u00e7\u00e3o foi concebida como um instrumento de a\u00e7\u00e3o e explora\u00e7\u00e3o privada, caracterizado pela liberdade de iniciativa, pelo risco integral do investidor e pela aus\u00eancia de revers\u00e3o obrigat\u00f3ria dos ativos ao final do contrato.<\/p>\n\n\n\n

Entretanto, a utiliza\u00e7\u00e3o do chamamento p\u00fablico para o reaproveitamento de trechos ociosos ou n\u00e3o operacionais da malha federal levanta quest\u00f5es relevantes sobre a natureza dessa outorga. O ponto central \u00e9 definir se tal procedimento deveria resultar em uma autoriza\u00e7\u00e3o baseada em infraestrutura p\u00fablica \u2013 com utiliza\u00e7\u00e3o de bens da Uni\u00e3o cedidos \u2013 como atualmente proposto e em processo de desenvolvimento, ou se deveria evoluir para uma autoriza\u00e7\u00e3o vinculada \u00e0 futura infraestrutura privada, por meio de aliena\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Confesso que a perspectiva de uma autoriza\u00e7\u00e3o apoiada em ativos p\u00fablicos despertou minha reflex\u00e3o, pois amplia o leque de possibilidades dentro do modelo regulat\u00f3rio. Entende-se que, para preservar a coer\u00eancia regulat\u00f3ria e garantir incentivos adequados ao investimento, o chamamento p\u00fablico deveria manter a ess\u00eancia das autoriza\u00e7\u00f5es ferrovi\u00e1rias greenfield, ou seja, assegurar a integridade plena da autoriza\u00e7\u00e3o. Caso contr\u00e1rio, o chamamento p\u00fablico corre o risco de se aproximar de um modelo h\u00edbrido, mais pr\u00f3ximo de uma concess\u00e3o \u201csoft\u201d, simplesmente pela presen\u00e7a de infraestrutura p\u00fablica. O art. 8\u00ba da lei ferrovi\u00e1ria trata outorga de autoriza\u00e7\u00e3o como explora\u00e7\u00e3o indireta de ferrovias em regime privado enquanto a outorga de concess\u00e3o est\u00e1 em regime p\u00fablico. <\/p>\n\n\n\n

No art. 21 da referida lei, tem-se que, para “constituir infraestrutura ferrovi\u00e1ria a ser operada sob regime privado, o poder p\u00fablico pode alienar, ceder ou arrendar \u00e0 operadora ferrovi\u00e1ria autorizat\u00e1ria bens de sua propriedade, conforme a regulamenta\u00e7\u00e3o”.<\/p>\n\n\n\n

Percebe-se que o legislador, ao vincular o chamamento p\u00fablico ao regime de autoriza\u00e7\u00e3o, buscou simplificar o processo e viabilizar a reativa\u00e7\u00e3o de ramais e extens\u00f5es ferrovi\u00e1rias pelo setor privado, reduzindo o fardo regulat\u00f3rio e ampliando a liberdade empresarial (tarifa\u00e7\u00e3o livre, possibilidade de opera\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria ou por terceiros, atua\u00e7\u00e3o orientada pelo interesse econ\u00f4mico).<\/p>\n\n\n\n

Entretanto, ao admitir a cess\u00e3o ou arrendamento de trechos por parte do poder p\u00fablico, como vem ocorrendo, cria-se um precedente inusitado: a figura de uma autoriza\u00e7\u00e3o ferrovi\u00e1ria h\u00edbrida, que se distancia do modelo \u201cpuro sangue\u201d de autoriza\u00e7\u00e3o privada. Ou seja, \u00e9 uma autoriza\u00e7\u00e3o em regime privado com bem p\u00fablico, no qual o bem p\u00fablico tem mais sinergia com um regime p\u00fablico e que se interliga a uma concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

