{"id":3227,"date":"2019-05-28T16:00:16","date_gmt":"2019-05-28T19:00:16","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=3227"},"modified":"2019-05-30T07:34:41","modified_gmt":"2019-05-30T10:34:41","slug":"infradebate-mais-deferencia-para-agencias-com-melhor-reputacao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-mais-deferencia-para-agencias-com-melhor-reputacao\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Mais defer\u00eancia para ag\u00eancias com melhor reputa\u00e7\u00e3o?"},"content":{"rendered":"
Eduardo Jord\u00e3o*<\/span><\/strong><\/h5>\n

O grau de defer\u00eancia que os \u00f3rg\u00e3os de controle prestam \u00e0s ag\u00eancias reguladoras deve depender da reputa\u00e7\u00e3o destas entidades controladas?<\/p>\n

O Ministro Bruno Dantas, do TCU, parece entender que sim. Em painel do Abdib F\u00f3rum 2019, na semana passada, Dantas chegou a mencionar nominalmente duas ag\u00eancias que gozariam de reputa\u00e7\u00f5es diversas \u2013 e, por isso, sofreriam controle de intensidades diversas: \u201cO que justifica que com a ANTT o TCU seja rigoroso e com a ANEEL a fiscaliza\u00e7\u00e3o n\u00e3o seja t\u00e3o apertada? A resposta \u00e9 simples: governan\u00e7a e credibilidade de que as ag\u00eancias desfrutam\u201d, reportou a Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>**.<\/p>\n

A proposta pode soar teoricamente interessante, na medida em que promete inserir elementos de maior realismo no controle que o TCU realiza sobre as ag\u00eancias reguladoras. Faz sentido cogitar da limita\u00e7\u00e3o do controle s\u00f3 no caso de institui\u00e7\u00f5es controladas que mere\u00e7am algum cr\u00e9dito, alguma confian\u00e7a. Al\u00e9m disso, se a defer\u00eancia serve precisamente para alocar poder decis\u00f3rio \u00e0 entidade p\u00fablica que det\u00e9m as caracter\u00edsticas institucionais mais adequadas para enfrentar determinada quest\u00e3o, seria natural que, para identificar esta maior adequa\u00e7\u00e3o, se levassem em considera\u00e7\u00e3o todos os crit\u00e9rios contextuais<\/em> relevantes, inclusive elementos reputacionais.<\/p>\n

H\u00e1 algumas circunst\u00e2ncias, no entanto, que criam problemas para a proposta.<\/p>\n

A primeira \u00e9 a de que, sabidamente, a an\u00e1lise institucional que orienta a determina\u00e7\u00e3o da intensidade do controle \u00e9 uma an\u00e1lise comparativa<\/em>. Assim, por exemplo, n\u00e3o \u00e9 suficiente sustentar que uma ag\u00eancia det\u00e9m expertise sobre determinado assunto para que lhe seja prestada defer\u00eancia nas decis\u00f5es que tomar sobre a mat\u00e9ria. \u00c9 preciso sustentar que a sua expertise naquela mat\u00e9ria \u00e9 superior \u00e0 do controlador<\/em>.<\/p>\n

Portanto, caso o crit\u00e9rio da reputa\u00e7\u00e3o institucional viesse mesmo a se tornar relevante, seria necess\u00e1rio proceder a uma an\u00e1lise comparativa<\/em> das reputa\u00e7\u00f5es institucionais \u2013 no caso, da ag\u00eancia reguladora em quest\u00e3o e do pr\u00f3prio TCU, para identifica\u00e7\u00e3o da vantagem institucional<\/em> relativa a este elemento. Naturalmente, no entanto, n\u00e3o parece razo\u00e1vel que uma an\u00e1lise dessa natureza seja realizada pelo pr\u00f3prio TCU.<\/p>\n

A segunda circunst\u00e2ncia \u00e9 a de que a avalia\u00e7\u00e3o da reputa\u00e7\u00e3o institucional \u00e9 um exerc\u00edcio fortemente subjetivo. N\u00e3o h\u00e1 crit\u00e9rios claros e precisos para se medir e comparar reputa\u00e7\u00f5es institucionais.<\/p>\n

Em abstrato, pode parecer razo\u00e1vel afirmar que merece pouca defer\u00eancia uma entidade com reputa\u00e7\u00e3o ruim<\/em>. Mas \u00e9 muito mais dif\u00edcil admitir, concretamente, que merece menos defer\u00eancia uma entidade que o TCU entende ter reputa\u00e7\u00e3o ruim<\/em>.<\/p>\n

Em auditoria operacional recente, o TCU realizou uma medi\u00e7\u00e3o da governan\u00e7a de diferentes ag\u00eancias reguladoras, sob crit\u00e9rios e par\u00e2metros que o pr\u00f3prio tribunal entendeu adequados. Quer dizer: o TCU seleciona livremente os crit\u00e9rios a serem utilizados para julgar a reputa\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias e, na sequ\u00eancia, leva em considera\u00e7\u00e3o o resultado deste exerc\u00edcio especulativo para determinar quais ag\u00eancias sofrer\u00e3o interven\u00e7\u00f5es mais intensas suas.<\/p>\n

