{"id":36967,"date":"2026-02-25T13:37:31","date_gmt":"2026-02-25T16:37:31","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=36967"},"modified":"2026-02-25T13:37:32","modified_gmt":"2026-02-25T16:37:32","slug":"mecanismos-de-equilibrio-para-fazer-tarifa-virar-vitima-nao-vila","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/mecanismos-de-equilibrio-para-fazer-tarifa-virar-vitima-nao-vila\/","title":{"rendered":"Mecanismos de equil\u00edbrio para fazer tarifa virar v\u00edtima, n\u00e3o vil\u00e3"},"content":{"rendered":"\n

Juliano Heinen*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A tarifa, pedra angular da remunera\u00e7\u00e3o concession\u00e1ria, atravessa momento de profunda reavalia\u00e7\u00e3o no cen\u00e1rio jur\u00eddico brasileiro. Quando concebido um projeto concession\u00e1rio, ela representa o equil\u00edbrio perfeito entre a viabilidade econ\u00f4mica do empreendimento privado e a modicidade tarif\u00e1ria devida ao usu\u00e1rio. Por\u00e9m, o tempo \u2013 esse implac\u00e1vel testador de contratos \u2013 revela sua face mais desafiadora: em concess\u00f5es maduras, aquelas que j\u00e1 percorreram anos de trajet\u00f3ria, os desequil\u00edbrios econ\u00f4mico-financeiros se acumulam como sedimentos em um rio, tornando a tarifa n\u00e3o mais um instrumento de equidade, mas um obst\u00e1culo \u00e0 pr\u00f3pria continuidade do servi\u00e7o p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Ent\u00e3o, a tarifa passa a ser uma v\u00edtima ou um algoz?<\/p>\n\n\n\n

Afinal, o reequil\u00edbrio pela majora\u00e7\u00e3o tarif\u00e1ria conduz a um paradoxo insustent\u00e1vel: a solu\u00e7\u00e3o que deveria restaurar a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira do contrato termina por inviabilizar o acesso ao servi\u00e7o p\u00fablico, ferindo o princ\u00edpio constitucional da universaliza\u00e7\u00e3o e penalizando justamente aqueles a quem a concess\u00e3o deveria servir, notadamente aqueles mais vulner\u00e1veis economicamente.<\/p>\n\n\n\n

Diante desse impasse, emerge a necessidade premente de repensar os mecanismos de reequil\u00edbrio contratual. Os instrumentos tradicionais \u2013 indeniza\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria direta, extens\u00e3o de prazo, revis\u00e3o de metas \u2013 revelam-se insuficientes ou inaplic\u00e1veis em um contexto de escassez fiscal, de contratos maduros ou de servi\u00e7os j\u00e1 universalizados. \u00c9 nesse cen\u00e1rio que o Brasil come\u00e7a a ousar, explorando terrenos at\u00e9 ent\u00e3o pouco desbravados no universo das concess\u00f5es: os mecanismos criativos de reequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

Por exemplo, a transfer\u00eancia de ativos imobili\u00e1rios p\u00fablicos ao concession\u00e1rio como forma de compensa\u00e7\u00e3o representa ruptura conceitual significativa. O Estado, historicamente centralizador de seu patrim\u00f4nio, passa a utiliz\u00e1-lo como instrumento de pol\u00edtica p\u00fablica. Exemplifico: em uma concess\u00e3o rodovi\u00e1ria que enfrenta custos imprevistos com desapropria\u00e7\u00f5es ou obras especiais n\u00e3o previstas, o poder concedente poderia transferir terrenos p\u00fablicos localizados nas margens da rodovia, permitindo ao concession\u00e1rio explor\u00e1-los comercialmente por meio de \u00e1reas de servi\u00e7o, postos de abastecimento ou empreendimentos imobili\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Essa modalidade compensat\u00f3ria n\u00e3o impacta imediatamente o or\u00e7amento p\u00fablico j\u00e1 combalido. De outro lado, mobilizam-se ativos p\u00fablicos subutilizados ou improdutivos, permitindo o reequil\u00edbrio imediato sem eleva\u00e7\u00e3o tarif\u00e1ria. E a concession\u00e1rio passa a ter flexibilidade na explora\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica do bem<\/p>\n\n\n\n

