{"id":35880,"date":"2026-02-02T15:09:25","date_gmt":"2026-02-02T18:09:25","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=35880"},"modified":"2026-02-02T15:10:16","modified_gmt":"2026-02-02T18:10:16","slug":"crise-de-narrativa","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/crise-de-narrativa\/","title":{"rendered":"Concess\u00f5es rodovi\u00e1rias: crise de narrativa"},"content":{"rendered":"\n

Luiz Afonso dos Santos Senna*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A concess\u00e3o de rodovias costuma ser tratada como um problema de engenharia, finan\u00e7as e regula\u00e7\u00e3o. Mas, antes de tudo, \u00e9 tamb\u00e9m um arranjo jur\u00eddico-institucional complexo: um contrato administrativo de longo prazo, ancorado em leis, normas, direitos e deveres rec\u00edprocos, que redefine responsabilidades entre Estado, mercado e sociedade. Fala-se de Capex, WACC, matriz de riscos, duplica\u00e7\u00f5es, cronogramas e equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro. Tudo isso \u00e9 essencial. Ainda assim, h\u00e1 um elemento menos tang\u00edvel (e igualmente decisivo) que frequentemente recebe aten\u00e7\u00e3o marginal: o marketing institucional e social. Aqui, uma primeira considera\u00e7\u00e3o: marketing \u00e9 a estrat\u00e9gia e comunica\u00e7\u00e3o \u00e9 a voz dessa estrat\u00e9gia.\u00a0<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Sem o marketing, mesmo projetos juridicamente s\u00f3lidos, tecnicamente bem desenhados e financeiramente vi\u00e1veis enfrentam resist\u00eancia, instabilidade pol\u00edtica e perda de legitimidade. Em concess\u00f5es, marketing n\u00e3o \u00e9 propaganda; \u00e9 constru\u00e7\u00e3o de confian\u00e7a.<\/p>\n\n\n\n

Rodovias concedidas afetam diretamente o cotidiano das pessoas. O ped\u00e1gio \u00e9 uma cobran\u00e7a expl\u00edcita, vis\u00edvel e recorrente. Diferentemente de impostos dilu\u00eddos, ele \u00e9 percebido imediatamente pelo usu\u00e1rio. Por isso, a aceita\u00e7\u00e3o social do modelo n\u00e3o nasce automaticamente do contrato assinado ou do edital bem estruturado. Ela precisa ser constru\u00edda. Quando a sociedade n\u00e3o compreende por que paga, quanto ser\u00e1 investido, quais obras ser\u00e3o entregues e quais riscos est\u00e3o sendo assumidos pelo concession\u00e1rio, abre-se espa\u00e7o para desinforma\u00e7\u00e3o, politiza\u00e7\u00e3o e judicializa\u00e7\u00e3o. O debate degrada-se para o falso dilema entre \u201cped\u00e1gio\u201d e \u201cgratuidade\u201d, ignorando que a alternativa real costuma ser rodovia prec\u00e1ria, acidentes, congestionamentos e custos log\u00edsticos mais altos.<\/p>\n\n\n\n

