{"id":39058,"date":"2026-04-06T15:00:00","date_gmt":"2026-04-06T18:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=39058"},"modified":"2026-04-06T15:00:01","modified_gmt":"2026-04-06T18:00:01","slug":"aporte-de-recursos-publicos-caracteriza-necessariamente-uma-ppp","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/aporte-de-recursos-publicos-caracteriza-necessariamente-uma-ppp\/","title":{"rendered":"Aporte de recursos p\u00fablicos caracteriza necessariamente uma PPP?"},"content":{"rendered":"\n

Adalberto Vasconcelos* e Rafael Andrade**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Em novembro do ano passado, quando ministrava o curso \u201cConcess\u00f5es, PPP & Regula\u00e7\u00e3o de Servi\u00e7os P\u00fablicos – Teoria Essencial e Pr\u00e1tica\u201d para uma p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o no setor ferrovi\u00e1rio, fui indagado acerca do aporte de recursos p\u00fablicos. Sem contextualiza\u00e7\u00e3o espec\u00edfica, respondi que o aporte de recursos est\u00e1 contemplado na Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, denominada Lei das PPPs (Parcerias P\u00fablico-Privadas). No dia seguinte, um diretor de ag\u00eancia reguladora estadual que participava do curso retomou a discuss\u00e3o questionando se o aporte de recursos p\u00fablicos caracterizada necessariamente uma parceria p\u00fablico-privada. De pronto, respondi que n\u00e3o e expus as raz\u00f5es. A partir de ent\u00e3o, observei relat\u00f3rios e decis\u00f5es, inclusive de tribunais de contas, com tratamento equivocado sobre o aporte de recursos e sua necess\u00e1ria vincula\u00e7\u00e3o com as PPPs, raz\u00e3o pela qual me levou a escrever o presente artigo.<\/p>\n\n\n\n

No in\u00edcio dos anos 1990, o Brasil enfrentava elevadas restri\u00e7\u00f5es fiscais \u00e0 expans\u00e3o de investimento p\u00fablico, decorrentes de uma d\u00e9cada de conviv\u00eancia com hiperinfla\u00e7\u00e3o e ap\u00f3s diversos pacotes econ\u00f4micos que buscavam control\u00e1-la. Em escala global, sopravam os ventos do neoliberalismo, guiado pelo Consenso de Washington, que clamavam por disciplina fiscal e por privatiza\u00e7\u00e3o de diversas atividades econ\u00f4micas \u00e0 \u00e9poca nas m\u00e3os do Estado empreendedor, em busca de maior estabilidade econ\u00f4mica, mais recursos para atividades p\u00fablicas t\u00edpicas de estado e maior efici\u00eancia na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

Dessa \u00e9poca, e em primeira resposta \u00e0s press\u00f5es por retomada econ\u00f4mica ap\u00f3s a turbulenta d\u00e9cada de 80, destaca-se a publica\u00e7\u00e3o da Medida Provis\u00f3ria 155, de 15 de mar\u00e7o de 1990, posteriormente convertida na Lei 8.031, de 12 de abril de 1990, que criou o PND (Programa Nacional de Desestatiza\u00e7\u00e3o). Como resultado, diversas empresas em setores como siderurgia e petroqu\u00edmica foram privatizadas durante os governos de Fernando Collor de Mello e Itamar Franco, como a Usiminas (Usinas Sider\u00fargicas de Minas Gerais), a Copesul (Companhia Petroqu\u00edmica do Sul), a Acesita (A\u00e7os Especiais Itabira), a CSN (Companhia Sider\u00fargica Nacional), a A\u00e7ominas (A\u00e7o Minas Gerais S.A), a Petroqu\u00edmica Uni\u00e3o e a Embraer (Empresa Brasileira de Aeron\u00e1utica).<\/p>\n\n\n\n