Claro <\/strong>que essa medida exigir\u00e1 avalia\u00e7\u00e3o criteriosa e transparente para evitar dano ao patrim\u00f4nio p\u00fablico, a fim de inibir uma aliena\u00e7\u00e3o de patrim\u00f4nio a pre\u00e7o vil, por exemplo. Como se trata de uma aliena\u00e7\u00e3o, o art. 76, inciso I, da Lei n\u00ba 14.133\/2021 demanda autoriza\u00e7\u00e3o legislativa espec\u00edfica, o que aumenta o custo transacional deste hip\u00f3tese alternativa de reequil\u00edbrio do contrato.<\/p>\n\n\n\n

Modalidade ainda mais inovadora \u00e9 a transfer\u00eancia de direitos de outorga vinculados a outras concess\u00f5es ou autoriza\u00e7\u00f5es como compensa\u00e7\u00e3o de desequil\u00edbrios sem desembolso direto. Vamos imaginar que, no contexto de uma concess\u00e3o de saneamento b\u00e1sico deficit\u00e1ria, o munic\u00edpio pudesse transferir ao concession\u00e1rio direitos de explora\u00e7\u00e3o de publicidade em mobili\u00e1rio urbano \u2013 pra\u00e7as, ruas etc.<\/p>\n\n\n\n

Aqui h\u00e1 uma \u201ccriatividade\u201d na mobiliza\u00e7\u00e3o de direitos p\u00fablicos distintos, compensando-se um direito de concess\u00e3o oneroso com um passivo regulat\u00f3rio. A concession\u00e1ria, ao seu turno, viria a diversificar as receitas. Veja que esta modalidade n\u00e3o causa impacto or\u00e7ament\u00e1rio direto nem aumenta a tarifa, com a vantagem de se ter sinergia operacional entre diferentes servi\u00e7os. Claro que se dever\u00e1 avaliar a complexidade jur\u00eddica elevada na interface entre diferentes marcos regulat\u00f3rios, a dificuldade na mensura\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica precisa dos direitos transferidos, o potencial conflito com compet\u00eancias de diferentes \u00f3rg\u00e3os reguladores e o risco de cria\u00e7\u00e3o de monop\u00f3lios ou concentra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica indesej\u00e1vel.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 a securitiza\u00e7\u00e3o do fluxo de caixa futuro da concess\u00e3o representa mecanismo sofisticado de antecipa\u00e7\u00e3o de receitas, permitindo que o concession\u00e1rio capte recursos no mercado financeiro lastreados nos receb\u00edveis futuros do contrato. Ent\u00e3o, a institui\u00e7\u00e3o financeira que emprestaria os recursos para a opera\u00e7\u00e3o do reequil\u00edbrio econ\u00f4mico (n\u00e3o financeiro) teria como garantia o fluxo de caixa oriundo das receitas tarif\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

Vamos imaginar que uma concession\u00e1ria de rodovias necessita realizar investimentos extraordin\u00e1rios n\u00e3o previstos inicialmente.\u00a0Para tanto, poderia emitir CRIs (Certificados de Receb\u00edveis Imobili\u00e1rios) ou instrumentos similares lastreados no fluxo de ped\u00e1gios dos pr\u00f3ximos anos, captando recursos imediatos sem elevar tarifas. Com isto, ter-se-ia acesso imediato a recursos sem press\u00e3o tarif\u00e1ria ou or\u00e7ament\u00e1ria, transferindo-se o risco de cr\u00e9dito ao mercado financeiro. Os investimentos poderiam ser antecipados com pagamento dilu\u00eddo no tempo, sem comprometer diretamente o or\u00e7amento p\u00fablico ou pressionar a tarifa.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Essa modalidade alternativa de reequil\u00edbrio possui externalidades negativas, como a exist\u00eancia de custos financeiros elevados da opera\u00e7\u00e3o (v.g. <\/em>juros, garantias, estrutura\u00e7\u00e3o). Al\u00e9m disso, aumentaria a alavancagem da concession\u00e1ria, reduzindo a sua margem de manobra financeira futura. O gestor do contrato deve avaliar se o contrato permite \u00e0 concession\u00e1ria dar garantias robustas para esse tipo de opera\u00e7\u00e3o que, convenhamos, det\u00e9m alta complexidade t\u00e9cnica.<\/p>\n\n\n\n

Veja que podem existir contratos em que a repactua\u00e7\u00e3o de metas ou n\u00e3o \u00e9 mais poss\u00edvel, ou precarizaria a presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico, de modo que j\u00e1 n\u00e3o \u00e9 vista como um mecanismo eficiente de compensa\u00e7\u00e3o por desequil\u00edbrio contratual. Ent\u00e3o, come\u00e7ou-se a pensar que a transfer\u00eancia de determinadas obriga\u00e7\u00f5es do concession\u00e1rio de volta ao poder concedente pode configurar reequil\u00edbrio efetivo quando tais obriga\u00e7\u00f5es se mostram economicamente invi\u00e1veis ou desproporcionais.<\/p>\n\n\n\n

