{"id":38281,"date":"2026-03-24T12:00:00","date_gmt":"2026-03-24T15:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=38281"},"modified":"2026-03-24T12:00:03","modified_gmt":"2026-03-24T15:00:03","slug":"ppp-goias-regionalizacao-do-saneamento-e-ganhos-de-escala","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/ppp-goias-regionalizacao-do-saneamento-e-ganhos-de-escala\/","title":{"rendered":"PPP em Goi\u00e1s: Regionaliza\u00e7\u00e3o do saneamento e ganhos de escala"},"content":{"rendered":"\n

Thiago Costa Monteiro Caldeira*, Victor Gomes e Silva** e Veronica S\u00e1nchez***<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A \u00a0estrat\u00e9gia de regionaliza\u00e7\u00e3o para a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico prevista na Lei 14.026\/2020<\/a> e, no caso do estado de Goi\u00e1s, na Lei Complementar Estadual 182\/2023, tem como objetivo central criar condi\u00e7\u00f5es institucionais e econ\u00f4micas para que um conjunto de munic\u00edpios possa assegurar \u00e0 popula\u00e7\u00e3o o acesso adequado aos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico.<\/p>\n\n\n\n

A premissa da regionaliza\u00e7\u00e3o reside justamente na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os caracterizados pelo interesse comum entre munic\u00edpios, titulares desses servi\u00e7os, que individualmente \u2014 em fun\u00e7\u00e3o de seus n\u00edveis de atendimento, condi\u00e7\u00f5es socioecon\u00f4micas e limita\u00e7\u00f5es operacionais \u2014 dificilmente conseguiriam prover tais servi\u00e7os de forma adequada ou em prazo compat\u00edvel com as metas de universaliza\u00e7\u00e3o. A Lei 14.026\/2020 estabelece como objetivo que, at\u00e9 2033, 99% da popula\u00e7\u00e3o tenha acesso \u00e0 \u00e1gua pot\u00e1vel e 90% \u00e0 coleta e tratamento de esgoto.<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, a integra\u00e7\u00e3o de munic\u00edpios em arranjos regionais, como microrregi\u00f5es, regi\u00f5es metropolitanas ou outras formas de gest\u00e3o associada previstas na legisla\u00e7\u00e3o, permite reunir localidades com diferentes n\u00edveis de desenvolvimento socioecon\u00f4mico e cobertura dos servi\u00e7os, viabilizando a presta\u00e7\u00e3o por meio de economias de escala e subs\u00eddios cruzados.<\/p>\n\n\n\n

Uma das principais vantagens dos modelos de regionaliza\u00e7\u00e3o \u00e9 justamente a possibilidade de estruturar blocos ou microrregi\u00f5es capazes de gerar ganhos de escala tanto na implanta\u00e7\u00e3o quanto na opera\u00e7\u00e3o da infraestrutura necess\u00e1ria \u00e0 presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os. <\/p>\n\n\n\n

A presta\u00e7\u00e3o integrada permite otimizar infraestruturas e investimentos, reduzindo o custo de capta\u00e7\u00e3o de recursos financeiros e o custo com compras de insumos (descontos por negocia\u00e7\u00e3o em bloco), por exemplo. Tamb\u00e9m s\u00e3o verificadas redu\u00e7\u00f5es de custos com o compartilhamento de equipes administrativas e t\u00e9cnicas e estruturas operacionais. A presta\u00e7\u00e3o integrada facilita tamb\u00e9m a equaliza\u00e7\u00e3o tarif\u00e1ria entre munic\u00edpios com diferentes capacidades econ\u00f4micas. <\/p>\n\n\n\n

