{"id":30884,"date":"2025-10-28T19:01:32","date_gmt":"2025-10-28T22:01:32","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=30884"},"modified":"2025-10-29T16:54:02","modified_gmt":"2025-10-29T19:54:02","slug":"rcr-e-os-desafios-da-antt-na-maior-transformacao-contratual-realizada","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/rcr-e-os-desafios-da-antt-na-maior-transformacao-contratual-realizada\/","title":{"rendered":"RCR e os desafios da ANTT na maior transforma\u00e7\u00e3o contratual j\u00e1 realizada"},"content":{"rendered":"\n

Milton Carvalho Gomes*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) est\u00e1 no centro da maior revolu\u00e7\u00e3o contratual j\u00e1 vista no setor rodovi\u00e1rio brasileiro. Em fevereiro de 2025, a ag\u00eancia concluiu um feito in\u00e9dito: a publica\u00e7\u00e3o dos cinco regulamentos que comp\u00f5em o novo RCR (Regulamento das Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias), o que encerra uma fase de intensa engenharia normativa e d\u00e1 in\u00edcio a um desafio ainda mais ambicioso \u2013 migrar dezenas de contratos vigentes, com estruturas diferentes e complexas, para um novo regime unificado. <\/p>\n\n\n\n

A jornada at\u00e9 aqui<\/strong>
O RCR resulta de esfor\u00e7o not\u00e1vel de sistematiza\u00e7\u00e3o normativa, estruturado em cinco resolu\u00e7\u00f5es que cobrem a integralidade do ciclo de vida das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias federais. O RCR-1 (Resolu\u00e7\u00e3o ANTT 5.950\/2021) estabelece as diretrizes gerais e a estrutura regulat\u00f3ria, define princ\u00edpios interpretativos, garantias processuais, direitos dos usu\u00e1rios e a introdu\u00e7\u00e3o da regula\u00e7\u00e3o responsiva atrav\u00e9s da classifica\u00e7\u00e3o peri\u00f3dica de desempenho das concession\u00e1rias. O RCR-2 (Resolu\u00e7\u00e3o ANTT 6.000\/2022) disciplina os aspectos t\u00e9cnicos da ind\u00fastria rodovi\u00e1ria, a gest\u00e3o de bens revers\u00edveis, execu\u00e7\u00e3o de obras, padr\u00f5es construtivos e a figura do verificador independente. O RCR-3 (Resolu\u00e7\u00e3o ANTT 6.032\/2023) estabelece regras sobre financiamentos e informa\u00e7\u00f5es a acionistas; garantia da execu\u00e7\u00e3o contratual; seguros; receitas tarif\u00e1rias e n\u00e3o tarif\u00e1rias; fatores tarif\u00e1rios; verbas e contas da concess\u00e3o. O RCR-4 (Resolu\u00e7\u00e3o ANTT 6.053\/2024) regulamenta a fiscaliza\u00e7\u00e3o e o regime sancionat\u00f3rio sob a l\u00f3gica da regula\u00e7\u00e3o responsiva, com escalonamento proporcional de medidas preventivas, corretivas e punitivas. O RCR-5 (Resolu\u00e7\u00e3o ANTT 6.063\/2025) trata do encerramento das concess\u00f5es, caducidade, relicita\u00e7\u00e3o e mecanismos de continuidade do servi\u00e7o p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

A ambi\u00e7\u00e3o do RCR \u00e9 mudar o centro de gravidade da regula\u00e7\u00e3o. Em vez de contratos extensos e cheios de min\u00facias operacionais, o novo modelo leva boa parte dessas regras para o regulamento da ANTT e busca deixar no instrumento contratual apenas o essencial. A ideia \u00e9 de que os contratos devem ser mais sucintos, para facilitar a padroniza\u00e7\u00e3o entre concess\u00f5es e permitir que a ag\u00eancia atualize normas de gest\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o contratual com maior agilidade, sem depender de sucessivos aditivos. Nessa linha, busca-se uma regula\u00e7\u00e3o mais moderna, coerente e capaz de evoluir sem perder seguran\u00e7a jur\u00eddica.<\/p>\n\n\n\n

Dessa vis\u00e3o decorrem duas promessas <\/em>do RCR. A primeira, mais evidente, \u00e9 a cria\u00e7\u00e3o de novos contratos de concess\u00e3o completamente reformulados para futuras licita\u00e7\u00f5es. Esses contratos n\u00e3o ser\u00e3o de uma sexta etapa de concess\u00f5es,<\/em> no sentido incremental que caracterizou a evolu\u00e7\u00e3o das etapas anteriores, mas sim \u201ccontratos-RCR\u201d, de uma nova etapa estruturada segundo a l\u00f3gica do Regulamento, com remiss\u00f5es sistem\u00e1ticas \u00e0s resolu\u00e7\u00f5es da ANTT e com conte\u00fado contratual mais conciso.<\/p>\n\n\n\n