Para al\u00e9m das privatiza\u00e7\u00f5es, a mencionada lei \u2013 posteriormente alterada pela Lei 9.491, de 9 de setembro de 1997 \u2013 pode ser considerada a g\u00eanese das concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos no Brasil, em que o foco \u00e9 a transfer\u00eancia da gest\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos para iniciativa privada sem que o Poder P\u00fablico perca a titularidade do servi\u00e7o. Em seu cerne, o art. 4\u00ba, inciso VI, da mencionada lei j\u00e1 elencava a concess\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos como uma das modalidades operacionais para a transfer\u00eancia da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos para o setor privado. O marco maior \u00e9 o art. 175 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, o qual estabelece incumbir ao Poder P\u00fablico, na forma da lei, a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, diretamente ou sob regime de concess\u00e3o ou permiss\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A sistematiza\u00e7\u00e3o definitiva do regime de concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos, contudo, ocorreu ap\u00f3s a promulga\u00e7\u00e3o da Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Nesse primeiro momento, as concess\u00f5es possu\u00edam como principais caracter\u00edsticas (i)<\/em> a remunera\u00e7\u00e3o advinda majoritariamente da tarifa paga pelos usu\u00e1rios, ou seja, projeto autossustent\u00e1vel sob as \u00f3ticas econ\u00f4mica e financeira; (ii)<\/em> a transfer\u00eancia quase integral dos riscos associados \u00e0 execu\u00e7\u00e3o e explora\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o para o concession\u00e1rio; e (iii)<\/em> a manuten\u00e7\u00e3o do car\u00e1ter p\u00fablico do servi\u00e7o, por\u00e9m sob fiscaliza\u00e7\u00e3o estatal. Dessa forma, a partir de meados da d\u00e9cada de 1990, o Brasil inicia a transi\u00e7\u00e3o de Estado empreendedor para Estado regulador.<\/p>\n\n\n\n

As delega\u00e7\u00f5es de concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos, no \u00e2mbito federal, come\u00e7aram pelos setores de rodovias, energia el\u00e9trica e telecomunica\u00e7\u00f5es. Simultaneamente para os dois \u00faltimos setores citados e, posteriormente, para o setor rodovi\u00e1rio, foram criadas as ag\u00eancias reguladoras. No entanto, as concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos se destinavam apenas a projetos autossustent\u00e1veis pass\u00edveis de serem delegados por meio desse instrumento, n\u00e3o abarcando, por exemplo, todas as necessidades de estados e munic\u00edpios do pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

Foi nesse ambiente que nasceu a Lei 11.079\/2004. Ela veio para preencher pontos omissos da Lei 8.987\/1995, notadamente quanto \u00e0 viabiliza\u00e7\u00e3o de projetos n\u00e3o autossustent\u00e1veis e \u00e0 possibilidade de estabelecer parcerias em servi\u00e7os em que a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica seja a usu\u00e1ria direta ou indireta e que n\u00e3o se enquadram no conceito estrito de servi\u00e7o p\u00fablico, como \u00e9 o caso de servi\u00e7os em complexos penitenci\u00e1rios, em hospitais p\u00fablicos, centro administrativos e de ilumina\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

A distin\u00e7\u00e3o fundamental entre o regime de concess\u00f5es comuns e o de PPPs repousa sobre dois pilares centrais: (i)<\/em> a natureza da remunera\u00e7\u00e3o e (ii)<\/em> a m\u00e9trica de efici\u00eancia. Enquanto nas concess\u00f5es tradicionais a receita adv\u00e9m majoritariamente da tarifa paga pelos usu\u00e1rios, nas PPPs o Poder Concedente assume o papel de remunerar, total ou parcialmente, o parceiro privado por meio de contrapresta\u00e7\u00f5es pecuni\u00e1rias regulares ao longo de toda execu\u00e7\u00e3o contratual. Dada a natureza plurianual desse compromisso financeiro do Poder Concedente, o modelo exige a constitui\u00e7\u00e3o de robusto sistema de garantias para assegurar a continuidade e a seguran\u00e7a jur\u00eddica do contrato. Ademais, a remunera\u00e7\u00e3o do parceiro privado nas PPPs n\u00e3o \u00e9 est\u00e1tica, estando intrinsecamente vinculada ao pagamento associado ao desempenho do parceiro privado, o que condiciona o recebimento de valores ao efetivo cumprimento de metas de qualidade e disponibilidade do servi\u00e7o (vide \u00a7 1\u00ba do art. 6\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

