{"id":38747,"date":"2026-03-30T15:00:00","date_gmt":"2026-03-30T18:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=38747"},"modified":"2026-03-30T15:00:03","modified_gmt":"2026-03-30T18:00:03","slug":"indice-de-saturacao-ferroviaria-quando-a-media-esconde-os-gargalos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/indice-de-saturacao-ferroviaria-quando-a-media-esconde-os-gargalos\/","title":{"rendered":"\u00cdndice de Satura\u00e7\u00e3o Ferrovi\u00e1ria: Quando a m\u00e9dia esconde os gargalos"},"content":{"rendered":"\n

Daniel Furlan Amaral* e Luis Henrique Teixeira Baldez**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A discuss\u00e3o sobre a metodologia de apura\u00e7\u00e3o do ISF (\u00cdndice de Satura\u00e7\u00e3o da Ferrovia), em curso na ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres), revela um dilema cl\u00e1ssico da regula\u00e7\u00e3o de infraestrutura: como equilibrar as obriga\u00e7\u00f5es de investimento das concession\u00e1rias ferrovi\u00e1rias com o direito dos usu\u00e1rios de utilizar a infraestrutura concedida. Esses usu\u00e1rios incluem embarcadores e operadores que demandam acesso \u00e0 malha, isto \u00e9, concession\u00e1rias e autorizat\u00e1rias de outras malhas e ATFs (Agentes Transportadores Ferrovi\u00e1rios), figura concebida para ampliar a concorr\u00eancia no setor.<\/p>\n\n\n\n

No sistema ferrovi\u00e1rio brasileiro, o tema da satura\u00e7\u00e3o assume particular relev\u00e2ncia. Trata-se de uma infraestrutura formada por monop\u00f3lios naturais, com elevados custos fixos e ciclos longos de investimento, cuja efici\u00eancia econ\u00f4mica, e cuja observ\u00e2ncia do marco constitucional, legal e contratual das concess\u00f5es, depende da capacidade de absorver varia\u00e7\u00f5es sazonais da demanda.<\/p>\n\n\n\n

Foi nesse contexto que o ISF foi concebido. O indicador mede o grau de utiliza\u00e7\u00e3o da capacidade ferrovi\u00e1ria a partir da rela\u00e7\u00e3o entre as capacidades utilizada e instalada. A partir de 2019, o \u00edndice passou a integrar os contratos de concess\u00e3o celebrados ou prorrogados pela ANTT para sinalizar press\u00f5es da demanda sobre a infraestrutura e orientar a ado\u00e7\u00e3o de medidas operacionais ou a realiza\u00e7\u00e3o de investimentos antes mesmo da ocorr\u00eancia da satura\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A evolu\u00e7\u00e3o do indicador nos contratos ferrovi\u00e1rios<\/strong>
A proposta de utiliza\u00e7\u00e3o do ISF nos contratos surgiu j\u00e1 nas primeiras discuss\u00f5es sobre a prorroga\u00e7\u00e3o das concess\u00f5es ferrovi\u00e1rias firmadas na d\u00e9cada de 1990. Na primeira proposta de aditivo de prorroga\u00e7\u00e3o submetida a audi\u00eancia p\u00fablica pela ANTT, relativa \u00e0 Rumo Malha Paulista, o indicador foi apresentado como um gatilho baseado no comportamento hist\u00f3rico da demanda. Um segmento ferrovi\u00e1rio seria considerado saturado quando a m\u00e9dia de sua utiliza\u00e7\u00e3o, nos tr\u00eas anos anteriores, superasse 90%.<\/p>\n\n\n\n

Nesse caso, a concession\u00e1ria deveria apresentar projetos capazes de eliminar a satura\u00e7\u00e3o nos cinco anos seguintes. Caso o fluxo de caixa marginal associado aos investimentos fosse negativo, o montante poderia ser objeto de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro.<\/p>\n\n\n\n

Durante a an\u00e1lise das prorroga\u00e7\u00f5es e das novas outorgas de ferrovias pelo TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o), contudo, a l\u00f3gica do ISF foi aprimorada. Embora o indicador j\u00e1 possu\u00edsse car\u00e1ter prospectivo, consolidou-se o entendimento de que ele deveria evitar a ocorr\u00eancia da satura\u00e7\u00e3o, e n\u00e3o apenas acionar medidas ap\u00f3s sua verifica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Assim, os contratos passaram a prever que os investimentos deveriam ocorrer antes que a satura\u00e7\u00e3o se materializasse e que os chamados Investimentos Condicionados \u00e0 Demanda n\u00e3o seriam pass\u00edveis de reequil\u00edbrio contratual. Essa solu\u00e7\u00e3o refletiu uma premissa central das prorroga\u00e7\u00f5es: para demonstrar a vantajosidade da extens\u00e3o dos contratos, as concession\u00e1rias assumiram os riscos associados \u00e0 expans\u00e3o da capacidade em fun\u00e7\u00e3o da evolu\u00e7\u00e3o da demanda.<\/p>\n\n\n\n

