{"id":30131,"date":"2025-10-20T18:04:37","date_gmt":"2025-10-20T21:04:37","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=30131"},"modified":"2026-02-13T17:26:08","modified_gmt":"2026-02-13T20:26:08","slug":"opiniao-anteprojeto-em-ppps-e-o-pl-7-063-2017-um-ajuste-de-curso","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-anteprojeto-em-ppps-e-o-pl-7-063-2017-um-ajuste-de-curso\/","title":{"rendered":"Opini\u00e3o \u2013 Anteprojeto em PPPs e o PL 7.063\/2017: Um ajuste de curso"},"content":{"rendered":"\n

Guilherme de Paula*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

No momento em que o Congresso Nacional se debru\u00e7a sobre mudan\u00e7as relevantes no marco regulat\u00f3rio das concess\u00f5es e PPPs (Parcerias P\u00fablico-Privadas), surge a oportunidade de se revisar um ponto bastante sens\u00edvel da legisla\u00e7\u00e3o: o n\u00edvel de detalhamento exigido nos estudos de engenharia para fins de estimativa dos investimentos. O avan\u00e7o do PL (Projeto de Lei) 7.063\/2017 reacende o debate: at\u00e9 onde \u00e9 necess\u00e1rio ir no detalhamento do anteprojeto para garantir seguran\u00e7a e competitividade, sem engessar a modelagem e afastar investidores? Mais do que uma mera tecnicalidade, o tema evidencia uma diferen\u00e7a importante entre PPPs e concess\u00f5es e regimes de execu\u00e7\u00e3o contratual tradicionais.<\/p>\n\n\n\n

A discuss\u00e3o sobre o grau de detalhamento pr\u00e9vio de projetos n\u00e3o \u00e9 nova. No in\u00edcio da d\u00e9cada de 1990, a Lei 8.666 surgiu como resposta a um contexto de baixa transpar\u00eancia e sucessivos esc\u00e2ndalos envolvendo contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas. O projeto b\u00e1sico, com or\u00e7amento detalhado, composi\u00e7\u00e3o anal\u00edtica dos custos e especifica\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas mais precisas, tornou-se o n\u00facleo desse modelo, garantindo ao poder p\u00fablico previsibilidade de custos e reduzindo altera\u00e7\u00f5es durante a execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Essa l\u00f3gica, no entanto, diverge daquela aplic\u00e1vel a contratos de longo prazo ou com forte componente de opera\u00e7\u00e3o, como as concess\u00f5es e as PPPs. Quando a Lei 8.987, de 1995, instituiu o regime de concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos, o legislador identificou essa diferen\u00e7a ao flexibilizar a exig\u00eancia, permitindo que os estudos de engenharia que embasassem a modelagem dos projetos apresentassem \u201celementos do projeto b\u00e1sico\u201d, transferindo o risco projetual ao concession\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

O RDC (Regime Diferenciado de Contrata\u00e7\u00f5es P\u00fablicas), institu\u00eddo em 2011, deu um passo adiante ao trazer ao ordenamento jur\u00eddico a figura do anteprojeto, associada a regimes contratuais p\u00fablicos similares aos contratos turnkey privados, como a contrata\u00e7\u00e3o integrada. Se antes, na lei de concess\u00f5es, definia-se o detalhamento dos estudos de engenharia pela nega\u00e7\u00e3o \u2013 o elemento de projeto b\u00e1sico foi amplamente recepcionado pela doutrina como uma parte, n\u00e3o o todo do projeto b\u00e1sico, conforme delineado na Lei 8.666\/93 \u2013, agora cria-se uma figura nova que se ampara em constru\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas paralegais para sua defini\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O RDC previu quatro elementos como essenciais ao anteprojeto (art. 9\u00ba, \u00a7 2\u00ba, I): (i) a demonstra\u00e7\u00e3o e a justificativa do programa de necessidades, com vis\u00e3o global dos investimentos e as defini\u00e7\u00f5es quanto ao n\u00edvel de servi\u00e7o adequado;\u00a0 (ii) as condi\u00e7\u00f5es de solidez, seguran\u00e7a, durabilidade e prazo de entrega; (iii) a est\u00e9tica do projeto arquitet\u00f4nico; e (iv) os par\u00e2metros de adequa\u00e7\u00e3o ao interesse p\u00fablico, \u00e0 economia na utiliza\u00e7\u00e3o, \u00e0 facilidade na execu\u00e7\u00e3o, aos impactos ambientais e \u00e0 acessibilidade.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A altera\u00e7\u00e3o surgida no RDC gerou repercuss\u00f5es rapidamente. A Lei 12.766\/12, surgida da convers\u00e3o da Medida Provis\u00f3ria 575\/12, alterou a Lei de PPPs para inserir o \u00a7 4\u00ba em seu art. 10. Assim, a Lei de PPPs passou a contar com reda\u00e7\u00e3o id\u00eantica \u00e0 do RDC, afastando a aplica\u00e7\u00e3o do art. 18, XV, da Lei de Concess\u00f5es. Chama a aten\u00e7\u00e3o, nesse sentido, que a Lei n.\u00ba 12.766\/12 optou por n\u00e3o incluir, na reda\u00e7\u00e3o do art. 10, \u00a7 4\u00ba, os quatro elementos essenciais listados no RDC \u2013 o que revela que, desde aquele momento, sabia-se que se tratava de regimes contratuais significativamente diferentes.<\/p>\n\n\n\n