At\u00e9 o momento, a alternativa da aliena\u00e7\u00e3o de bens p\u00fablicos n\u00e3o est\u00e1 contemplada nos chamamentos p\u00fablicos. Essa op\u00e7\u00e3o, al\u00e9m de representar uma nova fonte de arrecada\u00e7\u00e3o ao governo, permitiria a efetiva transfer\u00eancia da infraestrutura (na maioria dos casos sendo prec\u00e1ria) para o investidor, que, de toda forma, j\u00e1 assumir\u00e1 integralmente os custos e o capex necess\u00e1rios para reabilitar os trechos n\u00e3o operacionais, embora para esse modelo h\u00e1 a possibilidade de aporte p\u00fablico em bens p\u00fablicos e que n\u00e3o ocorre nas autoriza\u00e7\u00f5es greenfield conforme preconiza o art. 21 da Lei 4.320\/1964 sobre transfer\u00eancias de capital: \u201cA Lei de Or\u00e7amento n\u00e3o consignar\u00e1 aux\u00edlio para investimentos que se devam incorporar ao patrim\u00f4nio das empresas privadas de fins lucrativos\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Acerca da ess\u00eancia jur\u00eddica e regulat\u00f3ria, a autoriza\u00e7\u00e3o ferrovi\u00e1ria \u00e9 um t\u00edtulo privado, celebrado por contrato de ades\u00e3o, onde o investimento \u00e9 integralmente privado; o risco de demanda e opera\u00e7\u00e3o recai exclusivamente do autorizat\u00e1rio; n\u00e3o h\u00e1 garantia de equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro; e os bens s\u00e3o privados, n\u00e3o estando sujeitos \u00e0 revers\u00e3o compuls\u00f3ria.<\/p>\n\n\n\n

Ao admitir que o chamamento p\u00fablico resulte em opera\u00e7\u00e3o sobre infraestrutura p\u00fablica, rompe-se com a l\u00f3gica autorizat\u00e1ria, aproximando-o de uma concess\u00e3o, cujo tra\u00e7o distintivo \u00e9 justamente o uso de bem p\u00fablico sob reversibilidade.<\/p>\n\n\n\n

Entre as situa\u00e7\u00f5es de autoriza\u00e7\u00e3o sobre infraestrutura p\u00fablica, podemos trazer a incoer\u00eancia regulat\u00f3ria no qual misturar regimes pode gerar inseguran\u00e7a jur\u00eddica al\u00e9m da regulat\u00f3ria. Concess\u00e3o \u00e9 o instrumento mais adequado para a explora\u00e7\u00e3o de infraestrutura p\u00fablica. A autoriza\u00e7\u00e3o deve ser reservada a projetos privados \u2013 greenfield ou adquiridos. Essa clareza conceitual \u00e9 essencial para investidores e para o pr\u00f3prio papel do Estado.<\/p>\n\n\n\n

Tamb\u00e9m temos a quest\u00e3o dos incentivos distorcidos, pelo qual o autorizat\u00e1rio que opera infraestrutura p\u00fablica tem a vantagem de assumir menor capex inicial, pois herda ativo j\u00e1 implantado, mas poder\u00e1 ter menor incentivo \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o de longo prazo, visto que n\u00e3o det\u00e9m efetivamente a propriedade; e pode aguardar renegocia\u00e7\u00f5es futuras, reduzindo o comprometimento com efici\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 no modelo de infraestrutura privada ou aquisi\u00e7\u00e3o da infraestrutura, o investidor tem \u201cskin in the game\u201d, pois depende do valor patrimonial do ativo que construiu ou adquiriu.<\/p>\n\n\n\n

Acerca do risco de concorr\u00eancia desleal, permitir autoriza\u00e7\u00f5es sobre infraestrutura p\u00fablica cria assimetria com concession\u00e1rias, que pagam outorga e arcam com reversibilidade; e os autorizat\u00e1rios greenfield, que assumem risco integral e maiores custos. Essa distor\u00e7\u00e3o compromete a isonomia e pode inibir investimentos privados.<\/p>\n\n\n\n

No que tange \u00e0 seguran\u00e7a jur\u00eddica reduzida, o uso de infraestrutura p\u00fablica implica risco de revers\u00e3o unilateral pelo poder concedente; podem ocorrer interfer\u00eancias pol\u00edticas na defini\u00e7\u00e3o de tarifas e acesso; e instabilidade regulat\u00f3ria, pois isso afugenta capital privado de longo prazo, especialmente internacional.<\/p>\n\n\n\n