Ademais, desde a concep\u00e7\u00e3o das prorroga\u00e7\u00f5es contratuais e das novas outorgas ferrovi\u00e1rias, a sazonalidade foi considerada de forma expl\u00edcita. Esse fator foi incorporado nos estudos operacionais, na defini\u00e7\u00e3o dos investimentos com prazo determinado e no desenho do ISF, sempre com o objetivo de permitir o atendimento da demanda em qualquer per\u00edodo do ano.<\/p>\n\n\n\n

A orienta\u00e7\u00e3o aparece tamb\u00e9m em outros atos da ANTT. Na Portaria SUFER n\u00ba 199, de 2021, que disp\u00f5e sobre o acompanhamento do ISF, consta que a apura\u00e7\u00e3o da capacidade utilizada deve considerar o m\u00eas de maior utiliza\u00e7\u00e3o da infraestrutura, de forma a capturar a sazonalidade da demanda.<\/p>\n\n\n\n

Ao final de 2024, foram ainda celebrados termos aditivos aos contratos de concess\u00e3o da Vale com altera\u00e7\u00f5es na f\u00f3rmula de c\u00e1lculo do ISF. Tais altera\u00e7\u00f5es, procedidas sem participa\u00e7\u00e3o social ou aprofundamento acerca de seus impactos, os quais, na vis\u00e3o dos usu\u00e1rios, s\u00e3o bastante prejudiciais, n\u00e3o est\u00e3o mais vigentes por for\u00e7a de cl\u00e1usula resolutiva constante nos referidos aditivos.<\/p>\n\n\n\n

Suaviza\u00e7\u00e3o estat\u00edstica ou prote\u00e7\u00e3o contra gargalos?<\/strong>
A controv\u00e9rsia atual diz respeito \u00e0 metodologia de c\u00e1lculo da capacidade utilizada. Parte das concession\u00e1rias defende a ado\u00e7\u00e3o da m\u00e9dia anual de 12 meses como crit\u00e9rio para apura\u00e7\u00e3o do ISF. Segundo esse argumento, a suaviza\u00e7\u00e3o estat\u00edstica reduziria o risco de realiza\u00e7\u00e3o de investimentos em resposta a flutua\u00e7\u00f5es tempor\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

O argumento merece considera\u00e7\u00e3o, pois investimentos ferrovi\u00e1rios podem envolver custos elevados e impactos operacionais relevantes. O problema \u00e9 que a mesma suaviza\u00e7\u00e3o estat\u00edstica produz um efeito colateral grave: oculta os gargalos operacionais recorrentes. Isso porque a m\u00e9dia de doze meses reduz artificialmente o grau de satura\u00e7\u00e3o observado ao diluir os per\u00edodos de maior utiliza\u00e7\u00e3o dentro do ano. Com isso, restri\u00e7\u00f5es reais de capacidade deixam de ser capturadas pelo indicador.<\/p>\n\n\n\n

Nas ferrovias, os principais problemas operacionais, como conflitos de cruzamento, impossibilidade de aloca\u00e7\u00e3o de janelas e recusa de atendimento, decorrem da concentra\u00e7\u00e3o da demanda em determinados per\u00edodos. Logo, adotar a m\u00e9dia anual da capacidade utilizada no c\u00e1lculo do ISF suprime o sinal que o indicador foi concebido para captar.<\/p>\n\n\n\n

A sazonalidade como sinal regulat\u00f3rio leg\u00edtimo<\/strong>
A sazonalidade n\u00e3o constitui ru\u00eddo estat\u00edstico, mas caracter\u00edstica estrutural das cadeias produtivas que utilizam a ferrovia. Os pr\u00f3prios estudos de demanda que embasaram as prorroga\u00e7\u00f5es e as novas outorgas consideraram que a utiliza\u00e7\u00e3o da infraestrutura se concentra em determinados per\u00edodos do ano.<\/p>\n\n\n\n

Ignorar esse padr\u00e3o significa tratar como exce\u00e7\u00e3o o funcionamento normal das cadeias log\u00edsticas. Por essa raz\u00e3o, apenas metodologias sens\u00edveis \u00e0 sazonalidade refletem adequadamente as condi\u00e7\u00f5es reais de opera\u00e7\u00e3o da infraestrutura. Caso prevalecesse a proposta baseada na m\u00e9dia anual, segmentos ferrovi\u00e1rios poderiam operar com satura\u00e7\u00e3o por per\u00edodos prolongados sem que essa situa\u00e7\u00e3o se refletisse no ISF. Na pr\u00e1tica, isso restringiria o acesso \u00e0 ferrovia nos momentos de maior necessidade operacional e deslocaria volumes para outros modos de transporte, especialmente o rodovi\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

