{"id":36050,"date":"2026-02-04T16:50:35","date_gmt":"2026-02-04T19:50:35","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=36050"},"modified":"2026-02-04T16:50:37","modified_gmt":"2026-02-04T19:50:37","slug":"a-reforma-tributaria-e-o-dever-de-reequilibrio-nas-concessoes-rodoviarias","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/a-reforma-tributaria-e-o-dever-de-reequilibrio-nas-concessoes-rodoviarias\/","title":{"rendered":"A Reforma Tribut\u00e1ria e o dever de reequil\u00edbrio nas concess\u00f5es rodovi\u00e1rias"},"content":{"rendered":"\n

Tiago Santana de Lacerda* e Vinicius Gustavo Martins da Cruz**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A Reforma Tribut\u00e1ria, consubstanciada pela Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 e\u00a0 regulamentada pela Lei Complementar n\u00ba 214\/2025, promoveu profunda reestrutura\u00e7\u00e3o do\u00a0sistema de tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo no Brasil, com reflexos diretos e relevantes sobre os\u00a0 contratos de concess\u00e3o de infraestrutura (rodovi\u00e1rios, ferrovi\u00e1rios, portu\u00e1rios, aeroportu\u00e1rios,\u00a0saneamento b\u00e1sico, energia el\u00e9trica e mobilidade urbana). No presente artigo, o enfoque recair\u00e1 especialmente sobre as concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, cujos contratos, marcados por elevada\u00a0complexidade econ\u00f4mica, forte depend\u00eancia de receitas tarif\u00e1rias e prazos extensos de vig\u00eancia,\u00a0 revelam-se particularmente sens\u00edveis a altera\u00e7\u00f5es estruturais no regime tribut\u00e1rio.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

O novo modelo tribut\u00e1rio extinguiu os tributos ISSQN, ICMS, IPI, PIS e COFINS,\u00a0substituindo-os pelo sistema do IVA Dual, composto pelo IBS (Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os),\u00a0 de compet\u00eancia estadual e municipal, e pela CBS (Contribui\u00e7\u00e3o sobre Bens e Servi\u00e7os), de\u00a0compet\u00eancia federal, al\u00e9m da institui\u00e7\u00e3o do Imposto Seletivo. Essa reorganiza\u00e7\u00e3o alterou\u00a0substancialmente a l\u00f3gica de incid\u00eancia, arrecada\u00e7\u00e3o e creditamento dos tributos sobre o\u00a0consumo, com impactos diretos sobre a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos concedidos.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A amplia\u00e7\u00e3o da base de incid\u00eancia e a institui\u00e7\u00e3o de uma al\u00edquota uniforme para bens e\u00a0servi\u00e7os tendem a provocar aumento efetivo da carga tribut\u00e1ria incidente sobre o setor de\u00a0 servi\u00e7os, no qual se inserem de forma direta as concess\u00f5es rodovi\u00e1rias. Enquanto o ISSQN\u00a0atualmente apresenta al\u00edquotas entre 2% e 5%, o novo sistema projeta uma al\u00edquota m\u00e9dia\u00a0estimada em 26,5%, ainda pendente de defini\u00e7\u00e3o final. Tal altera\u00e7\u00e3o representa potencial\u00a0eleva\u00e7\u00e3o significativa do custo tribut\u00e1rio incidente sobre as atividades de opera\u00e7\u00e3o, manuten\u00e7\u00e3o\u00a0e amplia\u00e7\u00e3o das rodovias concedidas.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

As concess\u00f5es rodovi\u00e1rias constituem instrumento central da pol\u00edtica p\u00fablica de infraestrutura, viabilizando a expans\u00e3o, conserva\u00e7\u00e3o e moderniza\u00e7\u00e3o da malha vi\u00e1ria nacional\u00a0por meio de investimentos privados de grande vulto. Esses contratos exigem investimentos iniciais expressivos, manuten\u00e7\u00e3o cont\u00ednua e intensiva, al\u00e9m de elevado grau de alavancagem financeira. A estrutura de custos dessas concess\u00f5es \u00e9 altamente sens\u00edvel \u00e0 tributa\u00e7\u00e3o incidente\u00a0sobre obras civis, servi\u00e7os de conserva\u00e7\u00e3o, insumos, contratos terceirizados, tecnologia,\u00a0seguros e financiamentos, de modo que altera\u00e7\u00f5es relevantes no regime tribut\u00e1rio afetam\u00a0 diretamente a tarifa de ped\u00e1gio, a capacidade de investimento e a sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira do contrato.<\/p>\n\n\n\n