Maur\u00edcio Portugal Ribeiro, Gabriel Gal\u00edpolo e Lucas Navarro Prado, em artigo de janeiro de 2013, esclareceram que a op\u00e7\u00e3o pela incorpora\u00e7\u00e3o do anteprojeto como n\u00edvel de detalhamento projetual para PPPs surgiu como uma solu\u00e7\u00e3o para a discuss\u00e3o existente anteriormente quanto ao que exatamente seriam os \u201celementos do projeto b\u00e1sico\u201d a que se referia a Lei 8.987\/95. Diziam que, \u00e0 \u00e9poca, a d\u00favida sobre se os ditos elementos consistiriam em detalhamento inferior \u201cfoi superada em praticamente todos os entes governamentais que realizaram projetos de concess\u00e3o ou PPP\u201d. Contudo, ainda que n\u00e3o houvesse d\u00favidas sobre o que estes elementos n\u00e3o seriam, restavam d\u00favidas sobre o que, de fato, seriam. Para tanto, foi inserida, no RDC, a figura do anteprojeto.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Do ponto de vista pr\u00e1tico, a implementa\u00e7\u00e3o do RDC revelou algumas dificuldades associadas aos elementos b\u00e1sicos do anteprojeto. Isso porque alguns temas se mostraram cruciais em projetos de obras p\u00fablicas. Nesses casos, o TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) se manifestou seguidas vezes.<\/p>\n\n\n\n

No Ac\u00f3rd\u00e3o 1510\/2013 \u2013 Plen\u00e1rio, o Tribunal emitiu enunciado exigindo que, em contrata\u00e7\u00f5es integradas, o anteprojeto preveja proposta de concep\u00e7\u00e3o arquitet\u00f4nica da obra ou do servi\u00e7o de engenharia. Em outra ocasi\u00e3o, no Ac\u00f3rd\u00e3o 877\/2016 \u2013 Plen\u00e1rio, o Tribunal apontou que a estimativa de pre\u00e7os no \u00e2mbito de anteprojeto deve, sempre que poss\u00edvel, ser t\u00e3o detalhada quanto poss\u00edvel e referenciada em bases de dados como Sicro e Sinapi. Outro ponto que chama a aten\u00e7\u00e3o \u00e9 o enunciado proferido no Ac\u00f3rd\u00e3o 3.005\/2015 – Plen\u00e1rio, em que a Corte exigiu a elabora\u00e7\u00e3o de pareceres de sondagem quando a defini\u00e7\u00e3o da metodologia construtiva a ser adotada no projeto dependesse da capacidade de suporte dos solos.  <\/p>\n\n\n\n