No fundo, o debate sobre o ISF diz respeito \u00e0 capacidade do modelo regulat\u00f3rio brasileiro de assegurar que a infraestrutura concedida cumpra sua fun\u00e7\u00e3o essencial: garantir o acesso quando a demanda se manifesta e permitir que cadeias produtivas dependentes da ferrovia operem com previsibilidade e efici\u00eancia.<\/p>\n\n\n\n

A aus\u00eancia de consenso setorial<\/strong>
A posi\u00e7\u00e3o das companhias ferrovi\u00e1rias \u00e9 heterog\u00eanea. Operadoras, tanto concession\u00e1rias e ATFs, que dependem do acesso a outras malhas para completar seus fluxos, t\u00eam manifestado preocupa\u00e7\u00e3o com a ado\u00e7\u00e3o da m\u00e9dia anual, na medida em que ela pode funcionar como barreira ao acesso \u00e0 infraestrutura.<\/p>\n\n\n\n

O tema ganha especial relev\u00e2ncia diante da agenda regulat\u00f3ria da ANTT voltada ao fortalecimento da interoperabilidade. Isso porque a forma de apura\u00e7\u00e3o da capacidade utilizada e do ISF pode facilitar, dificultar ou mesmo inviabilizar o avan\u00e7o do direito de passagem, bem como a atua\u00e7\u00e3o de ATFs.<\/p>\n\n\n\n

Um crit\u00e9rio que preserve os compromissos contratuais<\/strong>
A discuss\u00e3o sobre o ISF revela que o verdadeiro desafio regulat\u00f3rio n\u00e3o \u00e9 decidir se haver\u00e1 investimentos, mas estabelecer quando e com base em quais crit\u00e9rios deve ocorrer a expans\u00e3o da capacidade ferrovi\u00e1ria. Metodologias excessivamente suavizadas, como m\u00e9dias anuais ou semestrais da capacidade utilizada, acabam por mascarar gargalos e afastar investimentos de amplia\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Caso prevale\u00e7am, obras dessa natureza deixar\u00e3o, na pr\u00e1tica, de se impor como obriga\u00e7\u00f5es contratuais, mesmo diante de recorrentes press\u00f5es da demanda sobre a infraestrutura em determinados per\u00edodos do ano.<\/p>\n\n\n\n

Por essa raz\u00e3o, a ado\u00e7\u00e3o da maior m\u00e9dia trimestral para a apura\u00e7\u00e3o do indicador constitui a leitura mais aderente \u00e0 l\u00f3gica que orientou as prorroga\u00e7\u00f5es contratuais e as novas outorgas a partir de 2019. Trata-se de uma solu\u00e7\u00e3o que preserva a racionalidade econ\u00f4mica das concess\u00f5es, impede a oculta\u00e7\u00e3o de gargalos operacionais e evita restri\u00e7\u00f5es indevidas ao acesso \u00e0 infraestrutura ferrovi\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Essa escolha tem o cond\u00e3o de possibilitar a amplia\u00e7\u00e3o de volumes pelos atuais usu\u00e1rios e o ingresso de novos atores, na medida em que fortalece o instituto do direito de passagem e cria condi\u00e7\u00f5es favor\u00e1veis \u00e0 atua\u00e7\u00e3o dos ATFs, concebidos para ampliar a concorr\u00eancia nas ferrovias e a contesta\u00e7\u00e3o do poder de mercado das atuais concession\u00e1rias. Apenas um crit\u00e9rio dessa natureza assegura a coer\u00eancia do modelo contratual adotado nas concess\u00f5es ferrovi\u00e1rias mais recentes e confere efetividade aos compromissos assumidos nesses instrumentos.<\/p>\n\n\n\n

*Daniel Furlan Amaral<\/strong> \u00e9 diretor de Economia e Assuntos Regulat\u00f3rios da Abiove (Associa\u00e7\u00e3o Brasileira das Ind\u00fastrias de \u00d3leos Vegetais). Bacharel em Economia pela FEA-USP e mestre e doutor em Economia Aplicada pela Esalq-USP.<\/p>\n\n\n\n

**Luis Henrique Teixeira Baldez<\/strong> \u00e9 presidente-executivo da Anut (Associa\u00e7\u00e3o Nacional dos Usu\u00e1rios do Transporte de Carga). Engenheiro civil pela Escola de Engenharia do Maranh\u00e3o, com especializa\u00e7\u00e3o em Planejamento, Elabora\u00e7\u00e3o e An\u00e1lise de Projetos pelo Banco Mundial.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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