A modelagem econ\u00f4mico-financeira das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias \u00e9 constru\u00edda a partir de\u00a0proje\u00e7\u00f5es de tr\u00e1fego, estimativas de demanda, \u00edndices de reajuste tarif\u00e1rio e premissas\u00a0tribut\u00e1rias vigentes \u00e0 \u00e9poca da licita\u00e7\u00e3o. A estabilidade dessas premissas constitui elemento essencial para a preserva\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro do contrato, princ\u00edpio de\u00a0estatura constitucional que assegura a equival\u00eancia entre os encargos assumidos pelo\u00a0concession\u00e1rio e a remunera\u00e7\u00e3o pactuada, sem garantia de lucro, mas com preserva\u00e7\u00e3o das\u00a0 condi\u00e7\u00f5es objetivas que fundamentaram a proposta vencedora.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, a Reforma Tribut\u00e1ria configura altera\u00e7\u00e3o normativa de grande\u00a0magnitude, com potencial significativo de impactar a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira\u00a0originalmente pactuada. O sistema tribut\u00e1rio brasileiro sempre exerceu influ\u00eancia direta sobre\u00a0as concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, na medida em que tributos indiretos e cumulativos comp\u00f5em parcela\u00a0relevante dos custos operacionais e de investimento, refletindo-se diretamente nos n\u00edveis\u00a0tarif\u00e1rios e na atratividade dos projetos.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 n\u00e3o apenas modificou a incid\u00eancia tribut\u00e1ria,\u00a0 mas tamb\u00e9m transformou a l\u00f3gica de arrecada\u00e7\u00e3o, creditamento e reparti\u00e7\u00e3o de receitas, produzindo efeitos diretos sobre contratos administrativos em execu\u00e7\u00e3o, inclusive concess\u00f5es\u00a0rodovi\u00e1rias celebradas sob pressupostos econ\u00f4micos substancialmente distintos. Embora a\u00a0reforma tenha sido orientada pelo princ\u00edpio da neutralidade tribut\u00e1ria, essa neutralidade n\u00e3o se traduz automaticamente em neutralidade econ\u00f4mica para contratos de longa dura\u00e7\u00e3o,\u00a0especialmente no setor rodovi\u00e1rio, caracterizado por margens reguladas e elevada exposi\u00e7\u00e3o a\u00a0 riscos ex\u00f3genos.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A regulamenta\u00e7\u00e3o promovida pela Lei Complementar n\u00ba 214\/2025 evidenciou que a transi\u00e7\u00e3o para o novo sistema poder\u00e1 resultar, em diversos casos, em aumento de custos n\u00e3o previstos originalmente, sobretudo durante o per\u00edodo de conviv\u00eancia entre os tributos extintos\u00a0e os novos. Para as concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, essa fase de transi\u00e7\u00e3o \u00e9 particularmente sens\u00edvel,\u00a0pois pode afetar o fluxo de caixa dos projetos, comprometer indicadores financeiros exigidos\u00a0por financiadores e dificultar o cumprimento de cronogramas de obras e n\u00edveis de servi\u00e7o\u00a0contratualmente estabelecidos.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Diante desse cen\u00e1rio, a altera\u00e7\u00e3o do regime tribut\u00e1rio caracteriza-se como fato do\u00a0pr\u00edncipe, por decorrer de ato estatal geral e abstrato que impacta diretamente a execu\u00e7\u00e3o\u00a0contratual. A legisla\u00e7\u00e3o vigente assegura o direito ao restabelecimento do equil\u00edbrio\u00a0econ\u00f4mico-financeiro sempre que demonstrado impacto relevante e imprevis\u00edvel \u00e0 \u00e9poca da\u00a0contrata\u00e7\u00e3o, hip\u00f3tese plenamente aplic\u00e1vel \u00e0s concess\u00f5es rodovi\u00e1rias afetadas pela Reforma\u00a0Tribut\u00e1ria.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A Lei Complementar n\u00ba 214\/2025 instituiu regime jur\u00eddico espec\u00edfico para o reajuste\u00a0 dos contratos administrativos impactados pela implementa\u00e7\u00e3o do IBS e da CBS. O art. 374\u00a0 estabelece, de forma expressa, a possibilidade de reajuste dos contratos vigentes, inclusive das\u00a0 concess\u00f5es p\u00fablicas, sempre que comprovada a altera\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria efetiva suportada\u00a0 pela contratada. Para as concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, essa previs\u00e3o assume papel central, uma vez\u00a0 que a tributa\u00e7\u00e3o incidente sobre obras, servi\u00e7os de opera\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o, insumos e contratos terceirizados integra parcela relevante da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira originalmente\u00a0pactuada.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