Tratando da atua\u00e7\u00e3o de \u00f3rg\u00e3os governamentais, em uma autoriza\u00e7\u00e3o ferrovi\u00e1ria que utiliza infraestrutura p\u00fablica, com bens da Uni\u00e3o cedidos, dever\u00e1 ter maior participa\u00e7\u00e3o da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres), TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) e demais \u00f3rg\u00e3os de controle do que uma autoriza\u00e7\u00e3o greenfield, porque h\u00e1 ativos p\u00fablicos envolvidos. Trazendo fatos futuros ao presente, poder\u00e1 ocorrer a atua\u00e7\u00e3o da ANTT como a exig\u00eancia da Declara\u00e7\u00e3o de Rede com a divulga\u00e7\u00e3o anual dos trechos em opera\u00e7\u00e3o, tr\u00e1fego previsto, capacidade dispon\u00edvel e ociosa, permitindo \u00e0 ag\u00eancia monitorar satura\u00e7\u00e3o e evitar conflitos entre operadores; e a regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica onde se visa garantir que a utiliza\u00e7\u00e3o de infraestrutura p\u00fablica n\u00e3o distor\u00e7a o mercado e respeite princ\u00edpios de efici\u00eancia e n\u00e3o discrimina\u00e7\u00e3o. O TCU poder\u00e1 ter participa\u00e7\u00e3o no processo mediante a an\u00e1lise de riscos e mitiga\u00e7\u00e3o, verificando se a utiliza\u00e7\u00e3o de infraestrutura p\u00fablica n\u00e3o gera desequil\u00edbrios regulat\u00f3rios ou favorece indevidamente determinados operadores; e controle posterior, onde, ap\u00f3s a outorga de autoriza\u00e7\u00e3o ou contrato de ades\u00e3o do chamamento p\u00fablico, pode auditar o contrato e a execu\u00e7\u00e3o da autoriza\u00e7\u00e3o, garantindo transpar\u00eancia no uso de ativos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

Se a Uni\u00e3o deseja reativar trechos ociosos, a solu\u00e7\u00e3o coerente n\u00e3o \u00e9 ceder uso p\u00fablico sob autoriza\u00e7\u00e3o, mas alienar a faixa de dom\u00ednio (quando juridicamente vi\u00e1vel); ou constituir direitos reais de uso alien\u00e1veis e perp\u00e9tuos (Concess\u00e3o de Direito Real de Uso \u2013 CDRU, servid\u00e3o administrativa), garantindo ao autorizat\u00e1rio a propriedade efetiva do ativo.<\/p>\n\n\n\n

Assim, o chamamento p\u00fablico deixaria de ser um processo de cess\u00e3o administrativa e passaria a ser um mecanismo de sele\u00e7\u00e3o do comprador-investidor, em linha com a l\u00f3gica de projetos greenfield.<\/p>\n\n\n\n

Entre as experi\u00eancias internacionais, temos nos Estados Unidos o regulador ferrovi\u00e1rio (Surface Transportation Board – STB), que prev\u00ea mecanismos como o Feeder Railroad Development Program e a Offer of Financial Assistance \u2013 OFA (antes da \u201cconsuma\u00e7\u00e3o\u201d do abandono ou descontinua\u00e7\u00e3o operacional da linha, um interessado pode subsidiar a opera\u00e7\u00e3o por at\u00e9 um ano \u2013 renov\u00e1vel por acordo \u2013 ou comprar para uso ferrovi\u00e1rio cont\u00ednuo no qual o STB pode fixar termos e pre\u00e7o, al\u00e9m da aliena\u00e7\u00e3o seguir leis estaduais de propriedade), onde s\u00e3o iniciativas federais criadas para evitar o abandono de linhas ferrovi\u00e1rias \u2013 que n\u00e3o s\u00e3o economicamente vi\u00e1veis para grandes empresas ferrovi\u00e1rias de Classe I e Classe II, mas importantes na conex\u00e3o de comunidades e na facilidade de transporte de mercadorias \u2013 e essas linhas desativadas s\u00f3 podem ser transferidas se vendidas ao novo operador. <\/p>\n\n\n\n