As dificuldades de pautar a modula\u00e7\u00e3o da intensidade do controle em crit\u00e9rio t\u00e3o subjetivo s\u00e3o evidentes, inclusive sob a perspectiva da seguran\u00e7a jur\u00eddica \u2013 objeto do painel em que o ministro fez a afirma\u00e7\u00e3o acima.<\/p>\n

A prop\u00f3sito, note-se que, mesmo jurisdi\u00e7\u00f5es not\u00f3rias por sua inclina\u00e7\u00e3o \u00e0 defer\u00eancia \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, como os Estados Unidos e o Canad\u00e1, n\u00e3o hesitam em limitar o realismo do controle, restringindo o leque de caracter\u00edsticas institucionais que s\u00e3o de fato levadas em considera\u00e7\u00e3o para fins de determina\u00e7\u00e3o da intensidade do controle***. As circunst\u00e2ncias oficialmente relevantes s\u00e3o sempre objetivamente afer\u00edveis.<\/p>\n

Nos Estados Unidos, os tribunais jamais admitiram variar a defer\u00eancia judicial em fun\u00e7\u00e3o da reputa\u00e7\u00e3o de determinada entidade administrativa. A literatura at\u00e9 especula que esse tipo de avalia\u00e7\u00e3o seja feito, na pr\u00e1tica, ainda que n\u00e3o de forma expl\u00edcita. Assim, uma das explica\u00e7\u00f5es mais difundidas para o controle inesperadamente intenso que a Suprema Corte aplicou no caso Allentown Mack<\/em> relaciona-se com a reputa\u00e7\u00e3o da ag\u00eancia correspondente, o National Labor Relations Board<\/em>****. Mas a eventual relev\u00e2ncia desta vari\u00e1vel jamais foi admitida oficialmente pelos tribunais, muito menos elevada \u00e0 condi\u00e7\u00e3o de um crit\u00e9rio decis\u00f3rio.<\/p>\n

No Canad\u00e1, a Suprema Corte deixou claro, em diversos casos, que a expertise a ser considerada para fins de presta\u00e7\u00e3o da defer\u00eancia judicial era a expertise institucional<\/em>, da entidade administrativa como um todo objetivo, e n\u00e3o a expertise individual e subjetiva dos seus membros, relativa \u00e0 sua forma\u00e7\u00e3o e experi\u00eancia pregressa, por exemplo*****. H\u00e1 um conhecido caso da jurisprud\u00eancia americana exatamente no mesmo sentido******.<\/p>\n

A proposta do Ministro Bruno Dantas possui o louv\u00e1vel objetivo de perseguir mais realismo no controle operado pelo TCU sobre as ag\u00eancias reguladoras. Mas um olhar mais atento parece desencorajar a sua ado\u00e7\u00e3o concreta. De um lado, porque o realismo ficaria pela metade se n\u00e3o envolvesse o exame reputacional, e comparativo, tamb\u00e9m do pr\u00f3prio TCU. De outro, porque esta autoavalia\u00e7\u00e3o reputacional e mesmo a avalia\u00e7\u00e3o da reputa\u00e7\u00e3o alheia envolve dificuldades operacionais n\u00e3o negligenci\u00e1veis. Parece ser uma daquelas circunst\u00e2ncias em que uma ideia interessante \u00e9 simplesmente invi\u00e1vel.<\/p>\n

<\/h6>\n
*Professor da FGV Direito Rio e s\u00f3cio da Portugal Ribeiro Advogados. Doutor pelas Universidades de Paris e de Roma. Mestre pela USP e pela LSE. Foi pesquisador visitante em Harvard, Yale, MIT e Institutos Max Planck. Este texto reflete unicamente a opini\u00e3o pessoal do autor, e n\u00e3o necessariamente aquela das institui\u00e7\u00f5es \u00e0s quais est\u00e1 vinculado.<\/b><\/span><\/h6>\n
**Declara\u00e7\u00e3o semelhante j\u00e1 havia sido dada pelo Ministro em entrevista concedida \u00e0 Folha de S\u00e3o Paulo, publicada em 26\/08\/2018.<\/b><\/span><\/h6>\n
***Sobre o tema, para maiores detalhes, ver o meu Controle judicial de uma administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica complexa, S\u00e3o Paulo, Malheiros, 2016.<\/b><\/span><\/h6>\n
****Allentown Mack Sales & Services, Inc. v. NLRB, 522 US 359, 376 (1998).<\/b><\/span><\/h6>\n
*****Sobre o tema, ver, por exemplo, Audrey Macklin, \u201cStandard of review: the pragmatic and functional test\u201d, in Coleen Flood and Lorne Sossin (coord.), Administrative Law in Context, Toronto, Emond Montgomery, 2008, p. 219: \u201cAlthough the Supreme Court clearly prioritizes expertise in formulating the standard of review, its inquiry is limited to the statutory role of the administrative actor, not to the particular individual occupying it. Courts will glean evidence of expertise from statute and surrounding context, but will not scrutinize the qualifications, competence, training, or experience of the specific decision-maker\u201d.<\/b><\/span><\/h6>\n
******Cf. Elliot v. Commodity Futures Trading Commission, 202 F.3d 926 (7th Cir. 2000).<\/b><\/span><\/h6>\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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