Essa incompreens\u00e3o aparece de forma recorrente em um argumento bastante difundido: \u201cJ\u00e1 pagamos impostos demais, por que ainda pagar ped\u00e1gio?\u201d. A pergunta \u00e9 leg\u00edtima do ponto de vista do cidad\u00e3o, mas revela uma falha estrutural de comunica\u00e7\u00e3o. Tributos financiam o or\u00e7amento geral do Estado e competem com sa\u00fade, educa\u00e7\u00e3o, seguran\u00e7a e previd\u00eancia; n\u00e3o garantem, por si s\u00f3s, recursos suficientes e est\u00e1veis para duplica\u00e7\u00f5es, manuten\u00e7\u00e3o intensiva e opera\u00e7\u00e3o permanente de alto padr\u00e3o. O ped\u00e1gio, ao contr\u00e1rio, \u00e9 vinculado ao servi\u00e7o, assegura fluxo cont\u00ednuo de investimento e permite contratos de longo prazo. Quando essa distin\u00e7\u00e3o b\u00e1sica n\u00e3o \u00e9 explicada com clareza, consolida-se a percep\u00e7\u00e3o de \u201cbitributa\u00e7\u00e3o\u201d, evidenciando que o marketing das concess\u00f5es no Brasil ainda tem sido insuficiente para esclarecer o funcionamento econ\u00f4mico do modelo.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, fica evidente que as concess\u00f5es de rodovias n\u00e3o enfrentam apenas desafios t\u00e9cnicos, financeiros e regulat\u00f3rios, mas tamb\u00e9m um problema essencial de governan\u00e7a comunicativa: quem deve liderar a narrativa p\u00fablica e com quais instrumentos. A defini\u00e7\u00e3o de pap\u00e9is \u00e9 central, pois cabe ao poder concedente, como pol\u00edtica de Estado, sustentar a legitimidade institucional do modelo, enquanto \u00e0 concession\u00e1ria compete prestar contas sobre a execu\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o; quando esses limites se confundem, abre-se espa\u00e7o para questionamentos sobre captura, propaganda disfar\u00e7ada ou conflito de interesses. Da\u00ed a import\u00e2ncia de distinguir instrumentos: audi\u00eancias p\u00fablicas, relat\u00f3rios de desempenho e transpar\u00eancia ativa pertencem ao campo da comunica\u00e7\u00e3o como dever de accountability<\/em>, ao passo que campanhas educativas e a\u00e7\u00f5es de engajamento integram o marketing como estrat\u00e9gia de constru\u00e7\u00e3o de confian\u00e7a. Essa separa\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m delimita fronteiras \u00e9ticas, evitando que t\u00e9cnicas persuasivas t\u00edpicas do mercado substituam o necess\u00e1rio di\u00e1logo p\u00fablico; h\u00e1 diferen\u00e7a substantiva entre explicar o modelo e tentar convencer a sociedade de sua superioridade. Nesse arranjo, as ag\u00eancias reguladoras exercem papel mediador, garantindo neutralidade informacional e credibilidade, enquanto a efetividade das estrat\u00e9gias deve ser aferida por m\u00e9tricas objetivas, como pesquisas de opini\u00e3o, redu\u00e7\u00e3o de judicializa\u00e7\u00e3o, estabilidade contratual e satisfa\u00e7\u00e3o do usu\u00e1rio. <\/p>\n\n\n\n

Na fase de estrutura\u00e7\u00e3o do projeto, o marketing cumpre papel pedag\u00f3gico. \u00c9 o momento de explicar diagn\u00f3sticos, metas de desempenho, cronogramas de obras, crit\u00e9rios tarif\u00e1rios e benef\u00edcios esperados. Transpar\u00eancia aqui n\u00e3o \u00e9 formalidade: \u00e9 preven\u00e7\u00e3o de conflito futuro. Concebida ainda no \u00e2mbito do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem e posteriormente transferida \u00e0 regula\u00e7\u00e3o da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres), a primeira fase das concess\u00f5es federais de rodovias deixou uma li\u00e7\u00e3o clara: qualidade t\u00e9cnica, por si s\u00f3, n\u00e3o assegura legitimidade social; sem comunica\u00e7\u00e3o, di\u00e1logo e constru\u00e7\u00e3o de confian\u00e7a com usu\u00e1rios e lideran\u00e7as locais, at\u00e9 contratos bem estruturados tornam-se alvos f\u00e1ceis de contesta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ap\u00f3s a assinatura do contrato, a comunica\u00e7\u00e3o deixa de ser promessa e passa a ser demonstra\u00e7\u00e3o. Usu\u00e1rios n\u00e3o se convencem por planilhas financeiras, mas por resultados concretos: m\u00e1quinas na pista, duplica\u00e7\u00f5es avan\u00e7ando, acostamentos pavimentados, atendimento m\u00e9dico e mec\u00e2nico 24 horas, redu\u00e7\u00e3o de acidentes e menor tempo de viagem. Relat\u00f3rios de progresso, dados abertos, canais de ouvidoria, presen\u00e7a digital ativa e di\u00e1logo permanente com as comunidades transformam investimento em percep\u00e7\u00e3o de valor. Quando as entregas s\u00e3o vis\u00edveis, a tarifa passa a ser associada ao servi\u00e7o; quando n\u00e3o s\u00e3o, instala-se a sensa\u00e7\u00e3o de que \u201cs\u00f3 se paga\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Esse desalinhamento j\u00e1 apareceu em diferentes momentos em estados como Paran\u00e1 e Rio Grande do Sul, onde a aus\u00eancia de comunica\u00e7\u00e3o cont\u00ednua com os v\u00e1rios stakeholders<\/em> permitiu que reajustes tarif\u00e1rios ou mudan\u00e7as operacionais fossem interpretados como abusos, ainda que previstos contratualmente, e foram explorados politicamente. Em muitos casos, o problema n\u00e3o estava no modelo econ\u00f4mico ou regulat\u00f3rio, mas na incapacidade de explicar, de forma simples e did\u00e1tica, o funcionamento da concess\u00e3o. A falha era menos t\u00e9cnica e mais relacional.<\/p>\n\n\n\n