Essas considera\u00e7\u00f5es do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o foram incorporadas diretamente na Lei 14.133\/2021, que consolidou o novo marco normativo das licita\u00e7\u00f5es e contratos administrativos. Ou seja, o rol de requisitos do anteprojeto \u2013 conforme originalmente previsto do marco do RDC \u2013 fora ampliado justamente para incorporar os enunciados constru\u00eddos pelo TCU na sua aplica\u00e7\u00e3o em projetos de obras p\u00fablicas sob o regime de contrata\u00e7\u00e3o integrada, conforme previsto no art. 6\u00ba, XXIV, em suas al\u00edneas \u201cf\u201d a \u201cj\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Assim, resta a d\u00favida: s\u00e3o aplic\u00e1veis \u00e0s PPPs os elementos m\u00ednimos do anteprojeto previstos na Lei 14.133\/21?\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Embora a pr\u00f3pria Lei 14.133\/21 preveja, em seu art. 186, que suas disposi\u00e7\u00f5es se aplicariam apenas subsidiariamente \u00e0 Lei 11.079\/04 e \u00e0 Lei 8.987\/95, parece claro que a pertin\u00eancia dos elementos m\u00ednimos previstos no art. 6\u00ba, XXIV, para PPPs deva ser avaliada no caso concreto. Um exemplo que salta aos olhos \u00e9 a exig\u00eancia de pareceres pr\u00e9vios de sondagem. \u00c9 evidente que um projeto de PPP que preveja a assun\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o de infraestrutura preexistente (brownfield) <\/em>e que, portanto, n\u00e3o contenha risco significativo associado \u00e0s condi\u00e7\u00f5es de terreno, possui um grau de sensibilidade quanto ao assunto bastante diverso de um projeto greenfield<\/em>.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Em outra aplica\u00e7\u00e3o dos elementos do art. 6\u00ba, XXIV, a concess\u00f5es, poder-se-ia chegar \u00e0 conclus\u00e3o de que seria exig\u00edvel a realiza\u00e7\u00e3o de levantamento fundi\u00e1rio e topogr\u00e1fico pr\u00e9vio \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o do certame \u2013 o que inviabilizaria projetos de concess\u00e3o de redes de transmiss\u00e3o de energia el\u00e9trica, por exemplo.<\/p>\n\n\n\n

Para al\u00e9m dessas dificuldades pr\u00e1ticas, conv\u00e9m ressaltar que a preocupa\u00e7\u00e3o com a previs\u00e3o de estudos de sondagem est\u00e1 atrelada \u00e0 relev\u00e2ncia dos custos de investimentos para o regime de execu\u00e7\u00e3o contratual da contrata\u00e7\u00e3o integrada: enquanto o capex \u00e9, para fins da contrata\u00e7\u00e3o integrada, o elemento central de precifica\u00e7\u00e3o da proposta comercial das licitantes, trata-se de apenas um dos elementos que informam o projeto de investimento que \u00e9 a PPP ou a concess\u00e3o.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Importante destacar que n\u00e3o \u00e9 objetivo deste artigo relativizar a import\u00e2ncia da adequada precifica\u00e7\u00e3o dos investimentos de uma PPP. O ponto, na verdade, \u00e9 frisar que os requisitos m\u00ednimos previstos para o anteprojeto na Lei 14.133\/21 t\u00eam origem em um contexto espec\u00edfico, vinculado a um regime de execu\u00e7\u00e3o contratual que possui uma l\u00f3gica de aloca\u00e7\u00e3o de riscos muito diversa da de uma PPP ou de uma concess\u00e3o. Sua aplica\u00e7\u00e3o indiscriminada a projetos de PPPs e concess\u00f5es, portanto, seria um equ\u00edvoco.<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, o Projeto de Lei 7.063\/2017, recentemente aprovado pela C\u00e2mara dos Deputados e que se encontra em an\u00e1lise no Senado, parece ofertar uma sa\u00edda satisfat\u00f3ria. Na reda\u00e7\u00e3o aprovada na C\u00e2mara, foi prevista a altera\u00e7\u00e3o do art. 18, XV, da Lei 8.987\/95, prevendo, em reda\u00e7\u00e3o similar \u00e0 da Lei de PPPs, a exig\u00eancia de que os estudos de engenharia \u2013 para o caso de concess\u00f5es precedidas de obra p\u00fablica \u2013 sejam feitos com n\u00edvel m\u00ednimo de anteprojeto. Como importante complemento, o texto tamb\u00e9m afasta a aplica\u00e7\u00e3o das al\u00edneas \u201ch\u201d, \u201ci\u201d e \u201cj\u201d da Lei 14.133\/21 como elementos necess\u00e1rios para a caracteriza\u00e7\u00e3o do anteprojeto, possibilitando, ainda, a justificada desconsidera\u00e7\u00e3o de outros elementos previstos na Lei de Licita\u00e7\u00f5es. Se o Senado mantiver a reda\u00e7\u00e3o do PL 7.063\/2017, o marco regulat\u00f3rio das parcerias ganhar\u00e1 efici\u00eancia e atratividade, evitando que formalismos excessivos prejudiquem a entrega de infraestrutura de qualidade.<\/p>\n\n\n\n

*Guilherme de Paula<\/strong> \u00e9 gerente de Projetos na S\u00e3o Paulo Parcerias, estruturadora de projetos de PPPs e concess\u00f5es no munic\u00edpio de S\u00e3o Paulo. \u00c9 advogado formado na Faculdade de Direito da Universidade de Bras\u00edlia, com LLM em Direito da Constru\u00e7\u00e3o na University of Strathclyde, de Glasgow.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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