Portanto, a partir de 2005 j\u00e1 estava positivada as delega\u00e7\u00f5es por meio de concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos, regidas pela Lei 8.987\/1995, e por meio das PPPs, nas modalidades patrocinada e administrativa, regidas pela Lei 11.079\/2004. Ressalte-se que n\u00e3o havia a figura do aporte de recursos, institu\u00eddo somente em 2012. Dessa forma, o aporte de recursos n\u00e3o \u00e9 crit\u00e9rio diferenciador entre PPP e concess\u00e3o de servi\u00e7o p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

A Lei de PPPs disp\u00f5e sobre a figura do aporte de forma expl\u00edcita. Em 2012, foi introduzido o \u00a7 2\u00ba ao artigo 6\u00ba da aludida Lei, em que foi institu\u00eddo o aporte para investimentos em bem revers\u00edveis, in verbis<\/em>:<\/p>\n\n\n\n

\u00a7 2\u00ba O contrato poder\u00e1 prever o aporte de recursos em favor do parceiro privado para a realiza\u00e7\u00e3o de obras e aquisi\u00e7\u00e3o de bens revers\u00edveis, nos termos dos incisos X e XI do caput do art. 18 da Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, desde que autorizado no edital de licita\u00e7\u00e3o, se contratos novos, ou em lei espec\u00edfica, se contratos celebrados at\u00e9 8 de agosto de 2012. (Inclu\u00eddo pela Lei 12.766, de 2012)<\/p>\n\n\n\n

Em concess\u00f5es comuns, por sua vez, a figura do aporte pode ser encontrada de forma impl\u00edcita, mediante an\u00e1lise pormenorizada do arcabou\u00e7o normativo aplic\u00e1vel. Como regra geral, as receitas provenientes de concess\u00f5es comuns s\u00e3o as receitas tarif\u00e1rias (art. 9\u00ba da Lei 8.987\/1995) e receitas alternativas (art. 11). Entretanto, o art. 17 da Lei 8.987\/1995 disp\u00f5e que “considerar-se-\u00e1 desclassificada a proposta que, para sua viabiliza\u00e7\u00e3o, necessite de vantagens ou subs\u00eddios que n\u00e3o estejam previamente autorizados em lei e \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o de todos os concorrentes”.<\/p>\n\n\n\n

Conforme se extrai da disciplina legal vigente, as concess\u00f5es comuns admitem a previs\u00e3o de subs\u00eddios p\u00fablicos, sejam eles de natureza corrente ou de capital, desde que amparados por autoriza\u00e7\u00e3o legislativa espec\u00edfica e disponibilizados indistintamente a todos os interessados. <\/p>\n\n\n\n

No que tange aos subs\u00eddios de natureza corrente, pode-se citar as subven\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas, para as quais se enquadra o subs\u00eddio tarif\u00e1rio de custeio das concess\u00f5es comuns de servi\u00e7os p\u00fablicos de transporte. Saliente-se que tais subs\u00eddios tem fulcro no art. 9\u00ba, \u00a7 5\u00ba, da Lei 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que trata da Pol\u00edtica Nacional de Mobilidade Urbana.<\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, exemplo de subs\u00eddio de natureza de capital \u00e9 a pr\u00f3pria figura do aporte para obras e bens revers\u00edveis destinados \u00e0 incorpora\u00e7\u00e3o de investimentos em bens p\u00fablicos, sendo enquadrado como transfer\u00eancia de capital e necessitando de pr\u00e9via previs\u00e3o na lei or\u00e7ament\u00e1ria. N\u00e3o obstante sua aplica\u00e7\u00e3o pontual, tal mecanismo n\u00e3o \u00e9 in\u00e9dito no ordenamento brasileiro, encontrando precedentes j\u00e1 validados pelo TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o), como \u00e9 o caso da FNS (Ferrovia Norte-Sul), em que o Estado, por meio da extinta Valec Engenharia, Constru\u00e7\u00f5es e Ferrovias S.A., atuou na execu\u00e7\u00e3o de subtrechos da ferrovia (como o trecho entre Ouro Verde de Goi\u00e1s (GO) e Estrela d’Oeste (SP) para que esses fossem posteriormente subconcedidos \u00e0 iniciativa privada, assemelhando-se a um aporte em obras.<\/p>\n\n\n\n