O procedimento para o reajuste contratual foi detalhadamente disciplinado pelo art. 376\u00a0 da Lei Complementar n\u00ba 214\/2025, que instituiu procedimento administrativo espec\u00edfico e\u00a0exclusivo para a an\u00e1lise e eventual concess\u00e3o do reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro. O pedido\u00a0poder\u00e1 ser formulado a cada nova altera\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria que gere desequil\u00edbrio comprovado ou de forma abrangente em rela\u00e7\u00e3o a todo o per\u00edodo de transi\u00e7\u00e3o, desde que apresentado durante a\u00a0vig\u00eancia do contrato e antes de eventual prorroga\u00e7\u00e3o, devendo ser instru\u00eddo com elementos t\u00e9cnicos capazes de demonstrar o impacto econ\u00f4mico efetivo.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A concess\u00e3o do reajuste n\u00e3o opera de forma autom\u00e1tica, exigindo demonstra\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica robusta, especialmente nas concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, nas quais os impactos sobre a tarifa de\u00a0 ped\u00e1gio, a demanda e os indicadores financeiros do projeto demandam an\u00e1lise aprofundada. A\u00a0recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio poder\u00e1 ocorrer por meio de revis\u00e3o tarif\u00e1ria, ajustes financeiros ou\u00a0outros mecanismos previstos contratualmente, devendo sempre observar o interesse p\u00fablico, a\u00a0modicidade tarif\u00e1ria e a continuidade do servi\u00e7o.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, a ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) e as ag\u00eancias\u00a0reguladoras estaduais desempenhar\u00e3o papel central na condu\u00e7\u00e3o dos procedimentos de reajuste,\u00a0sendo respons\u00e1veis por assegurar que as revis\u00f5es contratuais sejam realizadas com base em\u00a0 crit\u00e9rios t\u00e9cnicos, transparentes e participativos. A atua\u00e7\u00e3o eficiente dessas ag\u00eancias \u00e9 fundamental para evitar judicializa\u00e7\u00e3o, garantir previsibilidade regulat\u00f3ria e preservar a\u00a0atratividade do setor rodovi\u00e1rio para novos investimentos, tanto no \u00e2mbito federal quanto no\u00a0 estadual.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A aus\u00eancia de reajuste tempestivo pode comprometer a sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira das concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, afetar financiamentos de longo prazo e elevar o risco regulat\u00f3rio. Por outro lado, reajustes concedidos sem rigor t\u00e9cnico podem gerar impactos\u00a0 tarif\u00e1rios excessivos, prejudicando os usu\u00e1rios e a legitimidade social do modelo de concess\u00e3o. Dessa forma, a Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 e a Lei Complementar n\u00ba 214\/2025\u00a0 inauguram novo paradigma para as concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, ao estabelecer mecanismos\u00a0espec\u00edficos e procedimentais para o reajuste contratual diante das altera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias. A\u00a0 adequada gest\u00e3o desses instrumentos ser\u00e1 determinante para a continuidade dos investimentos,\u00a0a qualidade da malha vi\u00e1ria e a preserva\u00e7\u00e3o da confian\u00e7a dos agentes privados no ambiente institucional brasileiro, exigindo rigor t\u00e9cnico, maturidade regulat\u00f3ria e compromisso permanente com o interesse p\u00fablico e a modicidade tarif\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

*Tiago Santana de Lacerda<\/strong> \u00e9 advogado com atua\u00e7\u00e3o nos setores de infraestrutura, energia, petr\u00f3leo e g\u00e1s natural. Mestrando em Poder Legislativo pelo Cefor da C\u00e2mara dos Deputados e possui MBA em Economia e Rela\u00e7\u00f5es Governamentais pela FGV (Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas). Preside a Comiss\u00e3o de Petr\u00f3leo, G\u00e1s Natural e Biocombust\u00edveis da OAB\/DF (Ordem dos Advogados do Brasil do Distrito Federal).<\/p>\n\n\n\n

**Vinicius Gustavo Martins da Cruz<\/strong> \u00e9 advogado e mestre em Direito Tribut\u00e1rio pelo IDP (Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa). Foi coordenador da \u00e1rea de Tributa\u00e7\u00e3o em Lideran\u00e7a na C\u00e2mara Federal durante o per\u00edodo da Reforma Tribut\u00e1ria. Autor do Livro \u201cA Reforma Tribut\u00e1ria e o Agroneg\u00f3cio\u201d.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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