A segunda promessa, bem mais desafiadora e complexa, diz respeito \u00e0 migra\u00e7\u00e3o dos contratos vigentes para o novo regime. Essa converg\u00eancia ao Regulamento est\u00e1 prevista expressamente no RCR-1, que traz duas regras importantes nesse sentido. O art. 3, inciso II, determina que o regulamento se aplica aos contratos \u201caditados para adequa\u00e7\u00e3o aos termos desta Resolu\u00e7\u00e3o\u201d, e o art. 28-A, que trata especificamente de um termo aditivo \u201cpara ades\u00e3o ao Regulamento das Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias\u201d, dispondo que a Superintend\u00eancia elaborar\u00e1 uma minuta referencial, levando em conta as particularidades de cada etapa de concess\u00e3o e sua assinatura ser\u00e1 facultativa para as concession\u00e1rias e deve ser negociada<\/em> entre as partes.<\/p>\n\n\n\n

A ANTT precisa construir um modelo de termo aditivo capaz de migrar contratos das cinco etapas que marcaram a evolu\u00e7\u00e3o das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias federais, que foram incorporando instrumentos cada vez mais aprimorados: os fatores D, E, A e C, sistemas de contas vinculadas para garantir investimentos, regras de revis\u00e3o tarif\u00e1ria, procedimentos de aprova\u00e7\u00e3o de projetos, mecanismos de reclassifica\u00e7\u00e3o tarif\u00e1ria, regimes diversos de explora\u00e7\u00e3o de receitas acess\u00f3rias, sistemas de fiscaliza\u00e7\u00e3o com diferentes graus de detalhamento e intensidade, regimes sancionat\u00f3rios com escalas punitivas distintas e evolu\u00e7\u00f5es significativas na matriz de riscos contratuais. Migrar essa diversidade para um regime padronizado exige decis\u00f5es elaboradas sobre o que permanece no contrato, o que migra ao RCR e como calcular os impactos econ\u00f4micos dessa transi\u00e7\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

Migrar essa multiplicidade de arranjos para o regime padronizado do RCR n\u00e3o pode ser exerc\u00edcio de uniformiza\u00e7\u00e3o for\u00e7ada que ignore as particularidades de cada concess\u00e3o. Um termo aditivo que simplesmente substitu\u00edsse todas as cl\u00e1usulas contratuais pelas disposi\u00e7\u00f5es do RCR, sem considerar as especificidades de cada etapa e de cada concess\u00e3o concreta, geraria inevitavelmente desequil\u00edbrios, disputas e potencial judicializa\u00e7\u00e3o. Por outro lado, permitir que cada concess\u00e3o negocie bilateralmente um termo aditivo inteiramente customizado frustraria o objetivo central do RCR, que \u00e9 precisamente criar padroniza\u00e7\u00e3o e uniformidade de tratamento. \u00c9 preciso encontrar um ponto de equil\u00edbrio, um termo aditivo com estrutura comum aplic\u00e1vel a todas as concess\u00f5es e espa\u00e7o para ajustes espec\u00edficos quando verdadeiramente justificados pelas particularidades de cada contrato.<\/p>\n\n\n\n

Tr\u00eas dilemas que definem o sucesso da implementa\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Dilema 1: Definir o n\u00facleo essencial do contrato<\/strong>
A proposta de simplificar os contratos de concess\u00e3o, com a transfer\u00eancia substancial de regras para o \u00e2mbito das resolu\u00e7\u00f5es, j\u00e1 traz em sua ideia central a necessidade de uma decis\u00e3o sobre o que constitui o n\u00facleo essencial<\/em> que deve permanecer contratualizado e o que pode ser disciplinado apenas em regulamento. Vamos identificar aqui as tr\u00eas possibilidades dessa decis\u00e3o que ser\u00e1 estruturante de todo o processo.<\/p>\n\n\n\n