O objetivo \u00e9 assegurar que o operador privado tenha plena propriedade ou direito real sobre a infraestrutura, realizando o transporte de maneira segura e eficiente, al\u00e9m de essas linhas ferrovi\u00e1rias continuarem cumprindo seu prop\u00f3sito de servi\u00e7o cont\u00ednuo.<\/p>\n\n\n\n

No Canad\u00e1, o Canada Transportation Act estabelece que linhas em desuso devem ser primeiramente oferecidas para venda ou arrendamento de longo prazo a outras operadoras ou governos (federal\/prov\u00edncia\/munic\u00edpio\/autoridades de transporte), garantindo que a opera\u00e7\u00e3o privada se d\u00ea sobre infraestrutura de titularidade privada. <\/p>\n\n\n\n

O processo de descontinua\u00e7\u00e3o das linhas sob jurisdi\u00e7\u00e3o federal abrange um plano trienal listando linhas a descontinuar; an\u00fancio p\u00fablico para venda\/arrendamento\/transfer\u00eancia visando continuidade ferrovi\u00e1ria; negocia\u00e7\u00f5es em boa-f\u00e9. Se n\u00e3o houver acordo, oferta obrigat\u00f3ria aos governos por at\u00e9 o \u201cvalor de salvamento l\u00edquido\u201d, com prazos escalonados (60+30+30+30 dias) e arbitragem pela ag\u00eancia em caso de discord\u00e2ncia; e encerramento formal se ningu\u00e9m aceitar.<\/p>\n\n\n\n

Ap\u00f3s esse processo, no que tange \u00e0 reutiliza\u00e7\u00e3o, venda ou arrendamentos, temos as possibilidades de uso ao ativo ferrovi\u00e1rio para trilhas, parques lineares e utilidades (ap\u00f3s oferta a governos) que s\u00e3o frequentes; a venda, poss\u00edvel ap\u00f3s cumprir o rito e se governos n\u00e3o exercerem a oferta; e arrendamentos\/cess\u00f5es, que s\u00e3o muito usados com entes p\u00fablicos para conservar o corredor; pre\u00e7o referenciado ao valor residual l\u00edquido quando o adquirente \u00e9 governo\/autoridade. <\/p>\n\n\n\n

Esses modelos internacionais, especialmente Estados Unidos e Canad\u00e1, refor\u00e7am que regimes de autoriza\u00e7\u00e3o (no caso desses pa\u00edses, regimes privados) est\u00e3o vinculados \u00e0 infraestrutura privada, e n\u00e3o ao uso prec\u00e1rio de bens p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

Concluindo, o chamamento p\u00fablico \u00e9 um instrumento leg\u00edtimo para estimular investimentos e dar destina\u00e7\u00e3o a trechos ferrovi\u00e1rios. Contudo, sua aplica\u00e7\u00e3o deve respeitar a ess\u00eancia da autoriza\u00e7\u00e3o ferrovi\u00e1ria \u2013 ser um regime totalmente privado, baseado na propriedade e no risco integral do investidor. <\/strong>Transformar o chamamento em uma outorga para operar infraestrutura p\u00fablica tende a distorcer a l\u00f3gica do modelo (aproximando-se mais de uma concess\u00e3o do que autoriza\u00e7\u00e3o), podendo gerar inseguran\u00e7a jur\u00eddica, reduzir incentivos de manuten\u00e7\u00e3o e criar assimetria regulat\u00f3ria.<\/p>\n\n\n\n

A solu\u00e7\u00e3o adequada \u00e9 que o chamamento selecione investidores que assumam plena propriedade ou direitos reais da infraestrutura, garantindo coer\u00eancia regulat\u00f3ria, as seguran\u00e7as t\u00e9cnico-jur\u00eddicas cab\u00edveis e alinhamento com as melhores pr\u00e1ticas internacionais.<\/p>\n\n\n\n

*Urubatan Silva Tupinamb\u00e1 Filho <\/strong>\u00e9 empregado p\u00fablico federal e profissional na \u00e1rea de ferrovias e transportes.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Urubatan Silva Tupinamb\u00e1 Filho* A Lei n\u00ba 14.273\/2021 trouxe um novo paradigma regulat\u00f3rio no setor ferrovi\u00e1rio brasileiro, ao instituir o regime de autoriza\u00e7\u00e3o ferrovi\u00e1ria. 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