Em concess\u00e3o de saneamento b\u00e1sico, as obriga\u00e7\u00f5es de pavimenta\u00e7\u00e3o e recapeamento asf\u00e1ltico das vias p\u00fablicas onde ocorrem interven\u00e7\u00f5es de rede poderiam retornar ao munic\u00edpio, especialmente quando este j\u00e1 possui estrutura e economia de escala para tais obras. Esse custo que originalmente era da concession\u00e1ria passaria ao poder p\u00fablico, compensando-se com um desequil\u00edbrio reconhecido.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o \u00e9 uma medida de f\u00e1cil implementa\u00e7\u00e3o, e s\u00f3 \u00e9 eficiente se estruturada com alto grau de governan\u00e7a. Como \u00e9 uma medida de aumento de press\u00e3o sobre or\u00e7amento p\u00fablico, \u00e9 de se mensurar a capacidade econ\u00f4mica e operacional do concedente para efetivar a obra. Imagine que se tenha feito uma vala no pavimento para a desobstru\u00e7\u00e3o de um encanamento, e o munic\u00edpio, sem recursos, n\u00e3o consiga recuperar a rua, deixando o problema insol\u00favel por meses. Ent\u00e3o, o modelo deve coordenar plenamente as atividades do concession\u00e1rio e as do poder p\u00fablico, evitando-se o risco de deteriora\u00e7\u00e3o na qualidade do servi\u00e7o por fragmenta\u00e7\u00e3o de responsabilidades. A boa governan\u00e7a depende da fixa\u00e7\u00e3o das interfaces claras e do regime de responsabilidade em caso de falhas.<\/p>\n\n\n\n

A principal vantagem desse modelo \u00e9 econ\u00f4mica, ao alocar tarefas a quem tem melhor capacidade operacional, reduzindo custos do concession\u00e1rio sem impacto tarif\u00e1rio. O ideal \u00e9 realocar tarefas relacionadas a estruturas p\u00fablicas j\u00e1 existentes, sempre procurando uma maior simplicidade na implementa\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

As bandas de toler\u00e2ncia ou gatilhos autom\u00e1ticos s\u00e3o mecanismos de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro que estabelecem margens de varia\u00e7\u00e3o em metas de investimento ou indicadores de desempenho, com acionamento autom\u00e1tico de compensa\u00e7\u00f5es quando ultrapassados determinados limites. Em outras palavras, o contrato prev\u00ea quais seriam as metas e o n\u00edvel de desatendimento, sem comprometer a adequa\u00e7\u00e3o da presta\u00e7\u00e3o, quando exista uma onerosidade veross\u00edmil em favor da concession\u00e1ria. <\/p>\n\n\n\n

Vamos a um exemplo: imagine que em uma concess\u00e3o de distribui\u00e7\u00e3o de energia el\u00e9trica fosse previsto que atrasos na conclus\u00e3o de reajuste e de revis\u00e3o acionam automaticamente procedimentos de compensa\u00e7\u00e3o por redu\u00e7\u00e3o de investimentos futuros, conforme gravidade e causas do descumprimento. Essa medida, \u00e0s claras,  reduz a judicializa\u00e7\u00e3o, confere flexibilidade ao contrato diante de vicissitudes previs\u00edveis, simplifica monitoramento e fiscaliza\u00e7\u00e3o e equilibra rigidez contratual com adaptabilidade necess\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Essa medida s\u00f3 \u00e9 pertinente diante de setores \u201cmaduros\u201d, em que n\u00e3o h\u00e1 maior complexidade na defini\u00e7\u00e3o ex ante<\/em> das bandas e gatilhos adequados. Ainda assim, sempre se deve evitar toler\u00e2ncias excessivas que prejudiquem o servi\u00e7o, ou um cen\u00e1rio em que se incentiva perversamente o descumprimento \u201ctolerado\u201d. \u00c9 claro que sempre se ter\u00e1 dificuldade em prever todas as hip\u00f3teses e vari\u00e1veis relevantes, mas mesmo assim muitas causas ou cen\u00e1rios podem ser medidos de acordo com a experi\u00eancia pret\u00e9rita e confi\u00e1vel.<\/p>\n\n\n\n