Em estudo intitulado \u201cTecnologia, Concorr\u00eancia e Markups<\/em>: A organiza\u00e7\u00e3o do mercado de \u00e1gua e saneamento\u201d (acesse neste link<\/a>), calculamos a lucratividade operacional das firmas (p\u00fablicas e privadas) no setor de saneamento no Brasil e identificamos fatores relacionados \u00e0 efici\u00eancia operacional. Nossos resultados mostram que empresas maiores, que operam em diversas \u00e1reas ou munic\u00edpios concedidos, apresentam maior efici\u00eancia e markups <\/em>mais elevados, enquanto empresas menores n\u00e3o conseguem alcan\u00e7ar markups<\/em> superiores a um.<\/p>\n\n\n\n

Embora o markup<\/em> elevado seja uma sinaliza\u00e7\u00e3o de maior poder de mercado, ele tamb\u00e9m \u00e9 um indicador importante da sustentabilidade dos investimentos em uma ind\u00fastria caracterizada por custos fixos elevados, como \u00e9 o caso do setor de saneamento (nesse setor, as firmas n\u00e3o possuem poder direto de determinar pre\u00e7os, mas t\u00eam gest\u00e3o sobre o custo marginal). Mostramos no artigo que empresas com maior markup<\/em> possuem maior investimento, o que \u00e9 importante para garantir as metas de atendimento da popula\u00e7\u00e3o, e que markups<\/em> maiores nesta ind\u00fastria s\u00e3o fun\u00e7\u00e3o direta de ganhos de efici\u00eancia e escala.<\/p>\n\n\n\n

Essa efici\u00eancia \u00e9, em boa medida, decorrente da amplia\u00e7\u00e3o da escala operacional, que repercute diretamente nas tarifas. Estas devem ser definidas de modo a recuperar os custos incorridos na presta\u00e7\u00e3o eficiente do servi\u00e7o e remunerar, de forma prudente, o capital investido pelo operador, assegurando a sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os aos usu\u00e1rios.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Esse mecanismo reflete a premissa central da regionaliza\u00e7\u00e3o: a de que a agrega\u00e7\u00e3o de munic\u00edpios em blocos maiores permite ganhos de escala e efici\u00eancia que podem ser convertidos em tarifas mais baixas e maior sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira do sistema.<\/p>\n\n\n\n

No estado de Goi\u00e1s, por meio de iniciativa do Poder Executivo e aprova\u00e7\u00e3o pelo Poder Legislativo da Lei Complementar 182\/2023<\/a>, optou-se pela cria\u00e7\u00e3o de tr\u00eas microrregi\u00f5es de saneamento b\u00e1sico \u2014 Oeste, Centro e Leste \u2014 como estrat\u00e9gia para viabilizar a universaliza\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

Considerando os indicadores ainda insuficientes de cobertura de esgotamento sanit\u00e1rio no estado, estruturou-se um processo de concess\u00e3o administrativa por meio da empresa estadual de saneamento, a Saneago, com o objetivo de selecionar operadores respons\u00e1veis pela presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de esgotamento sanit\u00e1rio em cada um dos tr\u00eas blocos regionais definidos na lei. A remunera\u00e7\u00e3o do concession\u00e1rio ocorrer\u00e1 por meio de contrapresta\u00e7\u00f5es mensais, vinculadas ao cumprimento das metas contratuais.<\/p>\n\n\n\n

O estado de Goi\u00e1s, em parceria com o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social), estruturou os projetos de concess\u00e3o com base em estudos pr\u00e9vios de viabilidade econ\u00f4mico-financeira, buscando assegurar que o processo competitivo resulte na sele\u00e7\u00e3o de operadores capazes de prestar os servi\u00e7os com maior efici\u00eancia e menor custo. Esses ganhos de efici\u00eancia s\u00e3o capturados no momento da licita\u00e7\u00e3o, quando os proponentes apresentam suas propostas e o poder concedente adjudica o contrato \u00e0quele que apresentar a melhor proposta, desde que atendidas todas as condi\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas e financeiras estabelecidas no edital.<\/p>\n\n\n\n