Em primeiro lugar \u00e9 preciso que se determine quais s\u00e3o as cl\u00e1usulas singulares do contrato de concess\u00e3o, aquelas que estar\u00e3o contratualizadas e que n\u00e3o s\u00e3o temas disciplinados no RCR. A matriz de riscos \u00e9 um claro exemplo. Embora o RCR trate de forma esparsa de alguns riscos, n\u00e3o o faz de maneira sistem\u00e1tica, e a defini\u00e7\u00e3o concreta de quais eventos justificam reequil\u00edbrio em determinada rodovia depende de caracter\u00edsticas espec\u00edficas daquela infraestrutura, daquele territ\u00f3rio e daquele arranjo econ\u00f4mico-financeiro. Da mesma forma, elementos como o objeto espec\u00edfico da concess\u00e3o, o prazo contratual, as obras e servi\u00e7os a serem executados (CAPEX espec\u00edfico) a tarifa b\u00e1sica, entre outros, permanecem contratuais porque dizem respeito \u00e0s condi\u00e7\u00f5es particulares de cada concess\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

O segundo grupo compreende regras padronizadas, mas estabilizadoras, ou seja, elementos essenciais que, embora padronizados no RCR, conv\u00e9m replicar no contrato para conferir seguran\u00e7a jur\u00eddica aos contratantes, retirando-as do escopo das altera\u00e7\u00f5es unilaterais por decis\u00e3o do Estado, \u00e0s quais o Regulamento est\u00e1 sujeito. Regras sobre atualiza\u00e7\u00e3o tarif\u00e1ria, garantias contratuais e regime de receitas acess\u00f3rias, por exemplo, podem estar detalhados no RCR, mas seu desenho fundamental deve ser reproduzido no contrato para que altera\u00e7\u00f5es posteriores n\u00e3o possam modificar unilateralmente esses mecanismos sem anu\u00eancia da concession\u00e1ria. <\/p>\n\n\n\n

O terceiro conjunto normativo engloba regras que ficam apenas no RCR e s\u00e3o exclu\u00eddas definitivamente do texto contratual. S\u00e3o normas mais procedimentais, operacionais ou de gest\u00e3o administrativa que n\u00e3o afetam de forma significativa o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro nem a aloca\u00e7\u00e3o de riscos. Prazos para apresenta\u00e7\u00e3o de relat\u00f3rios peri\u00f3dicos, formatos de documenta\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica, procedimentos de comunica\u00e7\u00e3o entre concession\u00e1ria e ag\u00eancia, crit\u00e9rios de aprova\u00e7\u00e3o de projetos, entre tantos outros elementos, podem ser inteiramente regulamentados no RCR sem comprometer a seguran\u00e7a do investidor. Essas normas beneficiam-se dessa abordagem porque permitem atualiza\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica \u00e1gil sem necessidade de aditivos contratuais, al\u00e9m de facilitarem padroniza\u00e7\u00e3o que reduz custos de transa\u00e7\u00e3o para todos os envolvidos.<\/p>\n\n\n\n

Embora pare\u00e7a simples a divis\u00e3o aqui apontada, o problema est\u00e1 em que n\u00e3o h\u00e1 crit\u00e9rio objetivo e universal para classificar cada norma em uma dessas tr\u00eas categorias. O que constitui elemento essencial que exige contratualiza\u00e7\u00e3o pode variar segundo a perspectiva do investidor, que prefere m\u00e1xima estabilidade, da ANTT, que prefere m\u00e1xima flexibilidade regulat\u00f3ria, ou de \u00f3rg\u00e3os de controle, que podem ter vis\u00f5es pr\u00f3prias sobre adequa\u00e7\u00e3o de cada arranjo. \u201cContratos-RCR\u201d para futuras licita\u00e7\u00f5es poder\u00e3o definir essa divis\u00e3o ab initio<\/em>, mas termos aditivos para contratos vigentes precisar\u00e3o fazer escolhas que levem em considera\u00e7\u00e3o os regramentos contratuais atuais, que ponderem o que cada contrato j\u00e1 disciplina, no que o RCR inova, e definam o que \u00e9 verdadeiramente indispens\u00e1vel manter contratualizado.<\/p>\n\n\n\n

Dilema 2: Calcular o incalcul\u00e1vel<\/strong>
O artigo 28-A do RCR-1 estabelece que a migra\u00e7\u00e3o ao RCR deve preservar o equil\u00edbrio econ\u00f4mico original do contrato mediante revis\u00e3o extraordin\u00e1ria, observada a materialidade do impacto das altera\u00e7\u00f5es contratuais. Mas como calcular o impacto econ\u00f4mico-financeiro de transforma\u00e7\u00f5es predominantemente qualitativas em m\u00faltiplas vertentes contratuais simult\u00e2neas?<\/p>\n\n\n\n