A cria\u00e7\u00e3o de procedimentos simplificados e c\u00e9leres para reconhecer e efetivar reequil\u00edbrios decorrentes de situa\u00e7\u00f5es objetivas e incontroversas reduz dramaticamente a inseguran\u00e7a e os custos de transa\u00e7\u00e3o (os fast track)<\/em>. Quando altera\u00e7\u00e3o legislativa federal imp\u00f5e novos custos inequ\u00edvocos \u00e0 concess\u00e3o (por exemplo, novos encargos trabalhistas ou ambientais), um procedimento pr\u00e9-estabelecido permitiria ao concession\u00e1rio apresentar planilha de custos adicionais que, se dentro de par\u00e2metros objetivos previamente acordados, seria automaticamente reconhecida em 30 dias, dispensando an\u00e1lises prolongadas e permitindo implementa\u00e7\u00e3o imediata do reequil\u00edbrio.<\/p>\n\n\n\n

Com isso, encaminha-se a redu\u00e7\u00e3o do tempo entre o desequil\u00edbrio e sua compensa\u00e7\u00e3o, diminui-se os custos com consultorias, per\u00edcias e lit\u00edgios, h\u00e1 previsibilidade e seguran\u00e7a jur\u00eddica para ambas as partes, e se preserva qualidade do servi\u00e7o ao evitar descapitaliza\u00e7\u00e3o prolongada do concession\u00e1rio. Para a boa operacionaliza\u00e7\u00e3o desse mecanismo, \u00e9 importante definir crit\u00e9rios objetivos para todas as situa\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Como palavra final, digo que a maturidade das concess\u00f5es brasileiras exige, necessariamente, a maturidade de seus instrumentos de gest\u00e3o. O reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, tradicionalmente restrito ao bin\u00f4mio tarifa-indeniza\u00e7\u00e3o, n\u00e3o pode mais se furtar \u00e0 criatividade que os desafios contempor\u00e2neos imp\u00f5em. Os mecanismos apresentados n\u00e3o constituem panaceia universal, tampouco devem ser aplicados indiscriminadamente. Cada concess\u00e3o, com suas particularidades setoriais, territoriais e contratuais, demandar\u00e1 combina\u00e7\u00e3o espec\u00edfica desses instrumentos. O que se prop\u00f5e \u00e9 ampliar o repert\u00f3rio dispon\u00edvel aos gestores p\u00fablicos e concession\u00e1rios, permitindo solu\u00e7\u00f5es sob medida que preservem simultaneamente a modicidade tarif\u00e1ria, a sa\u00fade financeira da concess\u00e3o e a continuidade do servi\u00e7o p\u00fablico. A seguran\u00e7a jur\u00eddica, sempre invocada como princ\u00edpio cardeal das concess\u00f5es, n\u00e3o reside na rigidez dos instrumentos, mas na clareza das regras e na previsibilidade de sua aplica\u00e7\u00e3o. Contratos que prevejam, desde sua origem, m\u00faltiplas alternativas de reequil\u00edbrio, com crit\u00e9rios objetivos de escolha e procedimentos transparentes de implementa\u00e7\u00e3o, ser\u00e3o invariavelmente mais robustos que aqueles que confiam cegamente na sufici\u00eancia da tarifa.<\/p>\n\n\n\n

O desafio regulat\u00f3rio consiste em institucionalizar esses mecanismos criativos sem abrir flancos \u00e0 inseguran\u00e7a ou \u00e0 captura. Isso demanda aprimoramento normativo, capacita\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica dos \u00f3rg\u00e3os de controle e, sobretudo, mudan\u00e7a cultural que reconhe\u00e7a o contrato de concess\u00e3o n\u00e3o como pe\u00e7a est\u00e1tica, mas como instrumento vivo, destinado a perdurar d\u00e9cadas e, portanto, vocacionado \u00e0 adaptabilidade controlada. O Brasil, que ousou nas concess\u00f5es quando poucos acreditavam, deve ousar novamente \u2013 desta vez, n\u00e3o apenas na atra\u00e7\u00e3o de investimentos privados, mas na sofistica\u00e7\u00e3o dos mecanismos que garantir\u00e3o a longevidade e o sucesso desses empreendimentos. A tarifa, antes algoz, pode enfim retornar \u00e0 sua voca\u00e7\u00e3o original: ser apenas um dentre m\u00faltiplos instrumentos a servi\u00e7o do equil\u00edbrio contratual e, em \u00faltima an\u00e1lise, do interesse p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

*Juliano Heinen<\/strong> \u00e9 consultor; procurador do estado do Rio Grande do Sul; doutor em Direito pela UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul); professor de Direito Administrativo.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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