Em escala local e regional, os efeitos dessa lacuna comunicacional podem ser ainda mais graves. Em alguns munic\u00edpios e regi\u00f5es metropolitanas, tentativas de concess\u00e3o ou implanta\u00e7\u00e3o de cobran\u00e7a transformaram-se em verdadeiro caos pol\u00edtico e social, n\u00e3o necessariamente por falhas t\u00e9cnicas do projeto, mas pela falta de informa\u00e7\u00e3o qualificada e pelo uso oportun\u00edstico do tema por atores pol\u00edticos. Experi\u00eancias observadas em contextos como concess\u00f5es de rodovias no munic\u00edpio do Rio de Janeiro ilustram como debates sobre tarifas e contratos podem ser capturados por narrativas simplificadas e disputas eleitorais. Quando a comunica\u00e7\u00e3o institucional se ausenta, a desinforma\u00e7\u00e3o ocupa o vazio, e decis\u00f5es complexas passam a ser guiadas por emo\u00e7\u00f5es, n\u00e3o por evid\u00eancias.<\/p>\n\n\n\n

H\u00e1, por\u00e9m, um aspecto institucional frequentemente esquecido. Uma concess\u00e3o rodovi\u00e1ria, embora operada por um ente privado, permanece sendo um ativo p\u00fablico, integrante do patrim\u00f4nio coletivo e parte de uma pol\u00edtica de Estado. O programa de concess\u00f5es n\u00e3o \u00e9 da concession\u00e1ria; \u00e9 do poder concedente. Por isso, a defesa do modelo, a explica\u00e7\u00e3o das escolhas tarif\u00e1rias e a comunica\u00e7\u00e3o de seus benef\u00edcios devem ser lideradas pelo pr\u00f3prio Estado. Quando a narrativa p\u00fablica fica exclusivamente a cargo do concession\u00e1rio, a mensagem tende a ser interpretada como interesse empresarial, e n\u00e3o como pol\u00edtica p\u00fablica, gerando desconfian\u00e7a autom\u00e1tica. Concess\u00e3o \u00e9 delega\u00e7\u00e3o de servi\u00e7o, n\u00e3o transfer\u00eancia de responsabilidade pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, \u00e0 medida que os programas evoluem, surgem inova\u00e7\u00f5es tecnol\u00f3gicas e institucionais que aumentam ainda mais a necessidade de comunica\u00e7\u00e3o qualificada. Sistemas de ped\u00e1gio eletr\u00f4nico em fluxo livre, como o free flow<\/em>, eliminam cancelas e cobram por trecho percorrido; novos formatos de contrata\u00e7\u00e3o, como o di\u00e1logo competitivo previsto na Lei n\u00ba 14.133 de 2021, permitem solu\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas mais sofisticadas e maior intera\u00e7\u00e3o com o mercado. S\u00e3o avan\u00e7os relevantes em efici\u00eancia, justi\u00e7a tarif\u00e1ria e inova\u00e7\u00e3o, mas envolvem conceitos complexos. Sem marketing eficiente, no sentido de traduzir essa complexidade em linguagem simples, did\u00e1tica e acess\u00edvel, essas melhorias podem ser percebidas como amea\u00e7a ou aumento de custo, e n\u00e3o como benef\u00edcio. Explicar bem passa a ser t\u00e3o importante quanto projetar bem.<\/p>\n\n\n\n