A migra\u00e7\u00e3o ao modelo RCR envolve altera\u00e7\u00e3o profunda no regime sancionat\u00f3rio (passando a adotar uma l\u00f3gica de regula\u00e7\u00e3o responsiva), e em diversos procedimentos, o que pode torn\u00e1-los mais ou menos onerosos segundo o caso. Envolve altera\u00e7\u00e3o de regras sobre receitas acess\u00f3rias, sobre gest\u00e3o de verbas contratuais, sobre verifica\u00e7\u00e3o independente, entre dezenas de outros elementos. Cada uma dessas mudan\u00e7as tem, em tese, algum impacto econ\u00f4mico, mas muito desse impacto n\u00e3o \u00e9 mensur\u00e1vel matematicamente e qualquer modelagem financeira que pretenda quantificar essas mudan\u00e7as estar\u00e1 assentada sobre premissas especulativas sobre comportamentos futuros, probabilidades de eventos contingentes e valora\u00e7\u00e3o subjetiva de riscos qualitativos.<\/p>\n\n\n\n

Nesse cen\u00e1rio, a \u00fanica abordagem que possibilitar\u00e1 uma migra\u00e7\u00e3o de regime jur\u00eddico dos contratos atuais \u00e9 aquela que tome admita explicitamente uma margem de flexibilidade e razoabilidade ao inv\u00e9s de buscar precis\u00e3o absoluta. Implica, ainda, reconhecer que a migra\u00e7\u00e3o ao RCR gera, por si mesma, externalidades positivas significativas que devem ser consideradas no c\u00e1lculo de custo-benef\u00edcio, pois a padroniza\u00e7\u00e3o reduz custos de transa\u00e7\u00e3o para todos os agentes, facilita comparabilidade entre concess\u00f5es, diminui disputas interpretativas, permite atualiza\u00e7\u00e3o mais \u00e1gil e moderniza instrumentos de gest\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

Mas h\u00e1 sempre o risco de que essa flexibilidade, indispens\u00e1vel \u00e0 viabilidade pr\u00e1tica da migra\u00e7\u00e3o, seja contestada posteriormente por \u00f3rg\u00e3os de controle que, analisando ex post <\/em>a migra\u00e7\u00e3o, com um rigor matem\u00e1tico que n\u00e3o era poss\u00edvel ex ante<\/em>, questionem a aus\u00eancia de c\u00e1lculo preciso de cada impacto individual. Para minorar esse risco \u2013 mas n\u00e3o elimin\u00e1-lo \u2013 a ANTT pode estabelecer desde o in\u00edcio os par\u00e2metros de materialidade acordados, documentar as hip\u00f3teses e premissas adotadas, e criar mecanismos de revis\u00e3o que permitam ajustes futuros se os impactos efetivos divergirem substancialmente das estimativas iniciais.<\/p>\n\n\n\n

Dilema 3: A corregula\u00e7\u00e3o como caminho necess\u00e1rio<\/strong>
O terceiro problema diz respeito \u00e0 defini\u00e7\u00e3o de como estruturar institucionalmente o processo de constru\u00e7\u00e3o dos termos da migra\u00e7\u00e3o, ou seja, como chegar na reda\u00e7\u00e3o jur\u00eddica<\/em> dos termos aditivos. Voltando ao artigo 28-A do RCR-1, vemos que a migra\u00e7\u00e3o dos contratos vigentes ao modelo RCR adotar\u00e1 minuta padronizada<\/em> definida pela Superintend\u00eancia competente da ANTT, tendo em conta as particularidades de cada etapa do Programa de Concess\u00f5es, e que poder\u00e1 ser promovida de forma individual ou em rodadas de negocia\u00e7\u00e3o entre a ANTT e mais de uma concession\u00e1ria. O car\u00e1ter negocial<\/em> da migra\u00e7\u00e3o est\u00e1, portanto, explicitamente reconhecido na pr\u00f3pria norma.<\/p>\n\n\n\n

Abre-se, aqui, espa\u00e7o para algo que se pode chamar de corregula\u00e7\u00e3o<\/em>, modelo que possibilita que ag\u00eancia e concession\u00e1rias construam conjuntamente solu\u00e7\u00f5es de interesse p\u00fablico. N\u00e3o se pode ignorar, em situa\u00e7\u00f5es assim, que o setor regulado compreende de forma mais completa e profunda os impactos de cada elemento do novo regulamento em seus pr\u00f3prios contratos, e que, por isso, podem contribuir decisivamente na constru\u00e7\u00e3o do modelo de termo aditivo para a migra\u00e7\u00e3o. Ao mesmo tempo, a ANTT n\u00e3o pode entregar essa tarefa unicamente ao setor, devendo participar ativamente dessa constru\u00e7\u00e3o, dentro da l\u00f3gica negocial anunciada pelo RCR-1.<\/p>\n\n\n\n