Trata-se, portanto, de um modelo de regula\u00e7\u00e3o contratual, no qual o momento da licita\u00e7\u00e3o assume papel crucial na identifica\u00e7\u00e3o e captura (para a sociedade) dos ganhos de efici\u00eancia. O contrato estabelece previamente os par\u00e2metros de desempenho que ser\u00e3o utilizados para avaliar a atua\u00e7\u00e3o do concession\u00e1rio, incluindo a contrapresta\u00e7\u00e3o, as metas de universaliza\u00e7\u00e3o, os n\u00edveis de cobertura e os padr\u00f5es de qualidade da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

O edital definiu como crit\u00e9rio de julgamento das propostas o maior desconto sobre a contrapresta\u00e7\u00e3o de refer\u00eancia. Entretanto, o edital tamb\u00e9m introduziu uma \u201ccl\u00e1usula de barreira\u201d, denominada \u201cprocedimento de n\u00e3o concentra\u00e7\u00e3o\u201d, que impede a adjudica\u00e7\u00e3o de mais de um bloco a uma mesma licitante. O objetivo declarado dessa cl\u00e1usula seria evitar a concentra\u00e7\u00e3o da opera\u00e7\u00e3o dos blocos em um \u00fanico concession\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Essa restri\u00e7\u00e3o gera, pelo menos, dois efeitos relevantes:<\/p>\n\n\n\n

O primeiro \u00e9 um efeito direto sobre o resultado da licita\u00e7\u00e3o. Ainda que um licitante apresente a melhor proposta (maior desconto) para mais de um bloco, a regra de n\u00e3o concentra\u00e7\u00e3o pode levar \u00e0 adjudica\u00e7\u00e3o do segundo ou terceiro bloco a propostas que n\u00e3o s\u00e3o as mais vantajosas. Nesse cen\u00e1rio, perde-se justamente parte da efici\u00eancia que a regionaliza\u00e7\u00e3o poderia gerar por meio da amplia\u00e7\u00e3o da escala de opera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O segundo efeito, mais dif\u00edcil de mensurar, ocorre ainda na fase de elabora\u00e7\u00e3o das propostas. Sabendo previamente que n\u00e3o poder\u00e3o vencer mais de um bloco, os licitantes podem reduzir os descontos que estariam dispostos a oferecer caso houvesse a possibilidade de operar mais de um bloco ou mesmo o conjunto dos tr\u00eas. Em outras palavras, a limita\u00e7\u00e3o imposta pelo edital pode levar os participantes a internalizar o menor potencial de concorr\u00eancia, reduzindo a efici\u00eancia capturada no processo licitat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

Assim, embora o edital tenha escolhido como crit\u00e9rio de julgamento o maior desconto sobre a contrapresta\u00e7\u00e3o de refer\u00eancia \u2014 mecanismo que tende a revelar ganhos de efici\u00eancia \u2014 a introdu\u00e7\u00e3o da cl\u00e1usula de barreira cria uma situa\u00e7\u00e3o em que o resultado pode ser sub\u00f3timo, tanto para cada bloco individualmente quanto para o conjunto dos blocos ofertados. <\/p>\n\n\n\n

Entre os argumentos utilizados pelos gestores de Goi\u00e1s para a restri\u00e7\u00e3o (e em anos anteriores, pelo estado do Paran\u00e1 e do Esp\u00edrito Santo), cita-se a necessidade de diversifica\u00e7\u00e3o de riscos, ou seja, caso um dos concession\u00e1rios n\u00e3o cumpra o contrato, pelo menos todo o objeto licitado n\u00e3o ficar\u00e1 prejudicado.<\/p>\n\n\n\n