A controv\u00e9rsia recente em torno da concess\u00e3o da BR-364, em Rond\u00f4nia, \u00e9 um retrato bastante claro das tens\u00f5es que hoje atravessam o setor de infraestrutura no Brasil, muito causado pela falta de uma vis\u00e3o mais ampla que o marketing poderia resolver. O que come\u00e7ou como uma discuss\u00e3o localizada sobre a data de in\u00edcio da cobran\u00e7a de ped\u00e1gio rapidamente evoluiu para um debate maior sobre risco regulat\u00f3rio, previsibilidade contratual e confian\u00e7a social nas concess\u00f5es. Em contratos de 30 anos, a economia obtida por alguns meses de arrecada\u00e7\u00e3o adicional \u00e9 relativamente pequena, mas a rea\u00e7\u00e3o social provocada por uma cobran\u00e7a percebida como \u201crepentina\u201d pode ser arrasadora. Quando decis\u00f5es administrativas ou judiciais passam a interferir no fluxo de caixa de um contrato, o problema deixa de ser t\u00e9cnico e se torna institucional, e isso, inevitavelmente, encarece todo o sistema.<\/p>\n\n\n\n

Na fase de opera\u00e7\u00e3o, o marketing torna-se permanente. Concess\u00e3o \u00e9 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7o di\u00e1rio. Isso exige di\u00e1logo constante com usu\u00e1rios, transportadores, prefeituras, com\u00e9rcio local e imprensa regional; exige explicar reajustes, divulgar indicadores de desempenho, comunicar inova\u00e7\u00f5es tecnol\u00f3gicas e demonstrar de forma transparente como os recursos arrecadados retornam em melhorias concretas. Trata-se de cultivar legitimidade ao longo de d\u00e9cadas. Sem esse cuidado, cada evento vira crise pol\u00edtica; com ele, torna-se rotina compreendida.<\/p>\n\n\n\n

H\u00e1 ainda um efeito econ\u00f4mico direto frequentemente negligenciado. Comunica\u00e7\u00e3o eficiente reduz conflitos, diminui incertezas pol\u00edticas e regulat\u00f3rias e, consequentemente, reduz o risco percebido pelos investidores. Menor risco implica menor custo de capital e menor press\u00e3o sobre tarifas. Assim, o marketing deixa de ser despesa acess\u00f3ria e passa a ser instrumento de efici\u00eancia econ\u00f4mica e financeira. Ao construir confian\u00e7a, contribui diretamente para a sustentabilidade do contrato, para a estabilidade regulat\u00f3ria e para a modicidade tarif\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Concess\u00f5es rodovi\u00e1rias s\u00e3o, portanto, empreendimentos jur\u00eddicos, t\u00e9cnicos, financeiros e sociais. A lei estrutura o contrato, a engenharia constr\u00f3i a rodovia, as finan\u00e7as viabilizam o investimento, a regula\u00e7\u00e3o garante o equil\u00edbrio, mas \u00e9 o marketing que constr\u00f3i a licen\u00e7a social para operar. Sem essa base, nenhum modelo se sustenta no longo prazo. Com ela, o ped\u00e1gio deixa de ser apenas cobran\u00e7a e passa a ser percebido como investimento coletivo em seguran\u00e7a, mobilidade e desenvolvimento.<\/p>\n\n\n\n

No fim, a engenharia constr\u00f3i a rodovia, as finan\u00e7as viabilizam o investimento, a regula\u00e7\u00e3o sustenta o contrato, mas \u00e9 o dom\u00ednio da narrativa que legitima a concess\u00e3o e permite que ela cumpra, de fato, seus objetivos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

*Luiz Afonso dos Santos Senna<\/strong> \u00e9 PhD, professor titular da UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul), consultor em infraestrutura, foi diretor da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres), secret\u00e1rio de Mobilidade Urbana de Porto Alegre e conselheiro-presidente da Agergs (Ag\u00eancia Estadual de Regula\u00e7\u00e3o dos Servi\u00e7os Delegados do Rio Grande do Sul). \u00c9 membro da comiss\u00e3o de infraestrutura da Sergs (Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul) e conselheiro da Fiergs (Federa\u00e7\u00e3o das Ind\u00fastrias do Estado do Rio Grande do Sul).<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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