A boa not\u00edcia \u00e9 que a ANTT, desde 2024, possui um Comit\u00ea de Interlocu\u00e7\u00e3o para promo\u00e7\u00e3o de seguran\u00e7a jur\u00eddica (SEJANTT), que re\u00fane regulados, reguladores, representantes dos usu\u00e1rios e da sociedade, que constitui um ambiente institucional adequado para a estrutura\u00e7\u00e3o desse modelo de corregula\u00e7\u00e3o, e que pode ser bem utilizado para a elabora\u00e7\u00e3o conjunta dos termos e regras para a migra\u00e7\u00e3o de regime. No \u00e2mbito da SEJANTT pode ser constitu\u00edda uma comiss\u00e3o espec\u00edfica para elabora\u00e7\u00e3o de proposta de termo aditivo de migra\u00e7\u00e3o ao RCR, composta, dentre outros atores interessados, por servidores da ANTT com conhecimento t\u00e9cnico sobre as concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, especialistas indicados pelas concession\u00e1rias com experi\u00eancia pr\u00e1tica de execu\u00e7\u00e3o contratual, e representantes da Procuradoria Federal junto \u00e0 ANTT para assegurar conformidade jur\u00eddica da proposta.<\/p>\n\n\n\n

O modelo de corregula\u00e7\u00e3o n\u00e3o transfere poder decis\u00f3rio final \u00e0s concession\u00e1rias nem compromete autoridade da ANTT. A comiss\u00e3o mista elabora proposta, mas a decis\u00e3o de aprov\u00e1-la, modific\u00e1-la ou rejeit\u00e1-la cabe \u00e0 Diretoria Colegiada da ANTT por meio de processo administrativo regular. A constru\u00e7\u00e3o unilateral dessas regras, embora aparentemente mais segura do ponto de vista de independ\u00eancia regulat\u00f3ria, pode resultar em termos aditivos inadequados que inviabilizam a migra\u00e7\u00e3o ou geram disputas futuras. Por outro lado, a corregula\u00e7\u00e3o estruturada, com controles institucionais adequados, \u00e9 o caminho que pode produzir solu\u00e7\u00e3o padronizada e tecnicamente vi\u00e1vel em tempo adequado \u00e0 elabora\u00e7\u00e3o sem precedentes dessa transforma\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

Da inova\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria \u00e0 transforma\u00e7\u00e3o contratual<\/strong>
A conclus\u00e3o do RCR em fevereiro de 2025 representa conquista regulat\u00f3ria not\u00e1vel que posiciona o marco normativo brasileiro entre os mais desenvolvidos internacionalmente. O verdadeiro teste institucional, contudo, e que est\u00e1 apenas come\u00e7ando, \u00e9 operacionalizar a migra\u00e7\u00e3o de dezenas de contratos vigentes, de cinco etapas distintas, para esse novo regime padronizado. A an\u00e1lise dos tr\u00eas problemas que se apresentam demonstra que essa transforma\u00e7\u00e3o contratual exige capacidades institucionais diferenciadas daquelas que permitiram o sucesso da fase de elabora\u00e7\u00e3o normativa.<\/p>\n\n\n\n

A elabora\u00e7\u00e3o dessa transforma\u00e7\u00e3o exigir\u00e1 mais do que regulamentos bem desenvolvidos; exigir\u00e1 novas formas de colabora\u00e7\u00e3o institucional capazes de traduzir o refinamento do marco regulat\u00f3rio em mudan\u00e7a concreta e bem-sucedida dos contratos vigentes. Os pr\u00f3ximos marcos do sucesso do RCR s\u00e3o a elabora\u00e7\u00e3o de um novo modelo de contrato para as pr\u00f3ximas licita\u00e7\u00f5es e a assinatura de termos aditivos de migra\u00e7\u00e3o para os contratos vigentes. O RCR entregou o desenho; agora \u00e9 o momento da execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

*Milton Carvalho Gomes<\/strong><\/strong><\/strong> \u00e9 procurador federal e secret\u00e1rio-adjunto de Infraestrutura da SAJ\/Presid\u00eancia da Rep\u00fablica. Doutorando em Direito e Economia pela Universidade de Lisboa. Coordenador do Better Regulation\/IDP.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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