A esse respeito, importa destacar a necessidade de o ente concedente estruturar mecanismos robustos de enforcement<\/em> contratual. No caso em tela, o pr\u00f3prio edital e as minutas contratuais j\u00e1 preveem mecanismos de avalia\u00e7\u00e3o de efici\u00eancia e desempenho do concession\u00e1rio. A contrapresta\u00e7\u00e3o recebida est\u00e1 condicionada ao cumprimento das metas de universaliza\u00e7\u00e3o e ao desempenho operacional do prestador. \u00c0 medida que o concession\u00e1rio realiza investimentos, amplia redes de esgoto e aumenta o n\u00famero de liga\u00e7\u00f5es domiciliares, a contrapresta\u00e7\u00e3o \u00e9 ajustada para refletir a execu\u00e7\u00e3o dos investimentos e os custos incorridos.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, o descumprimento das metas e dos indicadores de desempenho implica redu\u00e7\u00e3o dos valores pagos pelo poder concedente, criando incentivos para que o concession\u00e1rio maximize a efici\u00eancia e o n\u00edvel de atendimento e de qualidade dos servi\u00e7os prestados. Para que os contratos sejam de fato cumpridos, \u00e9 imprescind\u00edvel que se estruture minimamente uma burocracia de gest\u00e3o, com conhecimento avan\u00e7ado sobre boas pr\u00e1ticas de regula\u00e7\u00e3o contratual.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o se deve desperdi\u00e7ar o esfor\u00e7o institucional empreendido pelos entes federativos para estruturar um ambiente legal e regulat\u00f3rio capaz de viabilizar a regionaliza\u00e7\u00e3o do saneamento. A principal virtude desse modelo est\u00e1 justamente na escalabilidade das opera\u00e7\u00f5es e nos ganhos de efici\u00eancia associados, que se refletem diretamente na modicidade tarif\u00e1ria e na amplia\u00e7\u00e3o do acesso aos servi\u00e7os, inclusive por meio de subs\u00eddios cruzados entre munic\u00edpios.<\/p>\n\n\n\n

Nesse contexto, a introdu\u00e7\u00e3o de uma cl\u00e1usula de barreira que impede a administra\u00e7\u00e3o pp\u00fablica de escolher, em cada caso, a proposta mais vantajosa \u2014 tanto para cada bloco quanto para o conjunto deles \u2014 tende a conduzir a uma solu\u00e7\u00e3o economicamente inferior, em compara\u00e7\u00e3o a deixar a concorr\u00eancia plena na licita\u00e7\u00e3o e estabelecer mecanismos robustos de enforcement<\/em> contratual. Em termos de teoria econ\u00f4mica, trata-se de uma escolha sub\u00f3tima (second best<\/em>) em um ambiente em que seria poss\u00edvel alcan\u00e7ar uma solu\u00e7\u00e3o mais eficiente.<\/p>\n\n\n\n

Ap\u00f3s d\u00e9cadas de subinvestimento em saneamento b\u00e1sico, de frustra\u00e7\u00e3o no atendimento das popula\u00e7\u00f5es mais vulner\u00e1veis e de conviv\u00eancia com graves impactos ambientais e sanit\u00e1rios decorrentes do lan\u00e7amento de esgoto n\u00e3o tratado em rios, lagos e mares, o pa\u00eds construiu um arcabou\u00e7o legal e regulat\u00f3rio voltado \u00e0 amplia\u00e7\u00e3o dos investimentos e \u00e0 universaliza\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

Esse esfor\u00e7o n\u00e3o deveria ser comprometido por cl\u00e1usulas edital\u00edcias que, na pr\u00e1tica, podem impedir que a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica selecione a proposta mais vantajosa e, consequentemente, produzir resultados inferiores \u00e0queles que seriam poss\u00edveis em um ambiente orientado pela efici\u00eancia econ\u00f4mica e adequada presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

*Thiago Costa Monteiro Caldeira <\/strong>\u00e9 advogado e doutor em Economia. Professor de Regula\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica no IDP.<\/p>\n\n\n\n

**Victor Gomes e Silva <\/strong>\u00e9 doutor em Economia e professor de Organiza\u00e7\u00e3o Industrial na UnB. Foi economista-chefe do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica).<\/p>\n\n\n\n

***Veronica S\u00e1nchez <\/strong>\u00e9 mestre em Administra\u00e7\u00e3o e ex diretora-presidente da ANA (Ag\u00eancia Nacional de \u00c1guas e Saneamento B\u00e1sico).<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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