De forma an\u00e1loga, em diversas modelagens de editais de concess\u00f5es de rodovias federais, o DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes), ou a pr\u00f3pria Uni\u00e3o, previram \u2013 e, ainda, preveem \u2013 a entrega de trechos j\u00e1 duplicados ou com obras de arte especiais (pontes e viadutos) conclu\u00eddas com recursos do or\u00e7amento p\u00fablico antes da assun\u00e7\u00e3o pela concession\u00e1ria., como foi o caso da BR-101\/SC (Trecho Sul) e BR-381\/MG.<\/p>\n\n\n\n

H\u00e1 tamb\u00e9m exemplos em concess\u00f5es aeroportu\u00e1rias, em que o FNAC (Fundo Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil) \u00e9 frequentemente utilizado para subsidiar reformas em aeroportos regionais que, ap\u00f3s a moderniza\u00e7\u00e3o com dinheiro p\u00fablico, s\u00e3o agrupados em blocos de concess\u00e3o comum (como ocorreu nos leil\u00f5es da 5\u00aa, 6\u00aa e 7\u00aa rodadas da ANAC).<\/p>\n\n\n\n

Ademais, a pr\u00e1tica administrativa revela que o fomento \u00e0 viabilidade de concess\u00f5es comuns n\u00e3o se restringe \u00e0 entrega de ativos, manifestando-se tamb\u00e9m por meio de aportes ou subs\u00eddios pecuni\u00e1rios diretos. O edital do Leil\u00e3o BNDES n\u00ba 02\/2022, que tratou da desestatiza\u00e7\u00e3o da CBTU-MG (Companhia Brasileira de Trens Urbanos em Minas Gerais) e da consequente concess\u00e3o comum do servi\u00e7o de transporte metroferrovi\u00e1rio, constitui exemplo contempor\u00e2neo e paradigm\u00e1tico do uso de aportes para a viabiliza\u00e7\u00e3o de infraestrutura. No referido certame, previu-se, a \u00e9poca, aporte de recursos para investimentos na ordem de R$ 2,4 bilh\u00f5es \u2013 sendo R$ 2,81 bilh\u00f5es de origem federal e R$ 427,97 milh\u00f5es provenientes do Tesouro do Estado de Minas Gerais \u2013, com o fito espec\u00edfico de modernizar a Linha 1 e viabilizar a implanta\u00e7\u00e3o da Linha 2. Saliente-se que, ao analisar o caso em comento, o TCU n\u00e3o vislumbrou impedimentos \u00e0 modelagem proposta.<\/p>\n\n\n\n

Resta demonstrado, portanto, que a presen\u00e7a do aporte de recursos p\u00fablicos n\u00e3o constitui, por si s\u00f3, crit\u00e9rio definidor para a classifica\u00e7\u00e3o de um projeto como PPP. Como observado nos precedentes retromencionados, o aporte de recursos configura-se como subs\u00eddio de capital voltado \u00e0 viabilidade da infraestrutura, sendo perfeitamente compat\u00edvel com o regime de concess\u00f5es comuns regido pela Lei 8.987\/1995, ou seja, a natureza jur\u00eddica da parceria n\u00e3o deve ser classificada meramente pela exist\u00eancia de aportes pecuni\u00e1rios ou em obras.<\/p>\n\n\n\n

*Adalberto Vasconcelos <\/strong>\u00e9 CEO da ASV Infra Partners \u2013 Consultoria em Infraestrutura.<\/p>\n\n\n\n

**Rafael Andrade <\/strong>\u00e9 diretor de Estrutura\u00e7\u00e3o de Projetos da ASV Infra Partners \u2013 Consultoria em Infraestrutura.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Adalberto Vasconcelos* e Rafael Andrade** Em novembro do ano passado, quando ministrava o curso \u201cConcess\u00f5es, PPP & Regula\u00e7\u00e3o de Servi\u00e7os P\u00fablicos – Teoria Essencial e Pr\u00e1tica\u201d para uma p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o no setor ferrovi\u00e1rio, fui indagado acerca do aporte de recursos p\u00fablicos. 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